Sentencia C-1009/05

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA-Pertinencia del cargo

OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Competencia de la Corte Constitucional

OMISION LEGISLATIVA ABSOLUTA-Incompetencia de la Corte Constitucional

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Condiciones

INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Falta de argumentación/INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Proceso de descongestión, depuración y liquidación de procesos penales

El cargo formulado por el demandante se basa esencialmente, en la supuesta omisión en que incurrió el legislador penal al no incluir en los artículos 531 y 533, preceptos que establecen normas de implementación del sistema penal acusatorio, las investigaciones que adelantaban autoridades judiciales distintas de la Fiscalía General de la Nación y en particular, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, en virtud del artículo 235, numeral 3 de la Constitución, según el cual la Corte Suprema, no la Fiscalía, es quien investiga y juzga a los congresistas. No obstante, encuentra la Corte que el actor no cumplió con la carga de demostrar frente al tratamiento distinto que establece el propio Constituyente para las investigaciones de competencia de la Corte Suprema de Justicia, las razones por las cuales supuestamente se imponía al legislador el deber de incluir en dichas regulaciones, las mencionadas investigaciones, cuando expresamente la propia Constitución les ha dado un régimen distinto.

Referencia: expediente D-5628

Demanda de inconstitucionalidad contra los Artículos 531 (parcial) y 533 (parcial) de la Ley 906 de 2004

Demandante: Jefferson Saúl Londoño García

Magistrado Ponente: 
Dr. MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA

Bogotá, D. C., cinco (5) de octubre de dos mil cinco (2005).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I.	ANTECEDENTES

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Jefferson Saúl Londoño García presentó demanda contra los Arts. 531 (parcial) y 533 (parcial) de la Ley 906 de 2004, “por la cual se expide el Código de Procedimiento Penal”.

En el Auto del 4 de febrero de 2005, la Corte admitió la demanda de la referencia. Mediante Auto del 4 de abril de 2005, la Sala Plena de la Corte Constitucional aceptó el impedimento del Procurador General de la Nación y del Viceprocurador, para emitir concepto en el proceso de la referencia, y se autorizó al Procurador General de la Nación a designar un funcionario de ese despacho para este fin.

Presentado a consideración de la Sala el proyecto de sentencia por el magistrado Jaime Araujo Rentería, quien había sido sorteado como ponente, luego de la discusión correspondiente, en virtud de las decisiones que fueron adoptadas en la sesión de 5 de octubre de 2005, se designó como nuevo ponente de la sentencia en este proceso al magistrado Manuel José Cepeda Espinosa.

II.	NORMAS  DEMANDADAS

A continuación se transcriben las disposiciones demandadas, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 45658 del 1º de Septiembre de 2004, con los segmentos acusados subrayados:

Ley 906 de 2004
(agosto 31)
Por la cual se expide el Código de Procedimiento Penal
(…)

Artículo 531. Proceso de descongestión, depuración y liquidación de procesos. Los términos de prescripción y caducidad de las acciones que hubiesen tenido ocurrencia antes de la entrada en vigencia de este código, serán reducidos en una cuarta parte que se restará de los términos fijados en la ley. En ningún caso el término prescriptivo podrá ser inferior a tres (3) años.
 
En las investigaciones previas a cargo de la Fiscalía y en las cuales hayan transcurrido cuatro (4) años desde la comisión de la conducta, salvo las exceptuadas en el siguiente inciso por su naturaleza, se aplicará la prescripción.
 
Estarán por fuera del proceso de descongestión, depuración y liquidación de procesos, las investigaciones por delitos de competencia de los jueces penales de circuito especializados y, además, los delitos de falsedad en documentos que afecten directa o indirectamente los intereses patrimoniales del Estado; peculado por apropiación; peculado culposo en cuantía que sea o exceda de cien (100) salarios mínimos, legales, mensuales, vigentes; concusión; cohecho propio; cohecho impropio; enriquecimiento ilícito de servidor público; contrato sin cumplimiento de requisitos legales; interés indebido en la celebración de contratos; violación del régimen legal o constitucional de inhabilidades e incompatibilidades en la contratación; prevaricato; fraude procesal; hurto y estafa en cuantía que sea o exceda de cincuenta (50) salarios mínimos, mensuales, legales y vigentes cuando se afecte el patrimonio económico del Estado; homicidio agravado y delitos conexos con todos los anteriores. También se exceptúan todos aquellos delitos sexuales en los que el sujeto pasivo sea menor de edad y las actuaciones en las que se haya emitido resolución de cierre de investigación.
 
Los fiscales y jueces, en los casos previstos en los incisos anteriores, procederán de inmediato a su revisión para tomar las determinaciones. En una sola decisión se podrán agrupar todos los casos susceptibles de este efecto.
 
Los términos contemplados en el presente artículo se aplicarán en todos los distritos judiciales a partir de la promulgación del código.
(…)

Artículo 533. Derogatoria y vigencia. El presente código regirá para los delitos cometidos con posterioridad al 1o. de enero del año 2005. Los casos de que trata el numeral 3 del artículo 235 de la Constitución Política continuarán su trámite por la Ley 600 de 2000.
 
Los artículos 531 y 532 del presente código, entrarán en vigencia a partir de su publicación.

III.	DEMANDA

El demandante considera que la expresión “a cargo de la Fiscalía y” contenida en el inciso segundo del artículo 531 y la frase “los casos de que trata el numeral 3 del artículo 235 de la Constitución Política continuarán su trámite por la Ley 600 de 2000,” de la Ley 906 de 2004, violan los artículos 13 y 29 de la Constitución, por las siguientes razones.

En primer lugar, el demandante afirma que el legislador desconoció el principio de igualdad al omitir incluir en la regulación del artículo 531 los procedimientos que deben adelantarse ante la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia. Para el accionante, los beneficios contemplados en el artículo 531 de la Ley 906 de 2004, que trata de la descongestión, depuración y liquidación de procesos penales, como son el archivo por caducidad o prescripción, deben aplicarse no solamente en las investigaciones previas que se adelantaban ante la Fiscalía en el momento de entrar en vigencia dicha ley, sino también en las que se adelantaban ante la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia y ante otros despachos judiciales del país. Sostiene que igual reproche merece el aparte demandado del artículo 533 de la misma ley. 

Señala también que es contrario al espíritu del sistema acusatorio que en el futuro rijan dos sistemas procesales penales: el de la Ley 906 de 2004 para unos sujetos y el de la Ley 600 de 2000 solamente para los congresistas.

En segundo lugar, expone el demandante que las normas acusadas quebrantan también el principio de favorabilidad que forma parte integrante del debido proceso, en cuanto el Artículo 531 de la Ley 906 de 2004 contiene disposiciones favorables en materia de caducidad y prescripción, que no fueron extendidas por el legislador a los procesos seguidos contra los congresistas.

IV.	INTERVENCIONES

1.	Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Procesal

Mediante escrito presentado el 24 de Febrero de 2005, el ciudadano Augusto J. Ibáñez Guzmán, actuando en nombre del Instituto Colombiano de Derecho Procesal, manifiesta lo siguiente:

Con respecto al aparte acusado del Artículo 531 de la Ley 906 de 2004 expresa que “(…)  nos parece que en temas de aplicación en sede de Corte Suprema de Justicia, Sala Penal, en lo que le es propio, se debe distinguir: (…) (ii) de lo que se refiere a los términos de ‘ ius puniendi’ creemos que son de aplicación inmediata, sin diferencias, ni excepciones, pues el legislador ordenó la reducción de los términos, es decir, la capacidad de investigar, en investigación previa, caso en el cual no existe, y, no puede existir excepción alguna. Es el Poder-deber de investigar, el “ius puniendi’ y no el trámite el que se afecta, que siendo lo primero, se aplica el artículo 29 y 13 Constitucional”.

En relación con la expresión impugnada del Artículo 533 de la misma ley, enuncia que dicho artículo trata de la tramitación y que el Acto Legislativo No. 003 de 2002, sobre reforma a la Fiscalía General de la Nación, no varió la competencia de la Corte Suprema de Justicia. En consecuencia, los argumentos de la demanda no deben ser acogidos.

2.	Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia

A través de escrito recibido el 01 de Marzo de 2005, el ciudadano Fernando Gómez Mejía, obrando en nombre del Ministerio del Interior y de Justicia, solicita a la Corte que declare exequibles las expresiones demandadas, con los siguientes fundamentos:

Arguye que el actor omite en su ataque hacer una interpretación teleológica del Artículo 531 de la Ley 906 de 2004, pues olvida que éste está inmerso en el Capítulo II del Libro VII relativo al Régimen de Transición entre los dos sistemas, el cual está orientado justamente a hacer concordantes las disposiciones del régimen derogado y del nuevo que comenzó a regir el 1º de Enero de 2005.

Indica que dicha disposición se dirige fundamentalmente a adoptar medidas que permitan descongestionar los despachos judiciales para hacer viable y operante el nuevo sistema acusatorio, por lo cual la reducción del término de prescripción es aplicable frente a las investigaciones previas adelantadas por la Fiscalía, por el gran número de investigaciones previas que esta entidad tiene a su cargo, y en cambio no se requiere su aplicación frente a las investigaciones previas adelantadas por la Corte Suprema de Justicia respecto de los congresistas, por ser poco numerosas.

Asevera que la expresión “a cargo de la Fiscalía” no desconoce el principio de igualdad, ya que quienes son investigados por la Corte Suprema de Justicia poseen carácter especial en razón de la función que desempeñan como congresistas y funcionarios públicos de alto nivel, cuando las conductas punibles que se les imputan ameritan una pena adicional a las de destitución del empleo, privación temporal o pérdida absoluta de los derechos políticos. Añade que la Constitución no exige que aquellos deban investigarse o juzgarse por un determinado procedimiento. Afirma que, contrariamente a lo señalado por el actor, el fuero de los congresistas, como mecanismo protector de su independencia y autonomía, no es una prerrogativa de carácter personal sino institucional.

3.	Intervención de la Fiscalía General de la Nación

Por medio de escrito radicado el 1º de Marzo de 2005, el ciudadano Ramiro Alonso Marín Vásquez, en su calidad de Fiscal General de la Nación (E), pide a la Corte que declare exequibles los apartes impugnados, con los siguientes fundamentos:

Asevera que concierne al Congreso de la República, en desarrollo de la cláusula general de competencia consagrada en la Constitución, regular los procedimientos penales y las sanciones respectivas en ejercicio del “ius puniendi” estatal, potestad en cuyo ejercicio debe respetar los derechos y garantías fundamentales, como es el debido proceso.

Expresa que en virtud del Acto Legislativo 03 de 2002 se incorporó a nuestro ordenamiento jurídico un nuevo sistema penal acusatorio, que supone una confrontación  entre la parte acusadora y la parte defensora, frente a un tercero imparcial que es el juez, quien debe decidir la suerte del enjuiciado. Por consiguiente, nunca podrá recaer sobre la parte acusadora la doble función de investigar y juzgar, por ser contrario a la naturaleza del mencionado sistema.

Argumenta que con fundamento en dicha estructura quiso el legislador establecer unos mecanismos de descongestión, depuración y liquidación de las investigaciones previas adelantadas por la Fiscalía General de la Nación conforme al anterior modelo procedimental, con el propósito de reducir la carga laboral de los fiscales y procurar una mayor eficacia y eficiencia por parte de éstos en la aplicación del nuevo sistema, lo cual concuerda perfectamente con el ordenamiento superior, pues este tipo de medidas forma parte integrante de la política criminal del Estado.

Señala que no es inconstitucional que la prescripción prevista en el Artículo 531, inciso 2º, de la Ley 906 de 2004 se aplique únicamente a las investigaciones previas de conocimiento de la Fiscalía General de la Nación, y no a las que tuviere a su cargo la Corte Suprema de Justicia conforme a lo dispuesto en el Artículo 235, Num. 3, de la Constitución, ni es inconstitucional que el Artículo 533, inciso 1º, de  la misma ley haya establecido que los asuntos mencionados en el Artículo 235, Num. 3, superior, continuarán su trámite por la Ley 600 de 2000, puesto que en las investigaciones previas que adelanta la Corte Suprema de Justicia en contra de los congresistas no es dable aplicar el modelo acusatorio, toda vez que por mandato constitucional sobre dicha corporación recae la doble condición de investigador y juzgador, vale decir, el sistema aplicable a esas actuaciones es de corte inquisitivo y no acusatorio. 

Expone que, por otra parte, el inciso 3º del Artículo 531 de la Ley 906 de 2004 excluye del programa de descongestión, depuración y liquidación de procesos los delitos de mayor impacto social, tales como los de competencia de la justicia especializada, peculado, cohecho, enriquecimiento ilícito de servidor público y celebración indebida de contratos, entre otros, y que precisamente una buena parte de esas infracciones son las que regularmente se imputan a los congresistas en las investigaciones y procesos que adelanta la Corte Suprema de Justicia. Agrega que los delitos cometidos por los titulares del fuero constitucional tienen mayor repercusión social y a aquellos les es exigible una mayor responsabilidad por su más acentuado compromiso institucional y social.

Sostiene que por ello la diferencia de trato que se desprende de las normas demandadas, en relación con las actuaciones que adelante la Corte Suprema de Justicia en contra de los congresistas, cuenta con una justificación objetiva y razonable y, por tanto, no hay vulneración del derecho a la igualdad, por estar en presencia de actuaciones de distinta naturaleza.

Acerca del cargo contra el Artículo 531, inciso 2º, de la citada ley, por violación del principio de favorabilidad, indica que no podría pretenderse que con base en éste se aplique la prescripción en las investigaciones previas, cuyo propósito es facilitar la entrada en funcionamiento del sistema acusatorio, a otras actuaciones respecto de las cuales dicho modelo no se aplica, como ocurre con las previstas en el Artículo 235, Num. 3, de la Constitución.

Finalmente enuncia que debe recordarse que la aplicación del principio de favorabilidad supone una ley posterior más favorable, de acuerdo con el Artículo 29 de la Constitución, pero, a la vez, que dicha ley sea aplicable al caso examinado, y que el Artículo 531 no es aplicable en los casos de delitos cometidos por los congresistas, por lo cual no se vulnera dicho principio.

V.	CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION

Mediante el Concepto No. 3827 presentado el 27 de Mayo de 2005, la ciudadana Sonia Patricia Téllez Beltrán, Procuradora Auxiliar para Asuntos Constitucionales, designada por el señor Procurador General de la Nación para que rinda concepto en el presente proceso, solicita a la Corte que declare exequibles las expresiones demandadas, por los aspectos en él analizados, con fundamento en lo siguiente:

Manifiesta que existe una regla general en relación con la justicia ordinaria, según la cual corresponde a la Fiscalía General de la Nación investigar los delitos, atribución que se conserva con la expedición del Acto Legislativo No. 3 de 2002, pero excepcionalmente corresponde a otros entes, como son la Corte Suprema de Justicia y la Cámara de Representantes, adelantar investigaciones, con fundamento en el fuero de que gozan algunos servidores públicos en razón de los cargos que desempeñan.

Dictamina que el Artículo 531, inciso 2º,  de la Ley 906 de 2004 establece que sólo en las investigaciones previas adelantadas por la Fiscalía General de la Nación se puede aplicar la prescripción de la acción cuando hayan transcurrido más de cuatro (4) años, y que a la luz de la Constitución el legislador no debía extender esa prescripción a las investigaciones que adelantan otros órganos, por cuanto:

i) La adopción de la política criminal es una facultad que le otorga la Constitución Política al legislador, la cual ejerce dentro de una amplia libertad de configuración normativa, de acuerdo con lo dispuesto en el Artículo 150, Num. 2, de la Constitución, sin más límites que los principios y valores constitucionales. Agrega que la prescripción de la acción penal forma parte de dicha política, pues limita el ejercicio del poder punitivo del Estado.

ii) El principio de igualdad no se puede aplicar de manera literal, desconociendo que cuando se establecen diferencias de trato que estén debidamente justificadas, se realza aquel.

iii) Es la misma Constitución Política la que consagra distintos procedimientos criminales, lo cual confiere al legislador la facultad de expedir normas distintas a las del régimen general de investigación penal, por la sencilla razón de que son situaciones de hecho distintas.

iv) La decisión del legislador es proporcional a los fines y principios constitucionales relativos a la política criminal, puesto que su intención fue descongestionar la administración de justicia en relación con ciertos delitos que no tienen gran trascendencia social, excluyendo aquellos que por la naturaleza e importancia del cargo de los sujetos activos tienen mayor trascendencia social.

v) El sacrificio para la sociedad por la renuncia del Estado a proseguir la investigación penal se encuentra compensado con la mayor eficiencia de la administración de justicia.

Relativamente al inciso 1º del Artículo 533 de la Ley 906 de 2004 afirma que si la Constitución Política consagra una diferencia de trato en la manera de investigar y juzgar a los miembros del Congreso, ello implica que el legislador, en ejercicio de la libertad de configuración normativa, puede diseñar una política criminal especial para ellos, siempre y cuando se respeten los límites constitucionales.

Agrega que la decisión del legislador de establecer un procedimiento especial para la investigación y juzgamiento de los congresistas, manteniendo la vigencia de la Ley 600 de 2000 para tal efecto, cumple el principio de igualdad, que impone un tratamiento igual entre iguales y distinto frente a situaciones diferentes.

VI.	CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE  

1.	Competencia

La Corte Constitucional es competente para conocer de  la presente demanda, conforme a lo dispuesto en el artículo 241, Num. 4, de la Constitución, por estar dirigida contra unas disposiciones que forman parte de una ley de la República.

2.	Problema jurídico

Corresponde a la Corte determinar si los apartes demandados quebrantan los principios de igualdad y de favorabilidad penal al establecer que los beneficios previstos en los artículo 531 y 533 de la Ley 906 de 2004, se apliquen exclusivamente a los procesos a cargo de la Fiscalía, y excluir de dicho trámite a los procesos penales que se adelanten contra congresistas ante la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia.

3.	Ineptitud sustancial de la demanda

Con relación a las omisiones legislativas, la sentencia C-528 de 2003 señaló lo siguiente:

“(…) si el cargo se sustenta en una omisión legislativa (…) resulta imposible, desde un punto de vista estrictamente gramatical, que la acusación emane del texto de la disposición acusada, ya que lo que en rigor se reprocha es aquello de lo cual la norma carece.

Así entonces, como en tal evento no es posible demandar lo que la norma dice –sino lo que ella no dice -, la Corte ha entendido que para que el cargo sea pertinente es necesario que el demandante formule sus acusaciones contra los contenidos normativos específicamente vinculados con la omisión. De este modo, el demandante conecta el vacío normativo con la norma de la cual podría predicarse, cumpliendo así con el requisito de coherencia lógica que exige la jurisprudencia.

Ahora bien, dicha exigencia sólo puede cumplirse cuando la omisión a la cual hace referencia el demandante es una omisión relativa; ya que cuando la demanda se estructura sobre la base de una omisión absoluta - también llamada omisión del legislador- la Corte carece de competencia para tramitar el juzgamiento.

De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, un cargo fundado en una omisión absoluta plantea una ausencia total de regulación. Como la omisión absoluta es la que se deriva de la completa inactividad del legislador, la Corte carece de referente normativo para hacer la confrontación con la Carta. Por ello la jurisprudencia ha dicho que la acción de inconstitucionalidad “si bien permite realizar un control más o menos extenso de la labor legislativa, no autoriza la fiscalización de lo que el legislador genéricamente ha omitido, conforme a las directrices constitucionales” Esta es la razón por la cual la Corte no tiene competencia para “conocer de demandas de inconstitucionalidad por omisión legislativa absoluta”.

De acuerdo con esto, la Corte sólo tiene competencia para desatar demandas de inconstitucionalidad basadas en cargos por omisión en la ley, siempre y cuando dicha omisión sea relativa. Y un cargo de inconstitucionalidad por omisión es relativo cuando denuncia la ausencia de un elemento que la Ley debería incluir para garantizar, por ejemplo, el derecho a la igualdad o el derecho al debido proceso de los particulares.”

Esta Corporación ha señalado de manera reiterada en su jurisprudencia que para efectos de proceder al examen de constitucionalidad de una disposición jurídica, por haber incurrido el Congreso en omisión legislativa relativa, se hace necesario el cumplimiento de ciertas condiciones, a saber: (i) que exista una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por el constituyente al legislador. La doctrina de esta Corporación ha definido que sólo es posible entrar a evaluar la ocurrencia de una omisión legislativa relativa, cuando el actor ha dirigido la acusación contra la norma de cuyo texto surge o emerge la omisión alegada. En este sentido, la posibilidad de que el juez constitucional pueda emitir pronunciamiento de fondo, queda supeditada al hecho de que la omisión sea predicable directamente del dispositivo impugnado, y en ningún caso de otro u otros que no hayan sido vinculados al proceso. 

El cargo formulado por el demandante se basa esencialmente, en la supuesta omisión en que incurrió el legislador penal al no incluir en los artículos 531 y 533, preceptos que establecen normas de implementación del sistema penal acusatorio, las investigaciones que adelantaban autoridades judiciales distintas de la Fiscalía General de la Nación y en particular, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, en virtud del artículo 235, numeral 3 de la Constitución, según el cual la Corte Suprema, no la Fiscalía, es quien investiga y juzga a los congresistas. 

No obstante, encuentra la Corte que el actor no cumplió con la carga de demostrar frente al tratamiento distinto que establece el propio Constituyente para las investigaciones de competencia de la Corte Suprema de Justicia, las razones por las cuales supuestamente se imponía al legislador el deber de incluir en dichas regulaciones, las mencionadas investigaciones, cuando expresamente la propia Constitución les ha dado un régimen distinto. 

Ante las falencias de la demanda, lo que procede es inhibirse. 

Adicionalmente, constata la Corte que otros apartes del artículo 531 inciden en varios principios y derechos constitucionales que no fueron acusados, no fueron objeto de análisis en las intervenciones ni estudiados en el concepto del Procurador General de la Nación. Por lo tanto, revisar tales aspectos implicaría hacer un control oficioso por parte de la Corte sin que existan los presupuestos formales y materiales para realizarlo. 

VII.	DECISION 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

R E S U E L V E:

DECLARARSE inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo acerca de la constitucionalidad de las expresiones demandadas de los artículos 531 y 533 de la Ley 906 de 2004, por ineptitud sustancial de la demanda.

Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.

MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Presidente

JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO

ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO

JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO

RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado

MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado

HUMBERTO SIERRA PORTO
Magistrado

ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado

CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
CON SALVAMENTO DE VOTO

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO ALFREDO BELTRÁN SIERRA, EN RELACIÓN CON LA SENTENCIA C-1009 DE OCTUBRE 5 DE 2005 (Expediente D-5628).

INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia por existencia de cargos de inconstitucionalidad (Salvamento de voto)

Con el debido respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, salvo el voto en relación con la Sentencia C-1009 de 5 de octubre de 2005 en la cual la Corte se declaró inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de las expresiones demandadas de los artículos 531 y 533 de la Ley 906 de 2004.

Se afirma en la sentencia aludida que la inhibición para pronunciarse de fondo tiene como fundamento la “ineptitud sustancial de la demanda”. 

Discrepo radicalmente de tal afirmación, por cuanto es claro como aparece en la misma sentencia, que el demandante formuló en relación con la parte acusada de los artículos 531 y 533 de la Ley 906 de 2004 un cargo concreto en el que se afirma que con tales normas se quebranta el derecho a la igualdad y, además, también se expone por el demandante que las normas acusadas quebrantan el principio de favorabilidad que establece la Constitución Política en materia penal.  Es decir, la acusación contra tales normas se apoya en la supuesta violación de los artículos 13 y 29 inciso 3º de la Carta Política.

Con independencia absoluta en relación con la argumentación que expone el actor, a mi juicio la decisión de la Corte no debería haber sido inhibitoria como lo fue, sino de fondo como se propuso en la ponencia inicial de este proceso a cargo del Magistrado Jaime Araujo Renteria.

No sobra recordar que en el Derecho Moderno las sentencias inhibitorias deben reducirse al mínimo, puesto que la jurisdicción se encuentra instituida para decidir y no para abstenerse de hacerlo, con mucha mayor razón si se trata, como en este caso, de una demanda de inconstitucionalidad formulada por un ciudadano en acción pública y en ejercicio de un derecho de carácter político, lo que de suyo implica que la interpretación de la demanda ha de realizarse por el juez constitucional en pro de la acción y no para rendir culto a rigorismos no instituidos por la ley, pues en este caso el actor cumplió en forma suficiente con los requisitos exigidos para este tipo de demandas por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991.

Fecha ut supra.

ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado

SALVAMENTO DE VOTO 
DE LOS MAGISTRADOS JAIME ARAÚJO RENTERÍA, JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO Y CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
A LA SENTENCIA C-1009 DE 2005.

INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia porque demanda cumple requisitos para suscitar decisión de fondo (Salvamento de voto)

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Pertinencia y conexidad de las normas acusadas/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargo relevante/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargo consistente en argumento normativo/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargo expuesto de manera suficiente y clara (Salvamento de voto)

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Requisitos estructurales/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Requisitos para un estudio de fondo (Salvamento de voto)

El desarrollo jurisprudencial que se ha presentado en torno al control de constitucionalidad sobre las omisiones legislativas relativas ha conducido a que se establezcan unos requisitos estructurales orientados a facilitar el juicio de constitucionalidad sobre estos objetos normativos, que presentan características particulares. La evaluación de estos presupuestos que deben concurrir para declarar la inconstitucionalidad de una omisión legislativa, tiene un ámbito propio cual es el correspondiente juicio de constitucionalidad, lo que implica que son parámetros de verificación que debe aplicar el juez constitucional para determinar si la omisión relativa del legislador que se denuncia, resulta ciertamente inconstitucional. No se trata en consecuencia, de requisitos de admisibilidad, que habiliten la demanda para su estudio de fondo, sino de presupuestos estructurales que, verificados,  permiten al juez constitucional, una vez asumido el estudio de fondo,  abordar una conclusión de  inexequibilidad de una omisión legislativa relativa.

OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Concepto (Salvamento de voto)

ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Alcance como derecho fundamental (Salvamento de voto)

La acción de inconstitucionalidad no es más que el ejercicio del derecho fundamental de todo ciudadano a participar en el control del poder político mediante el cuestionamiento de la validez del derecho positivo producido en la instancia legislativa. Es decir, a través de la acción de inconstitucionalidad cualquier ciudadano está legitimado para exigir que el derecho positivo se adecue a los fundamentos de la democracia constitucional colombiana. De este modo, por tratarse de una acción que involucra el ejercicio de un derecho fundamental, la fijación de presupuestos que limiten su ejercicio es de estricta reserva legal pues desde los tiempos del Estado liberal originario se tiene claro que toda restricción a un derecho fundamental debe contar con la legitimidad democrática, cualidad inherente a la legislación, pero de la que carece la jurisdicción.  

Los siguientes son los motivos por los cuales salvamos nuestro voto a la Sentencia C-1009 de 2005, por medio de la cual la Corte se declaró inhibida para emitir pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de las expresiones demandadas de los artículos 531 y 533 de la ley 906 de 2004, aduciendo ineptitud sustancial de la demanda.

1.    El carácter contradictorio de la sentencia

En primer lugar, debemos advertir que la sentencia resulta contradictoria en su factura interna, pues en sus antecedentes se indican las disposiciones legales demandadas, las normas de contraste que el actor estimó vulneradas y se resumen sintéticamente los cargos formulados.  Y no obstante que esa sola reseña evidencia que la demanda instaurada sí satisfacía la exigencia de fundamentación inherente al ejercicio de la acción de inconstitucionalidad, la decisión por la que optó la Corte no es de fondo, como debía ser, sino inhibitoria por supuesta ineptitud sustancial de la demanda.

En efecto, la demanda es reseñada de la siguiente manera en la sentencia de la cual nos apartamos:

El demandante considera que la expresión “a cargo de la Fiscalía y” contenida en el inciso segundo del artículo 531 y la frase “los casos de que trata el numeral 3 del artículo 235 de la Constitución Política continuarán su trámite por la Ley 600 de 2000”, de la Ley 906 de 2004, violan los artículos 13 y 29 de la Constitución por las siguientes razones:

En primer lugar, el demandante afirma que el legislador desconoció el principio de igualdad al omitir incluir en la regulación del artículo 351 los procedimientos que deben adelantarse ante la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia. Para el accionante, los beneficios contenidos en los artículos 531 de la Ley 906 de 2004, que trata de la descongestión, depuración y liquidación de procesos penales, como son el archivo por caducidad o prescripción , deben aplicarse no solamente en las investigaciones previas que se adelantan ante la Fiscalía en el momento de entrar en vigencia dicha Ley, sino también en las que se adelantaban ante la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia y ante otros despachos judiciales del país. Sostiene que igual reproche merece el aparte demandado del artículo 533 de la misma ley.

Señala también que es contrario al espíritu del sistema acusatorio que en el futuro rijan dos sistemas procesales penales: el de la Ley 906 de 2004 para unos sujetos y el de la Ley 600 de 2000 solamente para los congresistas.
En segundo lugar, expone el demandante que las normas acusadas quebrantan también el principio de favorabilidad que forma parte integrante del debido proceso, en cuanto el Artículo 531 de la Ley 906 de 2004 contiene disposiciones favorables en materia de caducidad y prescripción, que no fueron extendidas por el legislador a los procesos seguidos contra los congresistas.

De la síntesis de la demanda que se inserta en la sentencia de la cual nos apartamos se advierte que el demandante cumplió con los requisitos formales y materiales que la Ley y la doctrina sentada por esta Corporación, han establecido para suscitar un pronunciamiento de mérito.

En providencia a la cual hace referencia la sentencia objeto del disenso para sustentar su decisión inhibitoria, la Corte reiteró los presupuestos formales y materiales, cuya concurrencia impone al juez constitucional asumir el estudio de fondo de la demanda. En efecto, en la sentencia C-041 de 2002,  indicó que de acuerdo con el Decreto 2067 de 1991, por el cual se regulan las actuaciones surtidas ante la Corte Constitucional, los requisitos de forma que toda demanda de inconstitucionalidad debe cumplir para ser admitida en estudio ante la Corte son los siguientes:

“La demanda debe transcribir o señalar con precisión las disposiciones acusadas de transgredir el ordenamiento jurídico constitucional; adicionalmente debe precisar las razones por las cuales la Corte tiene competencia para conocer de dicha demanda; debe incluir las normas de la Constitución que se consideran infringidas por la norma demandada, y, por último, debe contener las razones o argumentos jurídicos que sustentan dicha infracción”.

En cuanto a este último requisito, y en atención a que la demanda de inconstitucionalidad persigue una finalidad jurídica concreta – la expulsión del ordenamiento jurídico de una norma que contradice el estatuto superior - la doctrina constitucional ha precisado la necesidad de que concurran unos requisitos mínimos de lógica argumentativa, cuyo cumplimiento garantiza la viabilidad del juicio de constitucionalidad encomendado a la Corte.

En tal sentido ha señalado la necesidad de que la demanda de inconstitucionalidad contenga cargos predicables de las normas demandadas, en el sentido que guarden una conexión de pertinencia con ellas, indispensable para que el cotejo entre la norma legal y la norma constitucional sea posible, pues constituye el nexo lógico que permite enfrentar los contenidos normativos en pugna.

Del mismo modo, la jurisprudencia de la Corte advierte la necesidad de la relevancia del cargo como supuesto objetivo para la confrontación normativa. Este concepto tiene relación con la necesidad de que la oposición entre la norma constitucional y la norma legal sea objetiva y no meramente deducida de una lectura irrazonable de la norma. ” 

Como consecuencia de ello el cargo de la demanda debe consistir en un argumento normativo y no en una oposición que se ha hecho manifiesta como resultado de la aplicación práctica de la norma, por parte de autoridades o particulares involucrados. 

Finalmente, los cargos formulados en el libelo deben ser suficientemente claros como para arrojar elementos mínimos de juicio que permitan al juez constitucional deducir una oposición razonable entre las normas confrontadas.

De la síntesis de la demanda que la sentencia inserta en sus antecedentes, es factible inferir que el demandante cumplió con los requisitos formales que establece el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que se surten ante la Corte, pero además con la carga argumentativa que puede ser razonablemente exigible al ciudadano que ejerce su derecho político a través de la acción pública de inconstitucionalidad.

En efecto, se infiere que en la demanda existía claridad respecto de las normas legales demandadas y de las normas constitucionales que se estimaban vulneradas.  Los cargos de inconstitucionalidad guardan la correspondiente pertinencia y conexidad con las normas acusadas, poseen relevancia constitucional en la medida que los segmentos acusados efectivamente  establecen un trato diferente a dos grupos de personas investigadas  (la justificación o no de ese trato diferenciado debía ser objeto del juicio de constitucionalidad), y los cargos involucran un argumento normativo – la confrontación objetiva de unas normas legales con la Constitución -  que  convocaban  la asunción del juicio de constitucionalidad.

Es en definitiva, la existencia de cargos y la necesidad de que éstos se prediquen de la preceptiva impugnada, lo que constituye condición indispensable para activar el proceso de inconstitucionalidad de las leyes. Exigencias adicionales distorsionan el talante popular y participativo que caracteriza el juicio de constitucionalidad.

Si la reseña de la demanda en los antecedentes de la sentencia permitía inferir con claridad los cargos y su conexidad con la preceptiva impugnada, no guarda ninguna coherencia con aquella parte de la sentencia, una decisión inhibitoria que impone al demandante cargas argumentativas de refinada técnica, incompatibles con la naturaleza de la acción pública de inconstitucionalidad.

2.  Los requisitos estructurales de una omisión legislativa  - relativa - inconstitucional, conforme a la jurisprudencia de la Corte. Su ámbito de verificación.

Resulta lamentable que en la sentencia de la cual nos apartamos se haya incurrido en una equivocada lectura de la jurisprudencia de la Corte acerca de los presupuestos para ingresar al estudio de fondo de una demanda que plantea una omisión legislativa relativa, de carácter inconstitucional.

Como bien lo señala la sentencia, la jurisprudencia actual de la Corte establece que en relación con demandas que plantean violación de la Constitución en virtud de omisiones del legislador, sólo tiene competencia para pronunciarse respecto de aquellas que se basan en cargos por omisión relativa. Una omisión es relativa, ha dicho la Corte, “cuando se vincula con un aspecto puntual dentro de una normatividad específica; pero aquella se vuelve constitucionalmente reprochable si se predica de un elemento que, por razones lógicas o jurídicas –específicamente por razones constitucionales-, debería estar incluido en el sistema normativo de que se trata, de modo que su ausencia constituye una imperfección del régimen que lo hace inequitativo, inoperante o ineficiente”. Estas omisiones frecuentemente conducen a violaciones del derecho a la igualdad o el derecho al debido proceso.

El desarrollo jurisprudencial que se ha presentado en torno al control de constitucionalidad sobre las omisiones legislativas relativas ha conducido a que se establezcan unos requisitos estructurales orientados a facilitar el juicio de constitucionalidad sobre estos objetos normativos, que presentan características particulares. 

Así en sentencia C- 427 de 2000, dijo la Corte:

“Esta Corporación ha definido que para que el cargo de inconstitucionalidad por omisión pueda prosperar, es necesario que se cumplan determinados requisitos, que se pueden sintetizar de la siguiente manera:  a) que exista una norma sobre la cual se predica; b) que una omisión en tal norma excluya de sus consecuencias aquellos casos que, por ser asimilables, deberían subsumirse dentro de su presupuesto fáctico; c) que dicha exclusión no obedezca a una razón objetiva y suficiente; d) que al carecer de una razón objetiva y suficiente, la omisión produzca una desigualdad injustificada entre los casos que están y los que no están sujetos a las consecuencias previstas por la norma y; e) que la omisión implique el incumplimiento de un deber constitucional del legislador”. (Se destaca).

Obsérvese que la evaluación de estos presupuestos que deben concurrir para declarar la inconstitucionalidad de una omisión legislativa, tiene un ámbito propio cual es el correspondiente juicio de constitucionalidad, lo que implica que son parámetros de verificación que debe aplicar el juez constitucional para determinar si la omisión relativa del legislador que se denuncia, resulta ciertamente inconstitucional. No se trata en consecuencia, de requisitos de admisibilidad, que habiliten la demanda para su estudio de fondo, sino de presupuestos estructurales que, verificados,  permiten al juez constitucional, una vez asumido el estudio de fondo,  abordar una conclusión de  inexequibilidad de una omisión legislativa relativa.

Trasladar esta carga argumentativa técnica al demandante implicaría subvertir el carácter público y democrático de la acción pública de inconstitucionalidad e introducir indebidas perturbaciones al ejercicio del derecho político y de control que entraña esta acción ciudadana. 

La misma sentencia, en la cual parece fincarse la decisión mayoritaria para erigir, impropiamente, en presupuestos de admisibilidad, los requisitos estructurales de la omisión legislativa que exigen como escenario natural el juicio de constitucionalidad, afianza el planteamiento que aquí se defiende:

“ (H)aciendo referencia a los requisitos de procedibilidad de la acción pública de inconstitucionalidad, la doctrina de esta Corporación ha definido que sólo es posible entrar a evaluar la ocurrencia de una omisión legislativa relativa, cuando el actor ha dirigido la acusación contra la norma de cuyo texto surge o emerge la omisión alegada. En este sentido, la posibilidad de que el juez constitucional pueda emitir pronunciamiento de fondo, queda supeditada al hecho de que la omisión sea predicable directamente del dispositivo impugnado, y en ningún caso de otro u otros que no hayan sido vinculados al proceso”. (Se subraya).

Esta exigencia, al contrario de las que se adicionan en la sentencia inhibitoria que se glosa, sí cae dentro del ámbito de exigencia al ciudadano que instaura una demanda de inconstitucionalidad, en cuanto se orienta a garantizar un presupuesto elemental para el estudio del mérito de la demanda: el señalamiento del objeto normativo sobre el cual recae la impugnación.

El mismo criterio ya había sido prohijado en la sentencia C - 041 de 2002, también referida en esta providencia: 

 “Para que una demanda de inconstitucionalidad contra una omisión legislativa relativa sea admisible, resulta necesario que el actor acuse el contenido normativo específicamente vinculado con la omisión. De esta suerte, no resultan atendibles los cargos generales que se dirigen a atacar un conjunto indeterminado de normascon el argumento de que omiten la regulación de un aspecto particular, o los que se dirigen a atacar normas de las cuales no emerge el precepto que el demandante echa de menos.” (Se destaca).

Si bien en algunas de las sentencias citadas como soporte de la posición mayoritaria se produjo una decisión inhibitoria, ésta no fue la consecuencia de haber impuesto al demandante la carga argumentativa orientada a demostrar la concurrencia de los presupuestos estructurales de una omisión legislativa relativa inconstitucional, como acontece en la presente oportunidad. En algunas, la inhibición se produjo como consecuencia de la formulación de cargos por omisión legislativa absoluta, respecto de la cual la Corte carece de competencia (C-543 de 1996; C- 1549 de 2000); en otras, la decisión inhibitoria deviene de que el demandante no acusó el contenido normativo específicamente vinculado con la omisión (C- 041 de 2001; C-185 de 2002), lo que corresponde a un requisito de procedibilidad de la demanda. En otras, se ha proferido fallo de mérito, declarando la exequibilidad de las disposiciones acusadas de encubrir una omisión legislativa relativa (C-528 de 2003; C- 073 de 1996; C- 871 de 2002).

Es ahora, en la sentencia de la cual nos apartamos, que la Corte, bajo una errónea interpretación de su propia jurisprudencia, decide sancionar al demandante con una fallo inhibitorio por no haber cumplido con unos parámetros que la jurisprudencia ha establecido para un estudio ordenado y sistemático, por parte del juez constitucional, de la presunta violación de la Constitución originada en una omisión legislativa relativa.

Suscita honda preocupación en los suscritos magistrados el hecho de que, por vía de la interpretación del régimen legal de los procesos de constitucionalidad, se incrementen las exigencias que el actor debe satisfacer para que se consideren y decidan las demandas de inexequibilidad presentadas.  

Y esta preocupación tiene un fundamento razonable: La acción de inconstitucionalidad no es más que el ejercicio del derecho fundamental de todo ciudadano a participar en el control del poder político mediante el cuestionamiento de la validez del derecho positivo producido en la instancia legislativa.  Es decir, a través de la acción de inconstitucionalidad cualquier ciudadano está legitimado para exigir que el derecho positivo se adecue a los fundamentos de la democracia constitucional colombiana.  De este modo, por tratarse de una acción que involucra el ejercicio de un derecho fundamental, la fijación de presupuestos que limiten su ejercicio es de estricta reserva legal pues desde los tiempos del Estado liberal originario se tiene claro que toda restricción a un derecho fundamental debe contar con la legitimidad democrática, cualidad inherente a la legislación, pero de la que carece la jurisdicción.  

Cuando por vía de jurisprudencia, como ocurre con la sentencia de la que nos apartamos, se incrementan las exigencias para el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, lo que se hace es limitar, de manera ilegítima, el ejercicio de un derecho fundamental pues es claro que entre más presupuestos se estructuren para el ejercicio de esa acción, más difícil se torna para el ciudadano acudir ante el Tribunal Constitucional en defensa de los principios del Estado constituido.  

De allí que la postura de la que nos apartamos resulte muy costosa en términos de participación ciudadana en el control del poder político y, en consecuencia, en términos de democracia.  Y esto resulta paradójico en una institución que ha sido concebida, precisamente, para salvaguardar la dignidad del hombre y la democracia participativa y pluralista.

Estos los motivos de nuestro disentimiento.

JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado

JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado

CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada