Sentencia C-179/16

CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Procedencia de recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia frente a fallos de única y segunda instancia

PROCEDENCIA DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA LIMITADO A SENTENCIAS DE UNICA Y SEGUNDA INSTANCIA DE TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS-No vulnera los derechos a la igualdad y acceso a la administración de justicia, como tampoco, el principio de seguridad jurídica

La norma se ajusta a la Constitución, con fundamento en las siguientes razones: (i) el legislador actuó dentro del margen de configuración normativa que le concede el Texto Superior, en lo que atañe al señalamiento de los recursos que se puede promover en una causa, lo que autoriza la posibilidad de consagrarlos en relación con ciertas decisiones y de excluirlos respecto de otras, a partir de un examen de conveniencia y oportunidad; (ii) la pretensión de la accionante incurre en un enfoque incompatible con la debida administración de justicia, al exigir una especie de uniformidad procesal opuesta a las características que identifican a cada recurso y a los objetivos que se buscan a través de ellos; (iii) de manera particular, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia se consagró con la finalidad de proteger el precedente vertical, por lo que la coherencia interna entre las secciones y subsecciones del Consejo de Estado se ampara a través de un mecanismo distinto, como lo es el consagrado en el artículo 271 del CPACA; (iv) en términos del derecho a la igualdad, y luego de aplicar un test leve, se concluye que no están prohibidos por la Constitución el fin buscado por la norma y el medio utilizado para su realización, siendo este último adecuado para lograr el objetivo pretendido, el cual, como ya se dijo, se concreta en la protección del precedente vertical; (v) la referencia a la Sentencia C-520 de 2009 no resulta procedente, pues en ella no se desarrolla un caso análogo o semejante al sometido a decisión, ya que el recurso extraordinario de revisión tiene un propósito disímil al que se pretende satisfacer a través del recurso en cuestión; y (vi) por último, se señala que aun en el evento hipotético de que una sección o subsección se aparte del precedente dispuesto en una sentencia de unificación, el afectado tendría a su disposición la acción de tutela, lo que hace innecesario modificar las reglas de procedencia del recurso cuestionado.

ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Pública e informal/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Examen sobre aptitud de la demanda/FALLO INHIBITORIO-No afecta el acceso a la administración justicia

Si bien por regla general el examen sobre la aptitud de la demanda se debe realizar en la etapa de admisibilidad, el ordenamiento jurídico permite que este tipo de decisiones se adopten en la sentencia, teniendo en cuenta que en algunas ocasiones no es evidente el incumplimiento de las exigencias mínimas que permiten adelantar el juicio de inconstitucionalidad, lo que motiva un análisis con mayor detenimiento y profundidad por parte de la Sala Plena. Por lo demás, no sobra recordar que un fallo inhibitorio, lejos de afectar la garantía de acceso a la administración justicia (CP art. 229), constituye una herramienta idónea para preservar el derecho político y fundamental que tienen los ciudadanos de interponer acciones públicas en defensa de la Constitución (CP arts. 40.6 y 241), al tiempo que evita que la presunción de constitucionalidad que acompaña al ordenamiento jurídico sea objeto de reproche a partir de argumentos que no suscitan una verdadera controversia constitucional. En estos casos, como se expuso en la Sentencia C-1298 de 2001, lo procedente es “adoptar una decisión inhibitoria que no impide que los textos acusados puedan ser nuevamente objeto de estudio a partir de una demanda que satisfaga cabalmente las exigencias de ley”.

RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA FRENTE A FALLOS DE UNICA Y SEGUNDA INSTANCIA-Unica causal de procedencia

Se destaca que la única causal de procedencia del mencionado recurso, conforme se dispone en el artículo 258 del CPACA, es “cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a un sentencia de unificación del Consejo de Estado”. En este sentido, la violación del derecho de acceso a la administración de justicia se presentaría por la carencia de un recurso judicial efectivo para lograr el amparo de los derechos de los interesados, en aquellos casos en que se presente el suceso planteado por la accionante; mientras que, la inobservancia del derecho a la igualdad, ocurriría porque a pesar de que las sentencias de unificación demandan la búsqueda de la aplicación de un misma regla de derecho respecto de situaciones fácticas similares, la imposibilidad de controvertir un fallo que incurra en su desconocimiento, conduce a que se permita una distinción de trato frente a sujetos que deberían recibir la misma protección judicial por parte del Estado.

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargo por violación del derecho a la igualdad exige constatar trato diferenciado injustificado

DEMANDA SOBRE PROCEDENCIA DE RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA FRENTE A FALLOS DE UNICA Y SEGUNDA INSTANCIA-Cumplimiento de requisitos

POTESTAD DE CONFIGURACION NORMATIVA DEL LEGISLADOR EN MATERIA PROCESAL-Alcance

CONGRESO DE LA REPUBLICA-Amplia libertad de configuración legislativa/LEGISLADOR-Amplia libertad de configuración normativa

LIBERTAD DE CONFIGURACION NORMATIVA-Limites

CARACTER VINCULANTE DEL PRINCIPIO DE SUPREMACIA-Fijación directa de reglas precisas en trámite de proceso o acción de acceso a la administración de justicia

Es evidente que el carácter vinculante del principio de supremacía constitucional implica que, cuando el Constituyente ha definido de manera directa un determinado procedimiento judicial, no le es posible al legislador modificarlo. Conforme se expuso en la Sentencia C-870 de 2014, este límite se expresa en dos subreglas. La primera mediante la cual se entiende que en los casos en los cuales el legislador regula una materia procesal que ha sido directamente tratada en el Texto Superior, el margen de configuración se somete a la imposibilidad de modificar lo previsto, pudiendo desarrollar su contenido  o incluso adicionar elementos nuevos, siempre que no se altere lo regulado en la Carta. Y, la segunda, por virtud de la cual se considera que por fuera de la hipótesis previamente mencionada, el criterio general es el que se preserva la amplia competencia legislativa en materia de definición de procesos, sujeta al resto de los límites que a continuación se exponen.

PRINCIPIOS Y FINES ESENCIALES DEL ESTADO-Respeto

En cuanto a los principios y fines esenciales del Estado, la Corte ha señalado que los procedimientos judiciales no constituyen un fin en sí mismo, sino un instrumento para alcanzar la primacía del derecho sustancial, conforme se indica en el artículo 228 de la Constitución. Ello significa que las formas procesales deben estar instituidas para (i) cumplir con los fines del Estado y, particularmente, (ii) para otorgar eficacia a las previsiones de independencia y autonomía de la función judicial, publicidad de la actuación y garantía de acceso a la administración de justicia.

PRINCIPIOS DE RAZONABILIDAD Y PROPORCIONALIDAD-Satisfacción

Con la necesidad de satisfacer los principios de razonabilidad y proporcionalidad, la Corte ha indicado que las normas procesales deben responder a un criterio de razón suficiente, relacionado con el cumplimiento de un fin constitucionalmente válido, a través de un mecanismo que se muestre adecuado y necesario para el cumplimiento de dicho objetivo y que, a su vez, no afecte de forma desproporcionada un derecho, fin o valor constitucional

DEBIDO PROCESO-Eficacia de las garantías/EFICACIA DE LAS GARANTIAS DEL DEBIDO PROCESO-Elementos de juicio

En relación con la eficacia de las diferentes garantías que integran el debido proceso, busca que en cada trámite judicial, a partir del modelo adoptado por el legislador, se expresen, en mayor o menor medida, los principios de legalidad, defensa, contradicción, publicidad y primacía del derecho sustancial (CP arts. 29, 209 y 228). Lo anterior, sin perjuicio de la realización de otros mandatos específicos previstos en la Carta, como ocurre con el deber de consagrar procesos sin dilaciones injustificadas (CP art. 29), salvaguardar la igualdad de trato ante las mismas circunstancias (CP art. 13) y garantizar el respeto de la dignidad humana (CP art. 1). De este límite surgen dos importantes elementos de juicio. El primero es que cada procedimiento responde a la naturaleza de los asuntos y objetivos que se pretenden satisfacer a través del mismo, por lo que no cabe deducir la inconstitucionalidad de una norma procesal, a partir de su mera comparación con otro procedimiento de igual jerarquía, para el cual se prevén unas reglas diferentes de trámite. Precisamente, aun cuando desde el mismo preámbulo se establece como un valor fundamental la realización de la justicia, la forma como la misma se hace efectiva no puede estar sujeta a una aproximación fundada en un criterio de igualdad absoluta, ya que ello más allá de desconocer las particularidades que identifican a cada proceso (v.gr. no es lo mismo una pretensión de declaración que una de ejecución), supone negar el contenido del margen de configuración normativa del legislador, el cual, bajo la lógica del mandato de armonización concreta, implica rescatar el rol que le asiste al Congreso para diseñar las reglas de trámite que mejor se amoldan a la diversidad de objetivos que se buscan a través de los distintos procesos, e incluso trazar las pautas de procedimiento que permiten su recto y cabal desenvolvimiento, como ocurre, por ejemplo, con la posibilidad de formular incidentes, promover recursos  o hasta recusar a un funcionario judicial. En consecuencia, no cabe exigir que en materia procesal exista una plena identidad de formas, tanto por las razones previamente expuestas, como por las dificultades inherentes que ello puede traer al sistema judicial (v.gr., en términos de congestión). A la par de lo anterior, y como segundo elemento de juicio, es necesario tener en cuenta que en casos concretos se pueden presentar tensiones entre diferentes garantías que integran el derecho al debido proceso. Por ejemplo, es posible que frente a una determinada actuación se restrinjan los derechos de defensa y contradicción, con miras a darle celeridad a un proceso y evitar dilaciones injustificadas. En estos casos, la Corte ha concluido que dichas opciones legislativas son válidas y responden al amplio margen de la potestad de configuración normativa del legislador, siempre que no se incurra en un desconocimiento de los otros límites impuestos, en especial, en lo que tiene que ver con la satisfacción de los principios de razonabilidad y proporcionalidad

POTESTAD DE CONFIGURACION NORMATIVA DEL LEGISLADOR EN MATERIA PROCESAL-Definición de recursos contra decisiones judiciales

RECURSOS EN MATERIA JUDICIAL-Concepción y objeto/RECURSOS-Medios de creación legal

En materia judicial, los recursos se conciben como garantías procesales que permiten a las partes en litigio controvertir las decisiones de los jueces y someterlas a un nuevo escrutinio, por parte de la misma autoridad o por un superior jerárquico, con el objeto de obtener su revocatoria o modificación, acorde con los intereses de quien los promueve y con miras a lograr la realización de los fines que se persiguen con cada proceso. Por lo anterior, y en la medida en que las actuaciones judiciales tienen particularidades que las identifican, cuyo desarrollo compete de forma específica al legislador, se entiende que por lo general los recursos también son medios de creación legal, sometidos como tal a un juicio de conveniencia y necesidad en lo que atañe a su consagración normativa. La excepción se encuentra en aquellos mandatos de la Carta que imponen la existencia obligatoria de un recurso respecto de una determinada decisión judicial, como ocurre con el derecho a impugnar las sentencias condenatorias en materia penal  o con la posibilidad de proceder en el mismo sentido frente a los fallos de tutela, conforme se dispone en el artículo 86 del Texto Superior.

APELACION O CONSULTA DE SENTENCIA JUDICIAL SALVO EXCEPCIONES DE LEY-Consagración constitucional

PRINCIPIO DE LA DOBLE INSTANCIA-No tiene carácter imperativo/PRINCIPIO DE LA DOBLE INSTANCIA-Excepción

Si bien se ha dicho que la doble instancia no tiene un carácter imperativo y que, por ello, puede entenderse que su satisfacción no hace parte del núcleo esencial del derecho de defensa, también se ha admitido que toda restricción en su procedencia debe tener una lectura acorde con los mandatos dispuestos en la Carta. Por esta razón, la ausencia de una consagración explícita en el texto constitucional de las circunstancias en las cuales resulta exigible la doble instancia en un determinado tipo de proceso, no faculta al legislador para regular indiscriminadamente dicha garantía, ya que los principios de razonabilidad y proporcionalidad conducen a la obligación de velar por la vigencia del contenido material de los distintos bienes jurídicos previstos en la Carta. Por ello, las exclusiones de las garantías idóneas y suficientes para la defensa de los derechos de los asociados en un determinado proceso, deben estar plenamente justificadas a partir de un principio de razón suficiente, vinculado al logro de un fin constitucional válido. En otras palabras, tal como lo ha expuesto la Corte, es necesario que al momento de establecer alguna excepción al principio de la doble instancia exista algún elemento que justifique dicha limitación, una interpretación en otro sentido “conduciría a convertir la regla (doble instancia) en excepción (única instancia)”.

RECURSOS-Exigibilidad/RECURSOS-Existencia de recursos ordinarios o extraordinarios

Más allá de los casos en los que la propia Carta dispone la exigibilidad de determinados recursos y de la regulación que se dispone frente a la procedencia de la doble instancia, la posibilidad de que existan recursos adicionales (ordinarios o extraordinarios) depende de lo que la ley disponga, la cual, a menos que se introduzcan reglas contrarias al Texto Superior, por ejemplo, frente a la garantía de los principios de razonabilidad y proporcionalidad, no se reputa inconstitucional por el sólo hecho de estatuir que contra determinada decisión no caben recursos.

CONSAGRACION O SUPRESION DE RECURSOS-Libertad de configuración del legislador

RECURSOS EXTRAORDINARIOS-Principio de autonomía legislativa

RECURSOS EXTRAORDINARIOS-Coherencia interna se deriva de existencia de decisiones uniformes y reiteradas por órganos de cierre

RECURSOS EXTRAORDINARIOS-Carácter restrictivo y plazo razonable

PRINCIPIO DE AUTONOMIA LEGISLATIVA-Defensa de los derechos a la igualdad y acceso a la administración de justicia

DERECHO A LA IGUALDAD-Criterio de comparación o tertium comparationis para establecer si existe diferencia de trato injustificado

DERECHO A LA IGUALDAD-Criterios

IGUALDAD-Juicio tripartito

JUICIO TRIPARTITO DE IGUALDAD-Partes

La estructura básica de este juicio que incluye elementos tanto del examen de proporcionalidad, frecuentemente utilizado por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos y algunos tribunales constitucionales europeos, así como del test de igualdad desarrollado por la jurisprudencia de la Corte Suprema de Estados Unidos, se integra por dos partes. En la primera, (i) se establece el criterio de comparación, patrón de igualdad o tertium comparationis, es decir, se precisa si los supuestos de hecho son susceptibles de compararse y si se confrontan sujetos o situaciones de la misma naturaleza. En esta parte, asimismo, (ii) se define si en el plano fáctico y en el plano jurídico existe un trato desigual entre iguales o igual entre desiguales. Una vez establecida (iii) la diferencia de trato entre situaciones o personas que resulten comparables, se procede, como segunda parte de este juicio, a determinar si dicha diferencia está constitucionalmente justificada, esto es, si los supuestos objeto de análisis ameritan un trato diferente desde el Texto Superior . Este examen consiste en valorar los motivos y razones que fueron expresados para sustentar la medida estudiada y para obtener la finalidad pretendida. Para tal efecto y como metodología se analizan tres aspectos: (a) el fin buscado por la medida, (b) el medio empleado y (c) la relación entre el medio y el fin. Según su nivel de intensidad, este juicio puede tener tres grados: estricto, intermedio y leve. Para determinar cuál es el grado de intensidad adecuado en el examen de un asunto sometido a revisión, este Tribunal ha fijado una regla y varios criterios, los cuales se explicarán a continuación.

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del test leve/CONSTITUCION POLITICA-No prohíbe el trato desigual sino el trato discriminatorio

La regla consiste en reconocer que, en principio, al momento de ejercer el control de constitucionalidad se debe aplicar un test leve, que es el ordinario. Este se limita a establecer la legitimidad del fin y del medio, debiendo ser este último “adecuado para lograr el primero, valga decir, verificar si dichos fin y medio no están constitucionalmente prohibidos y si el segundo es idóneo o adecuado para conseguir el primero”. Esta regla se formula a partir de dos importantes consideraciones, por una parte, se encuentra el principio democrático, que obliga a darle un peso importante a la labor de creación del legislador, pues debe permitirse un margen considerable de valoración sobre los asuntos objeto de regulación, a partir de la búsqueda de propósitos que se ajusten a los mandatos de la Carta; y por la otra, la presunción de constitucionalidad que existe sobre las decisiones legislativas, lo que se traduce en que no toda distinción de trato involucra la existencia de un componente discriminatorio. Por ello, la Corte ha reiterado que “la Constitución no prohíbe el trato desigual sino el trato discriminatorio”, al entender que el primero puede ser obligatorio en ciertos supuestos, mientras el segundo establece diferencias sin justificación valida. El test leve busca entonces evitar decisiones arbitrarias y caprichosas del legislador, es decir, medidas que no tengan un mínimo de racionalidad. Este test ha sido aplicado en casos en que se estudian materias económicas, tributarias o de política internacional, o en aquellos en que está de por medio una competencia específica definida en cabeza de un órgano constitucional, o cuando, a partir del contexto normativo del precepto demandado, no se aprecia prima facie una amenaza frente al derecho sometido a controversia.

TEST ESTRICTO DE IGUALDAD-Excepción a la regla

La aplicación de un test estricto, como la más significativa excepción a la regla, tiene aplicación cuando está de por medio el uso de un criterio sospechoso, a los cuales alude el artículo 13 de la Constitución, o cuando la medida recae en personas que están en condiciones de debilidad manifiesta, o que pertenecen a grupos marginados o discriminados. También se ha utilizado cuando la diferenciación afecta de manera grave, prima facie, el goce de un derecho fundamental, o se constituye en un claro privilegio. Este test ha sido categorizado como el más exigente, ya que busca establecer “si el fin es legítimo, importante e imperioso y si el medio es legítimo, adecuado y necesario, es decir, si no puede ser remplazado por otro menos lesivo”. Este test incluye un cuarto aspecto de análisis, referente a “si los beneficios de adoptar la medida exceden claramente las restricciones impuestas sobre otros principios y valores constitucionales”.

TEST INTERMEDIO DE IGUALDAD-Aplicación

Entre los extremos del test leve y del test estricto, se ha identificado el test intermedio, que se aplica por este Tribunal cuando se puede afectar el goce de un derecho no fundamental o cuando existe un indicio de arbitrariedad que puede afectar la libre competencia económica. Este test examina que el fin sea legítimo e importante, “porque promueve intereses públicos valorados por la Constitución o por la magnitud del problema que el legislador busca resolver”, y que el medio no sólo sea adecuado sino también efectivamente conducente para alcanzar dicho fin.

CONSAGRACION O SUPRESION DE RECURSOS FRENTE AL DERECHO A LA IGUALDAD-Juicio de intensidad leve

DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Carácter fundamental/DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Amplia configuración legal

DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Contenido múltiple o complejo/DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Marco de aplicación

UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA-Función constitucional

JUECES-Actividad judicial

Si bien se ha dicho que los jueces en sus providencias sólo están sometidos al imperio de la ley, es claro que en su labor no se limitan a una mera aplicación mecánica de esta última, sino que realizan un ejercicio permanente de interpretación del ordenamiento jurídico que implica esencial-mente la determinación de cuál es la regla de derecho aplicable al caso y los efectos que de ella se derivan. Incluso se ha entendido que los jueces desarrollan un complejo proceso de creación e integración del derecho que trasciende la clásica tarea de la subsunción y elaboración de silogismos jurídicos. Precisamente, la actividad judicial supone la realización de un determinado grado de abstracción o de concreción de las disposiciones previstas en el ordenamiento jurídico, para darle integridad al conjunto del sistema normativo y atribuirle, a manera de subregla, a los textos previstos en la Constitución o en la ley un significado coherente, concreto y útil.

UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA-Función de órganos de cierre de las distintas jurisdicciones

UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA-Importancia

FUNCION JUDICIAL-Parte de la autonomía de los jueces/FUNCION JUDICIAL-Exige predictibilidad razonable en los fallos

OBLIGATORIEDAD DEL PRECEDENTE-Valor de las decisiones de órganos judiciales de cierre

UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA-Fuerza vinculante de decisiones de altas cortes

FUERZA VINCULANTE DE LA DOCTRINA DE ORGANOS JUDICIALES DE CIERRE-Procedencia

La fuerza vinculante de la doctrina elaborada por los órganos de cierre proviene, fundamentalmente, (i) de la obligación de los jueces de aplicar la igualdad frente a la ley y de brindar la igualdad de trato; (ii) del principio de la buena fe, entendido como la confianza legítima en el respeto del propio acto de las autoridades; y (iii) de la necesidad de seguridad jurídica del ciudadano respecto de la protección de sus derechos, entendida como la predictibilidad razonable de las decisiones judiciales en la resolución de conflictos. A lo anterior, cabe agregar (iv) el impacto que tiene en materia judicial el principio unitario de organización del Estado (CP art. 1), en un marco de desconcentración funcional congruente con la estructura jerárquica de la administración de justicia (CP arts. 228 y ss); y (v) el sentido que tiene el mandato de sometimiento de los jueces al imperio de la ley, en los términos del artículo 230 del Texto Superior, como una expresión más amplia que incluye la sujeción al “ordenamiento jurídico”, lo que conduce –entre otras– al deber de seguir y acatar los precedentes de los órganos de cierre, no sólo por las razones ya expuestas vinculadas con la igualdad, la buena fe y la seguridad jurídica, sino también por la necesidad de realizar lo que la doctrina denomina la regla de la universalidad.

FUERZA VINCULANTE DE LA DOCTRINA DE ORGANOS JUDICIALES DE CIERRE-Precedente horizontal y vertical

JUECES-Pueden apartarse de los precedentes previo cumplimiento de una estricta carga argumentativa/PRECEDENTE HORIZONTAL-Requisitos de transparencia y suficiencia

Se admite que los jueces se aparten de los precedentes previo cumplimiento de una estricta carga argumentativa, pues el derecho siempre debe responder a las nuevas exigencias que emanan de la realidad y a los desafíos propios de la evolución de la ciencia jurídica. Desde esta perspectiva, las cargas que se imponen para apartarse de un precedente varían según la autoridad que lo profirió. En efecto, cuando se trata de un precedente horizontal, más allá de que se presente una diversidad en las circunstancias o supuestos fácticos sometidos a conocimiento y decisión del juez que le permitan otorgar un trato desigual, dicha autoridad en su providencia debe hacer referencia expresa al precedente con el que ha resuelto casos análogos (requisito de transparencia) y, a partir de allí, exponer las razones suficientes que, a la luz de los cambios introducidos en el ordenamiento jurídico, o por la transformación del contexto social dominante, justifiquen o evidencien la necesidad de producir un cambio jurisprudencial (requisito de suficiencia). Este también procede cuando lo que se busca es exponer una nueva regla de decisión, a partir de los errores que puedan existir en la orientación vigente o por la importancia de brindar una nueva lectura que, desde el punto de vista interpretativo, brinde una mayor protección a valores, principios y derechos consagrados en la Carta, ello con el fin –según se ha expuesto por este Corporación– de “evitar prolongar en el tiempo las injusticias del pasado”. No basta entonces simplemente con ofrecer argumentos en otro sentido, sino que resulta forzoso demostrar que el precedente anterior no resulta válido, correcto o suficiente para resolver un nuevo caso sometido a decisión. Una vez satisfechas estas exigencias, en criterio de la Corte, se entiende protegido el derecho a la igualdad de trato y garantizada la autonomía e independencia de los jueces.

PRECEDENTE VERTICAL-Requisitos de transparencia y suficiencia

En lo que respecta al precedente vertical, además de cumplir con los requisitos de transparencia y suficiencia, la Corte ha sido particularmente restrictiva en la posibilidad que tienen los jueces de inferior jerarquía de apartarse de las subreglas expuestas por las altas cortes, en atención al papel constitucional que cumplen los órganos de cierre, a partir del reconocimiento de su función de unificar la jurisprudencia. De acuerdo con lo anterior, en la Sentencia C-634 de 2011, se explicó que cuando un juez de inferior jerarquía pretende apartarse de un precedente establecido por una alta Corte, (i) no sólo debe hacer explícitas las razones por las cuales se abstiene de seguir la jurisprudencia en vigor sobre la materia objeto de escrutinio judicial, (ii) sino que también debe demostrar que la interpretación alternativa que se ofrece desarrolla y amplía de mejor manera el contenido de los derechos, principios y valores constitucionales objeto de protección.

UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA-Potestad de configuración normativa del legislador

SENTENCIAS DE UNIFICACION DEL CONSEJO DE ESTADO-Identificación, fuente, efectos y mecanismos de protección

CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Fortalecimiento de la función de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado/PROVIDENCIAS DEL CONSEJO DE ESTADO-Deben ser tenidas en cuenta como órgano de cierre y máxima autoridad de la justicia administrativa

SENTENCIA DE UNIFICACION JURISPRUDENCIAL-Categoría especial de providencia proferida por el Consejo de Estado

SENTENCIAS DE UNIFICACION-Fuentes

FUENTES DE LAS SENTENCIAS DE UNIFICACION DEL CONSEJO DE ESTADO-Limites/JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO-Conocimiento entre secciones, subsecciones y Sala Plena

Se observa que si bien las fuentes que disponen el origen de las sentencias de unificación son limitadas y se encuentran sujetas a actuaciones precisas que en general se relacionan con la labor de sentar, unificar o salvaguardar la jurisprudencia que como órgano de cierre produce el Consejo de Estado, su conocimiento se distribuye entre las secciones, subsecciones y la Sala Plena que desarrollan la función de lo contencioso administrativo. Esto significa que, a partir del ejercicio de la potestad de configuración normativa del legislador y teniendo en cuenta lo previsto en el artículo 236 del Texto Superior, se entiende que la división orgánica que se produce respecto de la forma como se fijan las sentencias de unificación, parte de una división en la que cada dependencia opera como órgano de cierre y en el que sus decisiones se protegen por la garantía de la cosa juzgada, pues se trata de un sola autoridad u órgano, en el que “no existe una relación jerárquica o de subordinación funcional”, en los asuntos que son objeto de su conocimiento.

SENTENCIAS DE UNIFICACION-Efectos en el procedimiento administrativo

SENTENCIAS DE UNIFICACION-Efectos en procesos de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo

SENTENCIAS DE UNIFICACION-Valor de precedente para jueces y tribunales/SENTENCIAS DE UNIFICACION-Obligatoriedad a la actividad de la administración

SENTENCIAS DE UNIFICACION-Carácter vinculante por razón del principio de legalidad

SENTENCIAS DE UNIFICACION-Punto de vista judicial

SENTENCIAS DE UNIFICACION-Efectos inter partes o subjetivos/SENTENCIAS DE UNIFICACION-Carácter objetivo

SENTENCIAS DE UNIFICACION-Obligatoriedad no excluye deber genérico de seguir precedente respecto de decisiones del Consejo de Estado que no tienen dicha condición

SENTENCIA DE UNIFICACION JURISPRUDENCIAL-Mecanismos de actuación judicial y administrativa para velar por la eficacia/SENTENCIA DE UNIFICACION JURISPRUDENCIAL-Aplicación uniforme del ordenamiento jurídico y mecanismo de extensión de jurisprudencia/SENTENCIA DE UNIFICACION JURISPRUDENCIAL-Vías judiciales de protección

PRINCIPIO DE IGUALDAD-Cambio de jurisprudencia sobre alcance y contenido de la norma debe ser expreso y motivado

RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA-Alcance

RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA FRENTE A FALLOS DE UNICA Y SEGUNDA INSTANCIA-Viabilidad

En cuanto a su prosperidad, se consagra que este recurso es viable contra “las sentencias dictadas en única y segunda instancia por los tribunales administrativos”, con las siguientes reglas particulares (i) en caso de que el fallo sea de contenido patrimonial o económico, la cuantía de la condena o, en su defecto, de las pretensiones de la demanda, debe ser igual o exceder los montos dispuestos en la ley ; aunado a que (ii) no procederá para los asuntos previstos en los artículos 86, 87 y 88 de la Constitución, esto es, las acciones de tutela, cumplimiento, popular y de grupo. Como se observa de lo anterior, es claro que se trata de un instrumento judicial prevista para proteger el precedente vertical consagrado en sentencias de unificación.

RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA FRENTE A FALLOS DE UNICA Y SEGUNDA INSTANCIA-Legitimación

RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA FRENTE A FALLOS DE UNICA Y SEGUNDA INSTANCIA-Debe ser decidido por el Consejo de Estado

RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA-Preservación del precedente vertical

RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA-Decisión por respectiva sección de la Sala de lo Contencioso Administrativo según la especialidad

RECURSO EXTRAORDINARIO FRENTE A FALLOS DE UNICA Y SEGUNDA INSTANCIA-Unificación de jurisprudencia entre las distintas dependencias del Consejo de Estado

RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA FRENTE A FALLOS DE UNICA Y SEGUNDA INSTANCIA-No desconoce el derecho a la igualdad

Lo primero que se observa por parte de este Tribunal, es que la norma acusada no desconoce el derecho a la igualdad. Con este objeto, en primer lugar, se advierte que el patrón de igualdad o tertium comparationis se encuentra en el hecho de que se consagra una distinción de trato injustificada entre las partes de un proceso que se ven afectadas por el desconocimiento de una sentencia de unificación, ya que la habilitación para que éstas puedan interponer el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, depende del criterio de la autoridad que profirió el fallo objeto de controversia. Así se permite respecto de las sentencias de única y segunda instancia dictadas por los tribunales administrativos, y se excluye frente a las decisiones que en las mismas instancias se profieren por las secciones y subsecciones que integran el Consejo de Estado. A pesar de que el análisis que se propone sitúa a dos sujetos que presentan la similitud de ser partes en un proceso, en el cual reclaman la interpretación uniforme y consistente del ordenamiento jurídico frente a lo dispuesto en una sentencia de unificación, existen claras diferencias que se originan en el criterio mismo que conduce a su distinción, en el objeto del recurso y en la forma como se producen y preservan las sentencias de unificación, que autorizan otorgar un trato diferente. De manera que, en este caso, los sujetos y la situación que se compara no se encuentran en idénticas circunstancias y de ahí que resulte válida la limitación de procedencia que se impone en la ley.

RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA FRENTE A FALLOS DE UNICA Y SEGUNDA INSTANCIA-Restricción busca preservar con exclusividad el precedente vertical/RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA FRENTE A FALLOS DE UNICA Y SEGUNDA INSTANCIA-Prospera al apelar sentencia de primer grado “cuando el fallo de segundo grado sea exclusivamente confirmatorio de aquella”

RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA FRENTE A FALLOS DE UNICA Y SEGUNDA INSTANCIA-No existe relación jerárquica o de subordinación funcional entre subsecciones y secciones del Consejo de Estado

RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA FRENTE A FALLOS DE UNICA Y SEGUNDA INSTANCIA-Diferenciación entre precedente vertical y precedente horizontal

Como lo ponen de presente la mayoría de los intervinientes y la Vista Fiscal, la sujeción a las sentencias de unificación jurisprudencial que se reclama en la demanda respecto de las secciones y subsecciones del Consejo de Estado, no es una construcción teórica que se articule con la protección del precedente vertical, como lo dispone la norma cuestionada, sino que se trata de un objeto particular y distinto vinculado con la salvaguarda del precedente horizontal, esto es, con aquél que ha fijado un juez en sus sentencias al momento de resolver con anterioridad casos con idénticas características. Lo anterior plantea una clara distinción en la relación con la diferenciación que se esboza en la norma acusada, pues mientras que la parte de un proceso que acude a los tribunales como juez de única o segunda instancia tiene un caso en el que de por medio se encuentra el respeto a una estructura jerárquica que, por lo mismo, le otorga un peso vinculante al precedente vertical; en lo que corresponde a los sujetos cuya causa es tramitada ante el Consejo de Estado, en su rol de juez de única o segunda instancia, lo que se exige es la preservación de un precedente horizontal, cuya modificación o apartamiento depende del cumplimiento de las cargas de transparencia y suficiencia. Nótese cómo esta última hipótesis desborda el objeto del recurso extra-ordinario de unificación de jurisprudencia, cuya construcción por parte del legislador se enfoca exclusivamente en el amparo del precedente vertical, y no en habilitar un escenario discusión en cuanto a la preservación o no de un precedente horizontal, dispuesto, de igual manera, como una herramienta de autorestricción del propio órgano de cierre.

CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Mecanismo interno de unificación a través de aprobación de sentencia de unificación para unificar líneas de interpretación/SALA PLENA DEL CONSEJO DE ESTADO-Deber de unificar diferencias surgidas entre las secciones

MECANISMO INTERNO DE UNIFICACION-Deber de sentar o unificar jurisprudencia más allá de la importancia jurídica o trascendencia social del caso

PRINCIPIO DE EFICIENCIA Y MANDATO DE COHERENCIA INTERNA-Organo de cierre ha de seguir reglas de derecho por él trazadas

CONSEJO DE ESTADO-Diseño y articulación a efectos de proferir sentencias de unificación

SUBSECCIONES, SECCIONES Y SALA PLENA DEL CONSEJO DE ESTADO-Atribución para proferir sentencias de unificación/SUBSECCIONES, SECCIONES Y SALA PLENA DEL CONSEJO DE ESTADO-Variación, modificación o apartamiento para expedir sentencias de unificación

RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA FRENTE A FALLOS DE UNICA Y SEGUNDA INSTANCIA-No existe igualación entre precedente vertical y precedente horizontal

No cabe la igualación que se propone, en primer lugar, porque es posible que la consagración de recursos extraordinarios, en virtud de la mayor intensidad con la que opera la potestad de configuración normativa del legislador, se enfoque en habilitar espacios de control frente a lo resuelto por los jueces de instancia, cuando con ello se busca acceder a un determinado objetivo que no contradiga los mandatos de la Constitución; en segundo lugar, porque el recurso tiene un fin concreto vinculado con la protección de la estructura jerarquizada de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por lo que de introducir la regla de procedencia que se propone, se desnaturalizaría por completo dicho objetivo; en tercer lugar, porque las hipótesis extraordinarias que se explican, no obstante que es posible que se presenten, por virtud del principio de coherencia interna, su ocurrencia sería extremadamente excepcional, lo que no justifica la ampliación de un recurso previsto para un propósito distinto y cuya utilización por el contrario podría conducir a agravar los complejos problemas de congestión a los que se ha enfrentado el Consejo de Estado; y finalmente, porque a pesar de todo, si ello ocurre y el apartamiento es de tal gravedad que, más allá de quebrantar el mencionado principio de coherencia, da lugar a que se vulnere el derecho fundamental al debido proceso, se podría acudir a la acción de tutela (CP art. 86), como se puso de presente por varios intervinientes , lo que excluye la falta de un mecanismo de protección para las partes y los terceros que resulten agraviados , siempre que se acrediten los requisitos previstos para tal efecto.

PRINCIPIO DE COHERENCIA Y VIAS INTERNAS DE UNIFICACION-Subreglas del Consejo de Estado resultan aplicables 

Referencia: expediente D-10973

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 257 (parcial) de la Ley 1437 de 2011, “por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”

Demandante: 
Erika Nicole González Rojas

Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Bogotá DC, trece (13) de abril de dos mil dieciséis (2016)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, la ciudadana Erika Nicole González Rojas instauró demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 257 de la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 

En Auto del 18 de septiembre de 2015, el Magistrado Sustanciador resolvió admitir la demanda, dispuso su fijación en lista y, simultáneamente, corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. De igual manera, ordenó comunicar la iniciación del presente proceso de constitucionalidad al Ministerio de Justicia y del Derecho, a la Presidencia del Consejo de Estado, a la Presidencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, a la Defensoría del Pueblo, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Corporación Excelencia en la Justicia, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal y a las Facultades de Derecho de las siguientes Universidades: Rosario, Externado, Sergio Arboleda, EAFIT, Libre, de Antioquia y de Nariño, para que, si lo estimaban conveniente, intervinieran impugnando o defendiendo la disposición acusada.

Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 del Texto Superior y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.

II. NORMA DEMANDADA

A continuación se transcribe el texto del precepto legal demandado, en el que se destaca y resalta el aparte cuestionado, conforme con su publicación en el Diario Oficial No. 47.956 de enero 18 de 2011:

“LEY 1437 DE 2011
(Enero 18)

Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo

El Congreso de Colombia

DECRETA (…)

TÍTULO VI
RECURSOS EXTRAORDINARIOS (…)

Artículo 257. Procedencia. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia procede contra las sentencias dictadas en única y segunda instancia por los tribunales administrativos. Tratándose de sentencias de contenido patrimonial o económico, el recurso procederá siempre que la cuantía de la condena o, en su defecto, de las pretensiones de la demanda, sea igual o exceda los siguientes montos vigentes al momento de la interposición del recurso:

1. Noventa (90) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad.

2. Doscientos cincuenta (250) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad.

3. Doscientos cincuenta (250) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos que se promuevan sobre el monto, distribución o asignación de impuestos, contribuciones y tasas nacionales, departamentales, municipales o distritales.

4. Cuatrocientos cincuenta (450) salarios mensuales legales vigentes, en los procesos sobre contratos de las entidades estatales en sus distintos órdenes.

5. Cuatrocientos cincuenta (450) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos de reparación directa y en las acciones de repetición que el Estado ejerza contra los servidores o ex servidores públicos y personas privadas que de conformidad con la ley cumplan funciones públicas.

El recurso de unificación de jurisprudencia no procederá para los asuntos previstos en los artículos 86, 87 y 88 de la Constitución Política.”

III. DEMANDA

3.1. La accionante considera que el precepto legal demandado es contrario al preámbulo y a los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 85, 89 y 229 de la Constitución, básicamente por las siguientes razones: 

3.2. En primer lugar, señala que se desconocen los derechos a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, en procesos de carácter contencioso que sean conocidos en única y en segunda instancia por el Consejo de Estado, en la medida en que respecto de las sentencias que se profieren por dicha vía no procede el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, previsto en la norma cuestionada.

En este sentido, y con el propósito de explicar el alcance del cargo propuesto, se realiza un acercamiento al marco legal del recurso en mención y se resalta su papel como figura jurídica novedosa cuya principal función es la de buscar la unidad en la interpretación del derecho por parte del órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, para lo cual se consagra a su cargo la atribución de decretar la nulidad de lo decidido por los tribunales administrativos, en sentencias de única o segunda instancia, que contraríen o se opongan a un precedente judicial dispuesto en una sentencia de unificación del Consejo de Estado, con miras a asegurar los derechos de las partes y de los terceros, en especial del derecho a la igualdad de trato, así como a la “certeza y seguridad jurídica de quien[es] acude[n] al aparato judicial”.

Puntualmente, en cuanto al derecho a la igualdad, se afirma que una de sus expresiones en un sistema democrático es la facultad que se reconoce a todas las personas para acudir en idénticas condiciones ante los jueces y tribunales, con el propósito de defender la integridad del orden jurídico y de restablecer sus derechos e intereses. Como contrapartida se impone a cargo del Estado la obligación de abstenerse de adoptar medidas que tengan por objeto o como efecto impedir o dificultar el acceso a la justicia. Esta modalidad de igualdad se erige entonces en un límite a la libertad de configuración normativa del legislador, la cual sólo admite restricciones cuando medie una justificación objetiva y razonable.

Con fundamento en lo expuesto, por un lado, la accionante sostiene que se presenta una violación del derecho de acceso a la administración de justicia, por cuanto sin justificación alguna el precepto acusado excluye del recurso extraordinario allí previsto a las sentencias que se profieren en única y segunda instancia por el Consejo de Estado, en sus distintas secciones y subsecciones, en aquellos casos en que se apartan de una sentencia de unificación dictada por ese mismo tribunal, a través de la cual se fija un precedente vinculante en materia contencioso administrativa. Ello ocurre porque la parte afectada carece de un recurso judicial efectivo para lograr el amparo de sus derechos, pues ante la improcedencia del recurso en el supuesto mencionado, no existiría una vía judicial para lograr su protección. Y, por el otro, también se considera que se presenta una vulneración del derecho a la igualdad, ya que se permitiría la existencia de un fallo contrario a un precedente consagrado en una sentencia de unificación, pese a que la lógica de este tipo de providencias es la de lograr la aplicación uniforme de una misma regla de derecho respecto de situaciones fácticas similares.

Para la accionante, visto el proceso de formación de la ley, “no se encuentran argumentos de peso por parte del legislador para dejar de lado estos casos que son conocidos por el Consejo de Estado”, y “ello es preocupante para un sistema jurídico en el cual el precedente constituye una de las fuentes vivas y dinámicas del derecho, que permite el reconocimiento de los mismos efectos a situaciones fácticas similares”. 

3.3. En segundo lugar, la demandante alega que el texto legal acusado quebranta el principio de seguridad jurídica, al no incluir a las sentencias que se profieren en única y en segunda instancia por el Consejo de Estado, a través de sus distintas secciones o subsecciones, como susceptibles del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. 

Para justificar este cargo, resalta que el citado recurso es un instrumento que se basa en los principios de economía, celeridad, eficacia e imparcialidad, mediante el cual se asegura el carácter vinculante de los precedentes en materia contenciosa administrativa. Las sentencias que se profieren en virtud de su aplicación guardan una relación directa con los principios de igualdad y seguridad jurídica, pues aseguran la efectividad de los derechos, procuran la exactitud y estabilidad en la aplicación del ordenamiento jurídico y unifican la interpretación razonable del sistema normativo. Por ello, el artículo 10 del CPACA establece el deber de las autoridades administrativas de aplicar de manera uniforme las sentencias de unificación del Consejo de Estado, a partir de situaciones que compartan iguales supuestos fácticos y jurídicos.

A partir de lo anterior, la demandante expone que entre 1991 y 2012 se han proferido cerca de 650 sentencias de unificación por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y por las Salas Plenas de la Sección Segunda y Tercera de dicha Corporación, por lo que el problema de fondo que se presenta es el del eventual desconocimiento del principio de seguridad jurídica, cuando se profiera una decisión en contra de lo previsto en las citadas providencias, en los casos en que las distintas secciones y subsecciones del mencionado tribunal actúan como juez de única o segunda instancia, básicamente por la falta de una herramienta judicial que permita preservar la exactitud y estabilidad en la aplicación del ordenamiento jurídico.

3.4. Por último, la accionante destaca que existe un precedente que resulta aplicable al caso expuesto y que se encuentra previsto en la Sentencia C-520 de 2009, en el que esta Corporación extendió la aplicación del recurso extraordinario de revisión a las sentencias proferidas en primera o segunda instancia por los juzgados administrativos y en primera instancia por los tribunales administrativos, las cuales estaban excluidas de su aplicación, pese la importancia del citado recurso como vía para enmendar errores o ilicitudes cometidas en la expedición de providencias ejecutoriadas que lesionan la justicia material. 

Según se expone en la demanda, la limitación acusada en aquella oportunidad negaba la posibilidad de obtener la tutela judicial efectiva a quien se había visto perjudicado con una sentencia proferida por un juez administrativo o por un tribunal administrativo en primera instancia, a pesar de que podían estar fundadas en pruebas o hechos fraudulentos o erróneos. Dicha circunstancia, al no observar una justificación que explicara tal restricción, condujo a expulsar del ordenamiento jurídico los soportes legales que limitaban la procedencia del recurso, al entender que resultaban contrarios a los derechos de acceso a la justicia, a la igualdad y al debido proceso. 

Para la accionante, la misma lógica se presenta en el asunto bajo examen, en el que se excluye a ciertas sentencias del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, en perjuicio de los derechos a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, así como al principio de seguridad jurídica, por las razones previamente expuestas.

IV. INTERVENCIONES 

4.1. Intervención de la Sala Plena y de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado

4.1.1. En escrito del 27 de octubre de 2015, el Presidente de la Sala de Consulta y Servicio Civil y el Presidente de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, le solicitan a la Corte declarar la exequibilidad del precepto legal demandado. En la primera parte de su intervención, destacan la función de unificación jurisprudencial que cumplen en sus diferentes especialidades los órganos de cierre de cada jurisdicción, con la finalidad de garantizar la igualdad de trato ante la ley, al tiempo que se protege el derecho de los ciudadanos a que las decisiones de los jueces se funden en una interpretación uniforme y consistente del sistema normativo, como lo exige el principio de seguridad jurídica. De esta manera, se considera que “en el entendimiento actual de nuestra Constitución Política no cabe una organización judicial que no tenga previstos mecanismos de unificación jurisprudencial por parte de los órganos judiciales que se encuentran en la cúspide de cada jurisdicción”.

No obstante, en virtud de la atribución de configuración normativa que tiene el legislador en materia procesal, le compete al Congreso decidir qué recursos son procedentes en cada proceso, y en qué oportunidad se deben impulsar. En ejercicio de esta atribución, nada impide que el legislador pueda consagrar un recurso en relación con ciertas decisiones y excluirlo respecto de otras, siempre que con ello no se desconozcan valores y principios constitucionales de obligatoria observancia. 

4.1.2. En este orden de ideas, y respecto del asunto sub-judice, se sostiene que la regulación prevista en el precepto demandado corresponde precisamente a un ejercicio de la potestad de configuración normativa del legislador, en el que se desarrolla la función de unificación que cumple el Consejo de Estado en su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo (CP art. 237, núm. 1), y en el que la limitación cuestionada responde a las reglas de organización y de competencias que tiene el citado Tribunal como órgano principal de su jurisdicción.  

En este orden de ideas, se estima que la pretensión de la accionante incurre en un enfoque incompatible con la debida administración de justicia (CP art. 228), por virtud de la cual se considera que “todas las sentencias deben ser decididas o revisadas por las Salas Plenas de los órganos de cierre de cada jurisdicción”, mandato que simplemente haría inviable al sistema judicial y que, en el caso particular, “desconocería la desconcentración funcional de los asuntos a cargo de la Jurisdicción Contencioso Administrativa”. 

4.1.3. En desarrollo de lo expuesto, para los intervinientes, se observa que la accionante parte de una lectura aislada del precepto demandado, que la hace entender que “el único mecanismo de unificación jurisprudencial establecido en el CPACA, es el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia”. Sin embargo, en su criterio, una lectura integral de dicho estatuto permite verificar que existen diversos instrumentos que cumplen tal fin, incluido uno que de forma particular y específica asegura la unificación de las sentencias de las secciones y subsecciones del Consejo de Estado, en los términos en que la demandante considera excluidos de la norma acusada. 

Así, por una parte, se encuentran instrumentos generales de unificación, como ocurre con (i) el mecanismo de extensión de jurisprudencia (CPACA, arts. 102 y 269), en el que el propio Consejo de Estado puede definir si se mantiene la línea dispuesta en una sentencia de unificación proferida por dicho Tribunal; o con (ii) el mecanismo eventual de revisión de acciones populares y de grupo, con la finalidad de “unificar jurisprudencia en tratándose de los procesos promovidos para la protección de los derechos e intereses colectivos y la reparación de los daños causados a un grupo y, en consecuencia, lograr la aplicación de la ley en condiciones iguales frente a la misma situación fáctica y jurídica”. En este último mecanismo, entre otras razones, se puede promover la revisión, cuando una providencia proferida por los tribunales administrativos, se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado o a jurisprudencia reiterada de dicha Corporación.  

No obstante, más allá de lo anterior, el instrumento que suple lo requerido por la accionante es el consagrado en el artículo 271 del CPACA, en el que se permite la expedición de una sentencia de unificación por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado respecto de decisiones pendientes en sus secciones o subsecciones, por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social, o por la necesidad de sentar jurisprudencia. 

La existencia del citado mecanismo, en palabras de los intervinientes, asegura “el respeto y aplicación” por parte de las distintas secciones y subsecciones de las sentencias de unificación del Consejo de Estado, por lo que no caben las supuestas falencias que la actora endilga a la norma acusada, ya que al final de cuentas cualquier cambio o ajuste que se pretenda a realizar en términos de preservación o no de un precedente, pueda hacerse por esta vía. En este contexto, se afirma que “la disposición demandada se ajusta a la Constitución Política, pues si bien es cierto que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia sólo procede contra las sentencias de única o segunda instancia de los tribunales administrativos, también es cierto que respecto de las sentencias de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado existe otro mecanismo de unificación, que puede ser activado a solicitud de parte o incluso oficiosamente por el propio órgano de cierre de la jurisdicción”.  

En conclusión, para el Consejo de Estado la norma acusada es exequible, pues “(i) el legislador actuó dentro del margen de configuración normativa que le concede la Constitución, en materia de procesos y recursos judiciales”, (ii) “la regulación sobre los mecanismos de unificación jurisprudencial resulta adecuada, eficiente y proporcional conforme a la organización y competen-cias del Consejo de Estado como órgano de cierre” y (iii) respecto de las sentencias de las secciones o subsecciones del citado Tribunal existe otro mecanismo de unificación que cumple las funciones que la demandante reclama en relación con la disposición acusada.

4.2. Intervención de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado

4.2.1. La Directora General de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado solicita a la Corte declararse inhibida para pronunciar un fallo de fondo o, en subsidio, declarar la exequibilidad del precepto demandado. 

4.2.2. En lo que respecta a la primera pretensión, la interviniente considera que la demanda propuesta no cumple con las cargas de claridad, certeza, especificidad y suficiencia, por cuanto la accionante tan sólo enuncia el supuesto desconocimiento de varios mandatos constitucionales, sin resaltar el concepto en el que fundamenta su violación. En su criterio, no existe un estudio juicioso y detallado de las razones por las cuales se considera que se presenta una violación de la Carta.

Por lo demás, en cuanto a la violación del principio de seguridad jurídica, se considera que dicho cargo se formula a partir de una proposición que carece de un respaldo normativo real y existente en la disposición acusada, ya que se asume que las subsecciones y secciones del Consejo de Estado desconocerán las providencias proferidas por la Sala Plena, “obviando el hecho de que se trata de una sola Corporación, que [si bien] está dividida por especialidades, es un solo órgano de cierre que actúa en bloque y de manera uniforme”.

4.2.3. En todo caso, de estimarse procedente el análisis de fondo, la demanda tampoco está llamada a prosperar. Para comenzar, en lo que atañe al juicio de igualdad y a la supuesta inobservancia del derecho de acceso a la administra-ción de justicia, la interviniente explica que en este caso debe aplicarse un test de razonabilidad de intensidad leve, en la medida en que de por medio se encuentra una materia que goza de un amplio respaldo de configuración normativa por parte del legislador, como lo es el señalamiento de las reglas procesales que permiten la procedencia de un recurso judicial.  

Con fundamento en la citada premisa, se afirma que la norma acusada –al desarrollar las reglas de procedencia del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia– busca un fin que se ajusta a los mandatos de la Carta Política, ya que su propósito es el de asegurar la unidad en la interpretación del derecho y su aplicación uniforme, como herramienta para realizar los principios constitucionales de seguridad jurídica e igualdad.

La limitación de su procedencia tan sólo a las decisiones proferidas en única o en segunda instancia por los tribunales administrativos, se explica en que su consagración responde a la necesidad de proteger el carácter vinculante del precedente vertical, por virtud del cual las autoridades judiciales inferiores “deben ajustarse y respetar los parámetros esbozados” por el Consejo de Estado en su jurisprudencia, como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo. Si bien dicha Corporación se encuentra dividida en secciones y subsecciones para cumplir las funciones otorgadas por la Constitución y la ley, ello no significa que se esté en presencia de órganos diferentes, ni mucho menos que como regla general se predique la contradicción en sus sentencias. Por ello, se estima que el medio utilizado por la norma acusada es válido, pues circunscribir la procedencia del recurso a los fallos de los tribunales no se encuentra prohibido por la Constitución y, por el contrario, desarrolla el  rol del Consejo de Estado como órgano de cierre, en los términos expuestos en el numeral 1º del artículo 237 del Texto Superior. Por último, la medida adoptada es idónea para alcanzar el fin propuesto, pues permite preservar la coherencia y uniformidad de las decisiones que adquieren el peso de un precedente vertical. 

Ahora bien, sin perjuicio de lo anterior, en el hipotético caso en que se presenten disparidades en las interpretaciones y decisiones de las diferentes secciones y subsecciones en que se organiza el Consejo de Estado, el CPACA consagra la posibilidad de promover su unificación a través del mecanismo previsto en el artículo 271, cuya operatividad permite plantear, reforzar o modificar un precedente de naturaleza horizontal, al cual se sujeta el citado órgano al momento de proferir sus decisiones en las distintas instancias previstas en el ordenamiento jurídico. 

4.2.4. La expresión demandada tampoco transgrede el principio de seguridad jurídica, por cuanto permite la consistencia y uniformidad de las sentencias de los tribunales administrativos con los estándares dispuestos por el máximo órgano de la justicia administrativa (CP art. 237.1). Por lo demás, es ilógico concebir que las distintas secciones o subsecciones del Consejo de Estado pretendan desconocer o desatender sus propias providencias, lo que torna innecesario disponer un mecanismo extraordinario para evitar que ello ocurra, como en términos analógicos se presenta con los instrumentos de revisión eventual que se prevén en la Constitución y la ley. En este orden de ideas, se resalta que el recurso cuestionado apunta de manera exclusiva a reforzar la protección del precedente vertical, sin excluir otras vías para realizar las labores de unificación del Consejo de Estado, como ocurre con el citado artículo 271 del CPACA.

4.2.5. Finalmente, en criterio de la interviniente, el caso planteado como precedente, esto es, la Sentencia C-520 de 2009, de ninguna manera desarrolla un caso análogo o semejante al sometido a decisión, pues no existe relación o vínculo alguno entre el recurso extraordinario de revisión y el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. En efecto, mientras el primero apela a la realización de mandatos de justicia material, el segundo tiene como objeto velar por el respeto de la interpretación y aplicación uniforme del derecho. En conclusión, se trata de recursos claramente distintos, con propósitos disímiles, cuya comparación no resulta posible, tal como lo pretende la accionante. 

4.3. Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Procesal

El representante del Instituto Colombiano de Derecho Procesal solicita que se declare la exequibilidad de la norma bajo examen, por las siguientes razones: (i) en primer lugar, considera que no son comparables los recursos extra-ordinarios propuestos por la accionante, en la medida en que responden a finalidades distintas y a una regulación propia y autónoma; (ii) en segundo lugar, afirma que el precepto legal demandado apunta de manera exclusiva a la protección del precedente vertical, por lo que no resulta válida la pretensión de extender las reglas que fijan su procedencia; y (iii) en tercer lugar, manifiesta que frente al deber de seguimiento del precedente horizontal, el propio CPACA plantea otras vías para mantener una lectura uniforme del derecho entre las distintas secciones y subsecciones del Consejo de Estado, resaltando lo previsto en los artículos 111 y 271, en los que cualquier cambio de jurisprudencia exige una justificación suficiente y un fallo de la misma entidad jurídica. 

4.4. Intervención de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre

El Director y varios estudiantes miembros del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Universidad Libre solicitan que se declare la exequibilidad de la norma demandada. Inicialmente señalan que la limitación de la procedencia del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia a las sentencias dictadas por los tribunales administrativos se inserta en el ámbito del ejercicio de la libertad de configuración normativa del legislador, quien en desarrollo de los principios de legalidad, igualdad, seguridad jurídica y confianza legítima puede determinar qué decisiones son recurribles y cuáles no. 

A continuación, los intervinientes afirman que la actora parte de un escenario de mala fe de los magistrados, en el que supone una tendencia a desconocer lo resuelto en sentencias de unificación. Dicho análisis omite tener en cuenta que es el propio ordenamiento jurídico el que le otorga al Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo o en sus distintas secciones, la posibilidad de unificar su jurisprudencia por la vía consagrada en los artículos 111 y 271 del CPACA, pudiendo, entre otras alternativas, decidir si cambia o inaplica los precedentes existentes. De esta manera, se habilita un mecanismo especial que asegura la lectura uniforme por parte del Consejo de Estado de las normas aplicables a las materias sujetas a su competencia, lo que le otorga plena validez a la restricción impuesta por el legislador en la disposición demandada, cuyo objeto exclusivo es ofrecer un ámbito de protección al precedente vertical.  

Por otra parte, aún en el evento extraordinario de que una sección o subsección se aparte arbitrariamente del precedente dispuesto por el Consejo de Estado, y dicte un fallo contrario a derechos y principios constitucionales, el afectado tendría a su disposición la acción de tutela, lo que hace innecesario modificar las reglas de procedencia del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, cuyo alcance específico dispuesto por el legislador en nada contradice los mandatos de la Carta. 

4.5. Intervención del Grupo de Investigación en Derecho Administrativo de la Universidad Externado de Colombia

El Grupo de Investigación en Derecho Administrativo de la Universidad Externado de Colombia manifiesta que comparte los argumentos planteados en la demanda, por lo que la norma acusada debe ser declarada inexequible. Básicamente señala que es probable que al momento de fallar se produzca por parte del Consejo de Estado un desconocimiento de sus propios precedentes, lo que exige la necesidad de ampliar las hipótesis de procedencia del recurso extraordinario en mención, incluyendo aquellos casos en que se produce una violación de una sentencia de unificación, como consecuencia de una decisión adoptada por las distintas secciones o subsecciones que integran el citado Tribunal, cuando actúan como juez de única o segunda instancia. Haber dejado este vacío jurídico afecta la realización del derecho a la igualdad y vulnera el principio de seguridad jurídica, ya que no existe otro mecanismo para garantizar la certeza del precedente.

4.6. Intervención de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario

Uno de los docentes de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario solicita declarar la exequibilidad de la norma demandada. Para tal efecto, en primer lugar, resalta que el origen del citado precepto se encuentra en la amplia libertad de configuración legislativa que en materia procesal tiene el Congreso de la República, sin que se observe que el fin propuesto o la medida adoptada desconozcan algún mandato consagrado en la Constitución. Y, en segundo lugar, afirma que la regla de procedencia, por virtud de la cual se limita su cobertura a las sentencias de única o segunda instancia proferidas por los tribunales administrativos, satisface los principios de razonabilidad y proporcionalidad. 

En relación con este último punto, explica que el recurso en cuestión es totalmente contrario al recurso extraordinario de revisión, lo que excluye la invocación del precedente señalado por la accionante, pues de lo que se trata es de fortalecer la función de unificación que le asiste al Consejo de Estado como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, y no corregir sentencias en búsqueda de la justicia material. 

Dentro del objetivo de impulsar la función de unificación, el legislador consagró mecanismos internos dirigidos a eliminar cualquier posibilidad de incoherencia o de tratamiento distinto frente a casos iguales, para lo cual dispuso el mecanismo de unificación del artículo 271 del CPACA. Por el contrario, en lo que se refiere a la necesidad de rescatar el carácter unificador de las sentencias del Consejo de Estado, y su valor como tribunal supremo, consagró el recurso extraordinario de unificación, cuyo fin es garantizar la efectividad del precedente vertical. Lo que se observa entonces es que el legislador previó un instrumento autónomo y especial para cada una de las hipótesis de desarrollo y protección de la labor de unificación, lo cual no afecta el derecho a la igualdad ni el principio de la seguridad jurídica. 

Así los cosas, en sus propias palabras, el interviniente concluye que no resulta excesivo ni desproporcionado que el recurso extraordinario en mención se limite a las decisiones provenientes de los tribunales administrativos, ya que de lo que se trata es de activar su rol como órgano de cierre de la justicia administrativa. Para los otros supuestos, “el Consejo de Estado siempre tendrá la potestad de unificar su jurisprudencia, dando aplicación a lo previsto en el artículo 271 de la Ley 1437 de 2011, lo cual protege la igualdad de los ciudadanos y su derecho de acceder a la justicia sin desnaturalizar los objetivos perseguidos por esta ley”. 

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

El Procurador General de la Nación solicita a la Corte declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo al considerar que la demanda incumple con la carga de certeza. En concreto, la Vista Fiscal sostiene que desde el punto de vista normativo, se consagra en el artículo 271 del CPACA un mecanismo para que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del  Consejo de Estado dicte sentencias de unificación jurisprudencial respecto de los asuntos que provienen de las secciones; mientras que, a su vez, éstas hacen lo mismo frente a las que proceden de los subsecciones o los tribunales.

Como lo consagra la ley, el citado instrumento puede activarse de oficio o a solicitud de las partes o del Ministerio Público, lo que garantiza que por esa vía se proteja el derecho fundamental al debido proceso tanto de las partes como de los terceros involucrados. Para el Procurador, una lectura armónica del CPACA permite afirmar que si bien un asunto puede llegar en apelación a una sección, nada impide que, así mismo, pueda ser objeto de unificación mediante la activación de las atribuciones consagradas en el artículo 271. 

Esto significa que la seguridad jurídica y la coherencia del sistema se pueden lograr mediante el recurso extraordinario previsto para tal fin, el cual cobija a las sentencias de única o segunda instancia proferidas por los tribunales, como por el ejercicio del mecanismo específico previsto en el citado artículo 271 del CPACA.

En este orden de ideas, concluye que: “la accionante realizó una lectura del contenido del artículo 257 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo sin tener en cuenta lo preceptuado en el artículo 271 del mismo estatuto, lo que indudablemente resta certeza a su cargo”.  

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

6.1. Competencia

Esta Corporación es competente para decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 257 (parcial) de la Ley 1437 de 2011, “por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, presentada por la ciudadana Erika Nicole González Rojas, en los términos consagrados en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política.

6.2. Cuestión Previa. Examen sobre la aptitud de la demanda 

6.2.1. La Corte ha establecido de manera reiterada que aun cuando la acción de inconstitucionalidad es pública e informal, los demandantes tienen unas cargas mínimas que deben satisfacer para que se pueda promover el juicio dirigido a confrontar el texto de un precepto legal con la Constitución. Precisamente, el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 establece los siguientes requisitos que deben contener las demandas de inconstitucionalidad: (i) el señalamiento de las normas acusadas, bien sea a través de su transcripción literal o de la inclusión de un ejemplar de una publicación oficial de las mismas; (ii) la indicación de las normas constitucionales que se consideran infringidas; (iii) la exposición de las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) cuando ello resultare aplicable, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y (v) la razón por la cual esta Corporación es competente para conocer de la demanda.

En lo referente a las razones de inconstitucionalidad, este Tribunal ha insistido en que el demandante tiene la carga de formular un cargo concreto de naturaleza constitucional contra la disposición acusada. En este contexto, en la Sentencia C-1052 de 2001, esta Corporación señaló que las razones presentadas por los accionantes deben ser claras, ciertas, específicas, pertinen-tes y suficientes.

Son claras cuando existe un hilo conductor en la argumentación que permite comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las que se soporta. Son ciertas cuando la acusación recae sobre una proposición jurídica real y existente, y no sobre una deducida por el actor o implícita. Son específicas cuando el actor expone las razones por las cuales el precepto legal demandado vulnera la Carta Fundamental. Son pertinentes cuando se emplean argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no de estirpe legal, doctrinal o de mera conveniencia. Y son suficientes cuando la acusación no sólo es formulada de manera completa sino que, además, es capaz de suscitar en el juzgador una duda razonable sobre la exequibilidad de las disposiciones acusadas.  

Así las cosas, antes de pronunciarse de fondo, la Corte debe verificar si el actor ha formulado materialmente un cargo, pues de no ser así existiría una ineptitud sustantiva de la demanda que, conforme con la reiterada jurispru-dencia de esta Corporación, impediría un pronunciamiento de fondo y condu-ciría a una decisión inhibitoria, pues este Tribunal carece de competencia para adelantar de oficio el juicio de inconstitucionalidad. Sobre este punto, en la Sentencia C-447 de 1997, se sostuvo que: 

“Si un ciudadano demanda una norma, debe cumplir no sólo formalmente sino también materialmente estos requisitos, pues si no lo hace hay una ineptitud sustancial de la demanda que, conforme a reiterada jurisprudencia de esta Corporación, impide que la Corte se pronuncie de fondo. En efecto, el artículo 241 de la Constitución consagra de manera expresa las funciones de la Corte, y señala que a ella le corresponde la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución en los estrictos y precisos términos del artículo. Según esa norma, no corresponde a la Corte Constitucional revisar oficiosamente las leyes sino examinar aquellas que han sido demandadas por los ciudadanos, lo cual implica que el trámite de la acción pública sólo puede adelantarse cuando efectivamente haya habido demanda, esto es, una acusación en debida forma de un ciudadano contra una norma legal”.

Si bien por regla general el examen sobre la aptitud de la demanda se debe realizar en la etapa de admisibilidad, el ordenamiento jurídico permite que este tipo de decisiones se adopten en la sentencia, teniendo en cuenta que en algunas ocasiones no es evidente el incumplimiento de las exigencias mínimas que permiten adelantar el juicio de inconstitucionalidad, lo que motiva un análisis con mayor detenimiento y profundidad por parte de la Sala Plena. Por lo demás, no sobra recordar que un fallo inhibitorio, lejos de afectar la garantía de acceso a la administración justicia (CP art. 229), constituye una herramienta idónea para preservar el derecho político y fundamental que tienen los ciudadanos de interponer acciones públicas en defensa de la Constitución (CP arts. 40.6 y 241), al tiempo que evita que la presunción de constitucionalidad que acompaña al ordenamiento jurídico sea objeto de reproche a partir de argumentos que no suscitan una verdadera controversia constitucional. En estos casos, como se expuso en la Sentencia C-1298 de 2001, lo procedente es “adoptar una decisión inhibitoria que no impide que los textos acusados puedan ser nuevamente objeto de estudio a partir de una demanda que satisfaga cabalmente las exigencias de ley”.

6.2.2. En el asunto sub-judice, como se indicó en el acápite de antecedentes, un interviniente y la Vista Fiscal solicitan que se profiera un fallo inhibitorio, por considerar que no se satisfacen las cargas de claridad, especificidad certeza y suficiencia. El incumplimiento que se alega se sustenta en tres razones, en primer lugar, se estima que la accionante tan sólo enunció los mandatos constitucionales supuestamente infringidos, sin realizar un estudio juicioso y detallado de las razones por las cuales se considera que se presenta una violación de la Carta, en desconocimiento de las cargas de claridad, especificidad y suficiencia. 

En segundo lugar, se considera que se omitió tener en cuenta que la división funcional por especialidades en el Consejo de Estado, a través de secciones y subsecciones, no altera el hecho de que se trata de un solo órgano de cierre, que actúa en bloque y de manera uniforme, por lo que no puede asumirse          –sin desconocer la carga de certeza– que existe una tendencia a apartarse de sus propias providencias, como lo sugiere la accionante. 

Finalmente, se alega que la lectura realizada en la demanda, sin tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 271 del CPACA, en el que se consagra la posibilidad de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y de sus distintas secciones de unificar jurisprudencia, le resta certeza al cargo, pues efectivamente existe un mecanismo que permite garantizar dentro del Consejo de Estado los derechos a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, así como el principio de seguridad jurídica, lo que torna innecesaria la pretensión de la demandante dirigida a lograr la extensión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, respecto de las sentencias de “única y segunda instancia” proferidas por las distintas subsecciones y secciones que integran el citado Tribunal. 

6.2.3. Al examinar el contenido de la demanda, la Sala Plena observa que la acusación gira en torno a dos razones. La primera corresponde a la supuesta vulneración de los derechos a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, por restringir la procedencia del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia únicamente a las sentencias dictadas en única y segunda instancia “por los tribunales administrativos”, pues se considera que sin justificación alguna el precepto demandando excluye a las sentencias que en esas mismas instancias se profieren por las distintas secciones y subsecciones que integran el Consejo de Estado, a pesar de que igualmente pueden ser contrarias a una sentencia de unificación proferida por dicho Tribunal. 

Al respecto, se destaca que la única causal de procedencia del mencionado recurso, conforme se dispone en el artículo 258 del CPACA, es “cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a un sentencia de unificación del Consejo de Estado”. En este sentido, la violación del derecho de acceso a la administración de justicia se presentaría por la carencia de un recurso judicial efectivo para lograr el amparo de los derechos de los interesados, en aquellos casos en que se presente el suceso planteado por la accionante; mientras que, la inobservancia del derecho a la igualdad, ocurriría porque a pesar de que las sentencias de unificación demandan la búsqueda de la aplicación de un misma regla de derecho respecto de situaciones fácticas similares, la imposibilidad de controvertir un fallo que incurra en su desconocimiento, conduce a que se permita una distinción de trato frente a sujetos que deberían recibir la misma protección judicial por parte del Estado.

En términos concordantes con lo anterior, la segunda razón que se invoca apela a la transgresión del principio de seguridad jurídica, al entender que la limitación acusada básicamente conduce a la falta de una herramienta judicial que les permita a los interesados preservar la consistencia y estabilidad en la aplicación del ordenamiento jurídico, como finalidades que subyacen en las sentencias de unificación y en el recurso judicial dispuesto para su protección.

Como punto final de la argumentación propuesta se alude a un precedente consagrado en la Sentencia C-520 de 2009, en el que se extendió el recurso extraordinario de revisión a las sentencias proferidas por instancias distintas a las permitidas inicialmente en la ley, con miras a garantizar los derechos a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, en aquellos casos en que se presentaban sentencias que lesionaban los parámetros básicos de la justicia material, esto es, se soportaban en pruebas o hechos fraudulentos o erróneos. 

La referencia a esta sentencia, aun cuando no se afirme expresamente, tiene la importancia de resaltar la técnica de control que se sugiere por la accionante, pues en dicha oportunidad la Corte, al comprobar la falta de razonabilidad de la limitación realizada, concluyó que la mejor forma de proteger los derechos comprometidos era expulsando del ordenamiento jurídico las expresiones que daban lugar a restringir la procedencia del recurso extraordinario de revisión. Este mismo propósito se busca en el asunto bajo examen, ya que en caso de retirar la disposición cuestionada, esto es, “por los tribunales administra-tivos”, inmediatamente quedarían cobijadas por el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia todas las sentencias de “única y segunda instancia” proferidas por las autoridades que integran la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, como lo son las que se profieren por las distintas subsecciones y secciones del Consejo de Estado, en los términos en que se reclama por la demandante.

6.2.4. Visto lo anterior, esta Corporación considera que no le asiste razón a quienes solicitan que se profiera un fallo inhibitorio, por las siguientes razones. En primer lugar, porque del resumen previamente realizado del contenido de la demanda se observa que la accionante presenta argumentos determinados y comprensibles, que permiten entender cuál es el contenido de la acusación y los argumentos en que ella se basa, como lo exige la carga de claridad. 

En efecto, la discusión se centra en determinar si existe o no una vulneración de los derechos a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, así como al principio de seguridad jurídica, como consecuencia de la limitación impuesta en el precepto demandado, conforme a la cual sólo es procedente el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia frente a las sentencias de única y segunda instancia dictadas por los tribunales administrativos, sin incluir los fallos que en esas mismas instancias se profieren por las distintas secciones y subsecciones que integran el Consejo de Estado, a pesar de que igualmente pueden ser contrarias a una sentencia de unificación proferida por dicho Tribunal. Así las cosas, la violación del derecho a la igualdad se daría por permitirse una distinción de trato entre sujetos con iguales características, esto es, las partes de un proceso que se ven afectadas por el desconocimiento de una decisión de unificación, y que pueden acudir o no a este recurso, en razón del criterio de la autoridad que profirió el fallo objeto de controversia. Esta circunstancia igualmente conduciría a la vulneración del derecho de acceso a la administración de justicia y al principio de seguridad jurídica, por cuanto se privaría a los sujetos excluidos de la norma, de la posibilidad de contar con una herramienta para asegurar una interpretación uniforme y consistente del ordenamiento jurídico, en especial, cuando la decisión puede impactar frente a sus derechos.

6.2.5. En lo que atañe a la carga de certeza, se ha explicado por la Corte que las razones que respaldan los cargos deben provenir de una proposición jurídica real y existente y no simplemente sobre una deducida por el actor. Así las cosas, en criterio de este Tribunal, esta técnica de control difiere de aquella otra encaminada “a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstituciona-lidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden”.

Del resumen previamente realizado se encuentra que se cuestiona la certeza de los cargos por dos motivos. El primero porque se omitió tener en cuenta que la división en secciones y subsecciones del Consejo de Estado no altera el hecho de que se trata de un solo órgano de cierre que actúa en bloque y de manera uniforme, por lo que no puede asumirse que existe una tendencia a apartarse de sus propias providencias. Y, el segundo, porque la accionante no tuvo en cuenta en su análisis el artículo 271 del CPACA, en el que se consagra la posibilidad de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y de sus distintas secciones de unificar o sentar jurisprudencia, lo que descarta la ausencia de un mecanismo dentro del Consejo de Estado para realizar los fines de unidad de interpretación y aplicación del derecho.

Como se deriva de lo expuesto, los argumentos que se invocan en realidad no cuestionan la certeza de los cargos, pues ellos parten de un enunciado normativo que efectivamente pertenece al precepto legal demandado, en el que se limita la procedencia del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia a las decisiones dictadas en única y segunda instancia por los tribunales administrativos. Los motivos que se señalan para cuestionar los cargos corresponden en la práctica a inferencias lógicas que apuntan a la defensa de la constitucionalidad de la norma demandada, invocando razones de coherencia sistémica, cuyo análisis no debe realizarse al momento de determinar la viabilidad del juicio propuesto, sino al instante de proceder al examen de fondo.

Para la Corte se entiende satisfecho el requisito de certeza no sólo porque los cargos tienen respaldo en la norma acusada, sino también porque las razones que se invocaron para justificar su inobservancia hacen parte de la discusión de fondo cuya decisión definitiva debe ser adoptada en esta sentencia. Nótese que en efecto no se trata de una hipótesis en la que el precepto demandado regula algo distinto a lo invocado por la accionante, sino de un escenario de discusión en el que se propone valorar la inexistencia de una subordinación funcional entre las estructuras en que se divide el Consejo de Estado, y la presencia de un mecanismo alternativo de unificación de jurisprudencia que da respuesta a los reparos plantados por la accionante. 

6.2.6. En torno lo referente a la carga de especificidad, este Tribunal ha explicado que el juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la disposición acusada y el Texto Superior presuntamente infringido, por lo que resulta inadmisible que se deba resolver sobre su constitucionalidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales” que no se relacionan concreta y directamente con las normas que se acusan. 

Sobre el particular, la Corte destaca que efectivamente se invocaron en la demanda preceptos constitucionales frente a los cuales no se explicó por qué motivo la norma demandada implica un desconocimiento de sus mandatos. Así ocurre con el artículo 1 que regula la forma y caracteres de la estructura del Estado; el artículo 2 que consagra sus fines esenciales y la misión básica de las autoridades públicas; el artículo 4 sobre la supremacía normativa de la Constitución; el artículo 5 referente a la primacía de los derechos de las personas; el artículo 6 que atañe al principio de responsabilidad jurídica de los servidores públicos y de los particulares; el artículo 85 sobre los derechos de aplicación inmediata y el artículo 89 que consagra la atribución del legislador de crear otros mecanismos de protección judicial de los derechos distintos a las acciones de tutela, popular, cumplimiento, etc. 

Esto significa que no cabe realizar un pronunciamiento sobre la supuesta vulneración de los citados preceptos constitucionales, por cuanto respecto de ellos no se presentó ningún tipo de argumentación que pusiese en duda la exequibilidad de la disposición demandada. Por el contrario, si subyace un problema de constitucionalidad en relación con los artículos 13 y 229 de la Carta, en los que se regulan los derechos a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, en la medida en que los cargos formulados se justifican en su presunto desconocimiento, según se explicó con anterioridad.

Por consiguiente, en el asunto sub-judice, la Corte delimitará la materia objeto de controversia a los cargos efectivamente planteados, entendiendo que su análisis no incluye los preceptos constitucionales frente a los cuales no se estableció una oposición objetiva y verificable entre su contenido normativo y lo dispuesto en el precepto legal demandado. No sobra reiterar que, como ya se dijo, el control constitucional por vía activa se sujeta a la existencia de una demanda ciudadana, sin la cual no es posible activar la función a cargo de este Tribunal, referente a preservar la integridad y supremacía de la Carta.

6.2.7. Bajo la delimitación expuesta, la Sala Plena entiende que la demanda también satisface la carga de suficiencia, frente a la cual se ha dicho que debe ser entendida como la necesidad de que las razones de inconstitucionalidad guarden estrecha relación “con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche”. Así como con la presentación de argumentos que, aunque no logren prima facie convencer de que la norma es contraria al Texto Superior, sí generen una duda mínima sobre su constitucionalidad, de tal manera que se inicie realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y que hace necesario un pronunciamiento de fondo por parte de esta Corporación.

En el asunto sub-judice, este Tribunal encuentra que los cargos propuestos satisfacen los mínimos de argumentación exigidos en términos de suficiencia, por una parte, porque plantean un debate frente a la realización del derecho de acceso a la administración de justicia, al considerar que la limitación prevista en la disposición demandada, por virtud de la cual solo procede el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia frente a los fallos de única y segunda instancia proferida por los tribunales administrativos, conduce a la falta de existencia de un mecanismo judicial que permita preservar la uniformidad e interpretación consistente del ordenamiento jurídico, respecto de las decisiones que se adoptan por las secciones y subsecciones del Consejo Estado, cuando éstas se apartan de las sentencias de unificación adoptadas por ese mismo Tribunal. Esta limitación igualmente vulnera el principio de seguridad jurídica, al no preverse una herramienta de defensa para el amparo de las sentencias de unificación ya mencionadas, en el escenario previamente expuesto.

Por lo demás, vale la pena resaltar que este Tribunal ha señalado que la adecuada estructuración de un cargo por violación del derecho a la igualdad, como se propone en esta oportunidad, exige constatar que efectivamente se está otorgando un trato diferenciado injustificado, ya sea porque se brinda un tratamiento distinto a situaciones que deberían recibir una misma respuesta en derecho o porque la ley cuestionada da el mismo trato a situaciones que deberían ser objeto de un régimen diferenciado, con la indicación de las razones por las cuales dicha distinción se considera discriminatoria. Para el efecto, se requiere que en el caso concreto se indique claramente (i) en qué consiste el trato diferenciado; (ii) en qué sentido se da esa diferenciación, y (iii) con base en qué criterios se presenta la misma. 

En el presente caso, se constata que la demanda cumple con los requisitos mínimos antes enunciados. En efecto, (i) se señala que supuestamente se está dando un tratamiento distinto de manera injustificada a las partes de un proceso que se ven afectadas por el desconocimiento de una sentencia de unificación, y que pueden acudir o no al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, en razón del criterio de la autoridad que profirió el fallo objeto de controversia; (ii) se alega que la diferencia de trato que se origina como consecuencia del precepto demandado conduce a restringir de manera injustificada el derecho de acceso a la administración de justicia, respecto de un sujeto que igualmente puede verse afectado por una decisión que contraria o se opone a un fallo de unificación; y por último, como ya se dijo, (iii) se establece que la distinción se da con base en el criterio de la autoridad que profirió el fallo cuestionado, la cual resulta desproporcionada en lo que atañe a los deberes de garantizar una tutela judicial efectiva y de lograr la preservación del principio de seguridad jurídica. 

6.2.8. Por las razones expuestas, este Tribunal concluye que la demanda satisface los mínimos argumentativos requeridos por la Corte, más aún cuando la naturaleza participativa de la acción pública de inconstitucionalidad (CP art. 40), exige que el derecho a demandar del ciudadano, no se someta a un excesivo formalismo que haga inoperante su ejercicio y que, en mayor o menor medida, se convierta en un límite para la protección no sólo de los derechos y garantías de las personas, sino también de la efectiva protección de un sistema jurídico fundado en el valor normativo de la Constitución. Incluso todas las intervenciones, salvo una, brindaron razones de fondo para impugnar o defender la norma sometida a control. 

6.3. Del problema jurídico y del esquema de resolución

6.3.1. De acuerdo con los argumentos expuestos en la demanda, en las distintas intervenciones y teniendo en cuenta el concepto de la Vista Fiscal, le corresponde a la Corte establecer, si la limitación del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia a las decisiones dictadas en única y segunda instancia por los tribunales administrativos, conforme se dispone en el aparte cuestionado del artículo 257 de la Ley 1437 de 2011, vulnera los derechos a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, así como el principio de seguridad jurídica, en la medida en que –según alega la accionante– sin justificación alguna se excluye su procedencia respecto de los fallos que en esas mismas instancias se profieren por las distintas secciones y subsecciones que integran el Consejo de Estado, a pesar de que igualmente pueden ser contrarias a una sentencia de unificación proferida por dicho Tribunal.

6.3.2. Con miras a resolver el problema planteado, la Corte inicialmente reiterará (i) la jurisprudencia sobre la potestad de configuración normativa del legislador en materia procesal, con especial énfasis en la atribución que le permite crear recursos extraordinarios y señalar sus causales de procedencia; luego de lo cual se detendrá (ii) en el análisis sobre la función constitucional de unificación de jurisprudencia a cargo de los órganos de cierre de las distintas jurisdicciones, enfocando su examen en los aspectos vinculados con (iii) la identificación, fuente, efectos y mecanismos de protección de las sentencias de unificación del Consejo de Estado. Una vez hayan sido expuestos los anteriores elementos, se (iv) concluirá con la definición del caso concreto.  

6.4. De la potestad de configuración normativa del legislador en materia procesal

6.4.1. De acuerdo con lo previsto en los numerales 1 y 2 del artículo 150 del Texto Superior, por mandato constitucional, el Congreso de la República es titular de una amplia libertad de configuración normativa, con miras a diseñar los distintos procesos, actuaciones e instrumentos orientados a la defensa del derecho sustancial o del ordenamiento jurídico. Desde esta perspectiva, es al legislador a quien le corresponde la función de evaluar y definir las etapas, características, términos y demás elementos que integran cada procedimiento judicial. En virtud de dicha atribución, autónomamente, puede consagrar (i) las formalidades que se deben cumplir, (ii) el régimen de competencias que le asiste a cada autoridad, (iii) el sistema de publicidad de las actuaciones, (iv) la forma de vinculación al proceso, (v) los medios de convicción de la actividad judicial, (vi) los recursos para controvertir lo decidido y, en general, (vii) los deberes, obligaciones y cargas procesales de las partes. Como se observa, y así lo ha admitido esta Corporación, esta función le otorga al legislativo la posibilidad de privilegiar determinados modelos de procedimiento o incluso de prescindir de etapas o recursos en algunos de ellos. 

A pesar de la amplitud del margen de configuración normativa analizado, la jurisprudencia también ha señalado que su ejercicio se encuentra sometido a límites precisos, que si bien son igualmente amplios, en todo caso permiten asegurar su compatibilidad con los mandatos previstos en la Constitución. Estos límites pueden agruparse en cuatro categorías: (i) la fijación directa, por parte del Texto Superior, de precisas reglas de trámite respecto de un proceso, una acción o cualquier otra vía judicial de acceso a la administración de justicia; (ii) el respeto a los principios y fines esenciales del Estado; (iii) la satisfacción de los principios de razonabilidad y proporcionalidad; y (iv) la eficacia de las diferentes garantías que integran el debido proceso. 

6.4.2. En cuanto al primer límite, es evidente que el carácter vinculante del principio de supremacía constitucional implica que, cuando el Constituyente ha definido de manera directa un determinado procedimiento judicial, no le es posible al legislador modificarlo. Conforme se expuso en la Sentencia C-870 de 2014, este límite se expresa en dos subreglas. La primera mediante la cual se entiende que en los casos en los cuales el legislador regula una materia procesal que ha sido directamente tratada en el Texto Superior, el margen de configuración se somete a la imposibilidad de modificar lo previsto, pudiendo desarrollar su contenido o incluso adicionar elementos nuevos, siempre que no se altere lo regulado en la Carta. Y, la segunda, por virtud de la cual se  considera que por fuera de la hipótesis previamente mencionada, el criterio general es el que se preserva la amplia competencia legislativa en materia de definición de procesos, sujeta al resto de los límites que a continuación se exponen.  

Respecto del segundo límite, esto es, en cuanto a los principios y fines esenciales del Estado, la Corte ha señalado que los procedimientos judiciales no constituyen un fin en sí mismo, sino un instrumento para alcanzar la primacía del derecho sustancial, conforme se indica en el artículo 228 de la Constitución. Ello significa que las formas procesales deben estar instituidas para (i) cumplir con los fines del Estado y, particularmente, (ii) para otorgar eficacia a las previsiones de independencia y autonomía de la función judicial, publicidad de la actuación y garantía de acceso a la administración de justicia. Precisamente, al tenor de lo expuesto, la Corte ha resaltado que: 

“[No] resultan admisibles formas de procedimiento judicial que nieguen la función pública del poder judicial, en especial la imparcialidad y autonomía del juez, impidan la vigencia del principio de publicidad, privilegien otros parámetros normativos distintos al derecho sustancial, impongan procedimientos que impiden el logro de una justicia oportuna, o hagan nugatorio el funcionamiento desconcentrado y autónomo de la función jurisdiccional (Art. 228 C.P.).” 
 
En lo que atañe al tercer límite vinculado con la necesidad de satisfacer los principios de razonabilidad y proporcionalidad, la Corte ha indicado que las normas procesales deben responder a un criterio de razón suficiente, relacionado con el cumplimiento de un fin constitucionalmente válido, a través de un mecanismo que se muestre adecuado y necesario para el cumplimiento de dicho objetivo y que, a su vez, no afecte de forma desproporcionada un derecho, fin o valor constitucional. Sobre este punto, en la Sentencia C-428 de 2002, se expresó que: 
 
“[C]omo lo ha venido señalando la jurisprudencia constitucional en forma por demás reiterada y unívoca, en virtud de la cláusula general de competencia consagrada en los numerales 1° y 2° del artículo 150 de la Carta Política, al legislador le corresponde regular en su totalidad los procedimientos judiciales y administrativos. Por esta razón, goza de un amplio margen de autonomía o libertad de configuración normativa para evaluar y definir sus etapas, características, formas y, específicamente, los plazos y términos que han de reconocerse a las personas en aras de facilitar el ejercicio legítimo de sus derechos ante las autoridades públicas. Autonomía que, por lo demás, tan sólo se ve limitada por la razonabilidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas, en cuanto éstas se encuentren acordes con las garantías constitucionales de forma que permitan la realización material de los derechos sustanciales.” 
 
Finalmente, el cuarto límite que se relaciona con la eficacia de las diferentes garantías que integran el debido proceso, busca que en cada trámite judicial, a partir del modelo adoptado por el legislador, se expresen, en mayor o menor medida, los principios de legalidad, defensa, contradicción, publicidad y primacía del derecho sustancial (CP arts. 29, 209 y 228). Lo anterior, sin perjuicio de la realización de otros mandatos específicos previstos en la Carta, como ocurre con el deber de consagrar procesos sin dilaciones injustificadas (CP art. 29), salvaguardar la igualdad de trato ante las mismas circunstancias (CP art. 13) y garantizar el respeto de la dignidad humana (CP art. 1).

De este límite surgen dos importantes elementos de juicio. El primero es que cada procedimiento responde a la naturaleza de los asuntos y objetivos que se pretenden satisfacer a través del mismo, por lo que no cabe deducir la inconstitucionalidad de una norma procesal, a partir de su mera comparación con otro procedimiento de igual jerarquía, para el cual se prevén unas reglas diferentes de trámite. Precisamente, aun cuando desde el mismo preámbulo se establece como un valor fundamental la realización de la justicia, la forma como la misma se hace efectiva no puede estar sujeta a una aproximación fundada en un criterio de igualdad absoluta, ya que ello más allá de desconocer las particularidades que identifican a cada proceso (v.gr. no es lo mismo una pretensión de declaración que una de ejecución), supone negar el contenido del margen de configuración normativa del legislador, el cual, bajo la lógica del mandato de armonización concreta, implica rescatar el rol que le asiste al Congreso para diseñar las reglas de trámite que mejor se amoldan a la diversidad de objetivos que se buscan a través de los distintos procesos, e incluso trazar las pautas de procedimiento que permiten su recto y cabal desenvolvimiento, como ocurre, por ejemplo, con la posibilidad de formular incidentes, promover recursos o hasta recusar a un funcionario judicial. En consecuencia, no cabe exigir que en materia procesal exista una plena identidad de formas, tanto por las razones previamente expuestas, como por las dificultades inherentes que ello puede traer al sistema judicial (v.gr., en términos de congestión).

A la par de lo anterior, y como segundo elemento de juicio, es necesario tener en cuenta que en casos concretos se pueden presentar tensiones entre diferentes garantías que integran el derecho al debido proceso. Por ejemplo, es posible que frente a una determinada actuación se restrinjan los derechos de defensa y contradicción, con miras a darle celeridad a un proceso y evitar dilaciones injustificadas. En estos casos, la Corte ha concluido que dichas opciones legislativas son válidas y responden al amplio margen de la potestad de configuración normativa del legislador, siempre que no se incurra en un desconocimiento de los otros límites impuestos, en especial, en lo que tiene que ver con la satisfacción de los principios de razonabilidad y proporcionalidad. 

En conclusión, y respecto de esta aproximación general, es claro que el legislador goza de un amplio margen de configuración normativa en materia procesal, con miras a garantizar los objetivos del Estado Social de Derecho y asegurar la prevalencia del derecho sustancial. Como consecuencia de dicha atribución, le corresponde evaluar y definir las características, términos y demás elementos que integran cada procedimiento judicial, incluso puede privilegiar determinados modelos y prescindir de etapas o recursos en algunos de ellos. A pesar de lo anterior, se encuentra sometido a los siguientes límites (i) a la imposibilidad de modificar una instancia procesal prevista específica-mente en la Constitución; (ii) al respeto de los principios y fines esenciales del Estado; (iii) a la satisfacción de los principios de razonabilidad y proporcionalidad; y (iv) al deber de velar por la eficacia de las diferentes garantías que integran el debido proceso.

6.4.3. En lo que atañe al ejercicio de la potestad configuración normativa del legislador en materia procesal, la jurisprudencia ha resaltado que una de las áreas en donde esta atribución goza de una importante proyección, es en la definición de los recursos que proceden contra las decisiones judiciales, no sólo en lo que corresponde a las actuaciones susceptibles de controversia, sino también frente a los mandatos que precisan los criterios de oportunidad y de trámite para interponerlos y resolverlos.

Así, por ejemplo, en la Sentencia C-1104 de 2001, la Corte aclaró que “el legislador goza de libertad de configuración en lo referente al establecimiento de los recursos y medios de defensa que pueden intentar los administrados contra los actos que profieren las autoridades”. Es la ley, por regla general, no la Constitución, “la que señala si determinado recurso –reposición, apelación, u otro– tiene o no cabida respecto de cierta decisión, y es la ley, por tanto, la encargada de diseñar en todos sus pormenores las reglas dentro de las cuales tal recurso puede ser interpuesto, ante quién, en qué oportunidad, cuándo no es procedente y cuáles son los requisitos –positivos y negativos– que deben darse para su ejercicio”.

En materia judicial, los recursos se conciben como garantías procesales que permiten a las partes en litigio controvertir las decisiones de los jueces y someterlas a un nuevo escrutinio, por parte de la misma autoridad o por un superior jerárquico, con el objeto de obtener su revocatoria o modificación, acorde con los intereses de quien los promueve y con miras a lograr la realización de los fines que se persiguen con cada proceso. Por lo anterior, y en la medida en que las actuaciones judiciales tienen particularidades que las identifican, cuyo desarrollo compete de forma específica al legislador, se entiende que por lo general los recursos también son medios de creación legal, sometidos como tal a un juicio de conveniencia y necesidad en lo que atañe a su consagración normativa. La excepción se encuentra en aquellos mandatos de la Carta que imponen la existencia obligatoria de un recurso respecto de una determinada decisión judicial, como ocurre con el derecho a impugnar las sentencias condenatorias en materia penal o con la posibilidad de proceder en el mismo sentido frente a los fallos de tutela, conforme se dispone en el artículo 86 del Texto Superior. 

La Constitución igualmente consagra un mandato general en el artículo 31, por virtud del cual: “Toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley”. Aun cuando de este precepto se deduce que no es imprescindible la aplicación de la doble instancia en todos los asuntos que son materia de decisión judicial, puesto que la ley se encuentra habilitada para introducir excepciones, dicha atribución no le otorga al legislador una facultad ilimitada hasta el punto de convertir esa singularidad en una regla absoluta. En este sentido, como lo ha sostenido de forma reiterada esta Corporación, las normas que introducen excepciones de las cuales depende la significación y alcance de una norma constitucional son de interpretación restrictiva. 

Desde esta perspectiva, si bien se ha dicho que la doble instancia no tiene un carácter imperativo y que, por ello, puede entenderse que su satisfacción no hace parte del núcleo esencial del derecho de defensa, también se ha admitido que toda restricción en su procedencia debe tener una lectura acorde con los mandatos dispuestos en la Carta. Por esta razón, la ausencia de una consagración explícita en el texto constitucional de las circunstancias en las cuales resulta exigible la doble instancia en un determinado tipo de proceso, no faculta al legislador para regular indiscriminadamente dicha garantía, ya que los principios de razonabilidad y proporcionalidad conducen a la obligación de velar por la vigencia del contenido material de los distintos bienes jurídicos previstos en la Carta. Por ello, las exclusiones de las garantías idóneas y suficientes para la defensa de los derechos de los asociados en un determinado proceso, deben estar plenamente justificadas a partir de un principio de razón suficiente, vinculado al logro de un fin constitucional válido. En otras palabras, tal como lo ha expuesto la Corte, es necesario que al momento de establecer alguna excepción al principio de la doble instancia exista algún elemento que justifique dicha limitación, una interpretación en otro sentido “conduciría a convertir la regla (doble instancia) en excepción (única instancia)”.

Por fuera de lo anterior, esto es, más allá de los casos en los que la propia Carta dispone la exigibilidad de determinados recursos y de la regulación que se dispone frente a la procedencia de la doble instancia, la posibilidad de que existan recursos adicionales (ordinarios o extraordinarios) depende de lo que la ley disponga, la cual, a menos que se introduzcan reglas contrarias al Texto Superior, por ejemplo, frente a la garantía de los principios de razonabilidad y proporcionalidad, no se reputa inconstitucional por el sólo hecho de estatuir que contra determinada decisión no caben recursos. 

En este sentido, en la Sentencia C-619 de 1997, se manifestó que: 

“Ha dejado en claro la jurisprudencia de la Corte que lo relativo a los recursos contra decisiones judiciales es algo que corresponde al legislador resolver, según sus criterios y evaluaciones en torno a cada tipo de proceso y respecto de cada materia.
 
El mismo principio constitucional de la doble instancia, que hace parte de las garantías procesales de origen constitucional, (…) puede sufrir excepciones por disposición de la ley, según lo previene la Constitución en su artículo 31.
 
Con mayor razón, la posibilidad de ejercer recursos adicionales a la apelación depende de lo que la ley disponga (…). La Corte reitera en esta ocasión que los recursos son medios de defensa de creación legal y que, salvo expresas referencias consagradas en ciertos casos por la propia Carta -artículos 31 y 86, por ejemplo-, es el legislador el que instituye los recursos contra providencias administrativas y judiciales, indica cuándo proceden, señala la oportunidad para interponerlos y resolverlos  y prescribe los efectos de las correspondientes decisiones.”

Esta libertad de configuración no sólo permite que el legislador disponga los casos en que se consagra un recurso, sino también aquellos en que es necesaria y conveniente su supresión, sin que por ello se entienda vulnerada la Carta Política. Precisamente, en la Sentencia C-005 de 1996, ampliamente reiterada, se señaló que: 

“[Si] el legislador decide consagrar un recurso en relación con ciertas decisiones y excluye del mismo otras, puede hacerlo según su evaluación acerca de la necesidad y conveniencia de plasmar tal distinción, pues ello corresponde a la función que ejerce, siempre que no rompa o desconozca principios constitucionales de obligatoria observancia. Más todavía, puede, con la misma limitación, suprimir los recursos que haya venido consagrando sin que, por el sólo hecho de hacerlo, vulnere la Constitución Política.”

Esta consideración, como lo ha admitido la Corte, tiene especial relevancia cuando se trata de recursos extraordinarios, en donde el principio básico de autonomía legislativa para determinar cuándo cabe un recurso o cuando es posible su supresión, opera con mayor intensidad. Ello se fundamenta en tres razones. La primera se deriva del artículo 31 del Texto Superior, por la cual se entiende que si en tratándose de un recurso ordinario, como lo es la apelación contra las sentencias judiciales, la ley puede consagrar excepciones, no se ve por qué motivo el legislador no pueda señalar o determinar, por ejemplo, que frente a determinadas providencias no resulta procedente un recurso extraordinario, sobre todo cuando su lógica, en la mayoría de los casos, se encuentra en restablecer el imperio del derecho y en unificar la jurisprudencia frente a causales específicas que permitan la intervención de los órganos de cierre de cada jurisdicción. Precisamente, mientras los recursos ordinarios se justifican como medio de contradicción frente a toda decisión que resulta lesiva respecto de quien los promueve, como en una especie de reexamen sobre la cuestión debatida; los recursos extraordinarios se fundan en causas puntuales y con miras –por lo general– a realizar una función de control sobre los jueces o tribunales inferiores, por ello, y siempre que resultan procedentes, abrogan la sentencia recurrida para ser reemplazada por otra.

Aunado a lo anterior, la coherencia interna que se deriva de la existencia de decisiones uniformes y reiteradas por parte de los órganos de cierre, implica que los jueces de inferior jerarquía deben respetar los precedentes que existan en una dimensión vertical, lo que disminuye el margen de error y permite concentrar los esfuerzos de los órganos de cierre en casos puntuales que den impulso a la labor de consolidación de la jurisprudencia. Así, en la mayoría de los casos, el recurso extraordinario no se concibe como una nueva vía de discusión de una causa jurídica, sino como una herramienta puntual para decantar criterios y plasmar líneas de interpretación que perduren en el tiempo. 

Finalmente, y en relación con lo expuesto, el carácter restrictivo que suele identificar a los recursos extraordinarios, como manifestación de la mayor intensidad del ejercicio de la potestad de configuración normativa, también se explica en la realización del componente del plazo razonable que integra la garantía de acceso a la administración de justicia. En efecto, la revisión de todo tipo de casos, sin unos filtros que permitan determinar hipótesis de procedencia, en términos concordantes con los mandatos previstos en la Carta, tienden a producir fenómenos de congestión judicial que no sólo tornan inoperante el recurso, sino que prácticamente afectan la posibilidad de los ciudadanos de alcanzar una justicia pronta y cumplida.    

6.4.4. Dentro de los límites que tradicionalmente se han previsto al ejercicio del citado principio básico de autonomía legislativa, se encuentran la defensa de los derechos a la igualdad y al acceso a la administración de justicia. 

6.4.4.1. En cuanto al derecho a la igualdad, en reiterada jurisprudencia, se ha dicho que no existen en sí mismas situaciones o personas que sean totalmente iguales o diferentes, de suerte que las desigualdades o igualdades entre las personas o las situaciones nunca son absolutas sino siempre parciales, esto es, similitudes o diferencias, desde cierto punto de vista. De ahí que, para poder establecer en un marco relacional si existe una diferencia de trato carente de justificación, es necesario precisar un criterio de comparación, o tertium comparationis, a partir cual se pueda determinar si es exigible que dos o más situaciones o personas deban recibir el mismo trato. 

En este sentido, se ha dicho que el derecho a la igualdad se puede decantar en los siguientes criterios:

“(i) un mandato de trato idéntico a destinatarios que se encuentren en circunstancias idénticas, (ii) un mandato de trato enteramente diferenciado a destinatarios cuyas situaciones no comparten ningún elemento en común, (iii) un mandato de trato paritario a destinatarios cuyas situaciones presenten similitudes y diferencias, pero las similitudes sean más relevantes a pesar de las diferencias y, (iv) un mandato de trato diferenciado a destinatarios que se encuentren también en una posición en parte similar y en parte diversa, pero en cuyo caso las diferencias sean más relevantes que las similitudes”.

Ahora bien, como ya se dijo, en atención a su carácter relacional, el análisis de la igualdad da lugar a un juicio tripartito, pues involucra el examen del precepto demandado, la revisión del supuesto o régimen jurídico respecto del cual se alega el trato diferenciado injustificado y la consideración del derecho de igualdad. Por ello, ante la dificultad de este examen, la Corte suele emplear herramientas metodológicas como el juicio integrado de igualdad. 

La estructura básica de este juicio que incluye elementos tanto del examen de proporcionalidad, frecuentemente utilizado por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos y algunos tribunales constitucionales europeos, así como del test de igualdad desarrollado por la jurisprudencia de la Corte Suprema de Estados Unidos, se integra por dos partes. En la primera, (i) se establece el criterio de comparación, patrón de igualdad o tertium comparationis, es decir, se precisa si los supuestos de hecho son susceptibles de compararse y si se confrontan sujetos o situaciones de la misma naturaleza. En esta parte, asimismo, (ii) se define si en el plano fáctico y en el plano jurídico existe un trato desigual entre iguales o igual entre desiguales. 

Una vez establecida (iii) la diferencia de trato entre situaciones o personas que resulten comparables, se procede, como segunda parte de este juicio, a determinar si dicha diferencia está constitucionalmente justificada, esto es, si los supuestos objeto de análisis ameritan un trato diferente desde el Texto Superior. Este examen consiste en valorar los motivos y razones que fueron expresados para sustentar la medida estudiada y para obtener la finalidad pretendida. Para tal efecto y como metodología se analizan tres aspectos: (a) el fin buscado por la medida, (b) el medio empleado y (c) la relación entre el medio y el fin. Según su nivel de intensidad, este juicio puede tener tres grados: estricto, intermedio y leve. Para determinar cuál es el grado de intensidad adecuado en el examen de un asunto sometido a revisión, este Tribunal ha fijado una regla y varios criterios, los cuales se explicarán a continuación. 

La regla consiste en reconocer que, en principio, al momento de ejercer el control de constitucionalidad se debe aplicar un test leve, que es el ordinario. Este se limita a establecer la legitimidad del fin y del medio, debiendo ser este último “adecuado para lograr el primero, valga decir, verificar si dichos fin y medio no están constitucionalmente prohibidos y si el segundo es idóneo o adecuado para conseguir el primero”. 

Esta regla se formula a partir de dos importantes consideraciones, por una parte, se encuentra el principio democrático, que obliga a darle un peso importante a la labor de creación del legislador, pues debe permitirse un margen considerable de valoración sobre los asuntos objeto de regulación, a partir de la búsqueda de propósitos que se ajusten a los mandatos de la Carta; y por la otra, la presunción de constitucionalidad que existe sobre las decisiones legislativas, lo que se traduce en que no toda distinción de trato involucra la existencia de un componente discriminatorio. Por ello, la Corte ha reiterado que “la Constitución no prohíbe el trato desigual sino el trato discriminatorio”, al entender que el primero puede ser obligatorio en ciertos supuestos, mientras el segundo establece diferencias sin justificación valida.  El test leve busca entonces evitar decisiones arbitrarias y caprichosas del legislador, es decir, medidas que no tengan un mínimo de racionalidad.

Este test ha sido aplicado en casos en que se estudian materias económicas, tributarias o de política internacional, o en aquellos en que está de por medio una competencia específica definida en cabeza de un órgano constitucional, o cuando, a partir del contexto normativo del precepto demandado, no se aprecia prima facie una amenaza frente al derecho sometido a controversia.        

La aplicación de un test estricto, como la más significativa excepción a la regla, tiene aplicación cuando está de por medio el uso de un criterio sospechoso, a los cuales alude el artículo 13 de la Constitución, o cuando la medida recae en personas que están en condiciones de debilidad manifiesta, o que pertenecen a grupos marginados o discriminados. También se ha utilizado cuando la diferenciación afecta de manera grave, prima facie, el goce de un derecho fundamental, o se constituye en un claro privilegio.

Este test ha sido categorizado como el más exigente, ya que busca establecer “si el fin es legítimo, importante e imperioso y si el medio es legítimo, adecuado y necesario, es decir, si no puede ser remplazado por otro menos lesivo”. Este test incluye un cuarto aspecto de análisis, referente a “si los beneficios de adoptar la medida exceden claramente las restricciones impuestas sobre otros principios y valores constitucionales”.      

Entre los extremos del test leve y del test estricto, se ha identificado el test intermedio, que se aplica por este Tribunal cuando se puede afectar el goce de un derecho no fundamental o cuando existe un indicio de arbitrariedad que puede afectar la libre competencia económica. Este test examina que el fin sea legítimo e importante, “porque promueve intereses públicos valorados por la Constitución o por la magnitud del problema que el legislador busca resolver”, y que el medio no sólo sea adecuado sino también efectivamente conducente para alcanzar dicho fin.    

En lo que se refiere a la consagración o supresión de recursos, conforme se ha señalado en la jurisprudencia reiterada de esta Corporación, por regla general, en atención a la amplia potestad de configuración normativa que tiene el legislador en esta materia, el análisis referente al desconocimiento del derecho a la igualdad debe adelantarse a través de un juicio de intensidad leve. Sin embargo, se debe acudir al test intermedio de igualdad, cuando se advierte la existencia de un indicio de arbitrariedad, o al test estricto cuando se haga uso de un criterio sospecho de diferenciación.  

La regla general se dispuso, entre otras, en la Sentencia C-470 de 2011 al indicar que: 

“En relación con este aspecto debe la Corte comenzar por resaltar que, desde sus inicios, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que en materias procesales ese ámbito de autonomía es especialmente amplio, pues según lo ha explicado esta corporación, en ejercicio de su cláusula general de competencia legislativa, las cámaras tienen la posibilidad de determinar libremente, entre otras materias: i) lo relativo a las distintas acciones de que dispondrán los ciudadanos y los tipos de procesos que a partir de ellas deberán surtirse; ii) la radicación de competencias, salvo en los casos en que la misma Constitución las ha asignado; iii) las diligencias y etapas que comprenderán cada uno de tales procesos; iv) los medios de prueba que en cada caso podrán emplearse; v) los recursos y medios de defensa que los ciudadanos pueden oponer frente a las decisiones judiciales; vi) los deberes, obligaciones y cargas procesales de las partes, del juez e incluso de los terceros intervinientes. Así las cosas, con el fin de no estorbar el libre ejercicio de esa autonomía por parte del poder legislativo, resulta aconsejable no aplicar en este caso un test estricto, sino uno intermedio, o incluso de leve intensidad.”

La preponderancia del test leve se resaltó en la Sentencia C-203 de 2011 al manifestar que en la configuración de los procedimientos por la ley, se prohíben diferencias injustificadas desde el punto de vista jurídico. “Las diferencias que se presenten en el trámite de un proceso han de obedecer a motivos objetivos y razonables debidamente justificados por el fallador, que permitan una vez se analicen los supuestos que se comparan, determinar si la medida diferenciadora adoptada es aceptable o no desde el punto visto jurídico”.

6.4.4.2. Por lo demás, en lo que corresponde al derecho de acceso a la administración de justicia, siguiendo lo expuesto en la Sentencia C-227 de 2009, basta con señalar que la Corte ha destacado su carácter fundamental y la circunstancia de estar sujeto igualmente a una amplia configuración legal, en torno a la forma como se logra su ejecución material. Bajo este contexto, se ha dicho que “los mecanismos de acceso, los procedimientos, las formas y todas las actividades que constituyen atributos inescindibles del proceso, que aseguran la posibilidad de hacer exigible una causa con las garantías constitucionales pertinentes, y [que] permiten obtener una pronta respuesta jurisdiccional”, son instrumentos que deben ser definidos por el legislador, con miras a asegurar la viabilidad de un orden justo. 

Por lo demás, la Corte también ha identificado que se trata de un derecho de contenido múltiple o complejo, cuyo marco de aplicación compromete, en un orden lógico: “(i) el derecho de acción o de promoción de la actividad jurisdiccional, el cual se concreta en la posibilidad que tiene todo sujeto de ser parte en un proceso y de utilizar los instrumentos que allí se proporcionan para plantear sus pretensiones al Estado, sea en defensa del orden jurídico o de sus intereses particulares; (ii) el derecho a que la promoción de la actividad jurisdiccional concluya con una decisión de fondo en torno a las pretensiones que han sido planteadas; (iii) el derecho a que existan procedimientos adecuados, idóneos y efectivos para la definición de las pretensiones y excepciones debatidas; (iv) el derecho a que los procesos se desarrollen en un término razonable, sin dilaciones injustificadas y con observancia de las garantías propias del debido proceso, y, entre otros, (v) el derecho a que subsistan en el orden jurídico una gama amplia y suficiente de mecanismos judiciales -acciones y recursos- para la efectiva resolución de los conflictos.”
 
No obstante, más allá de lo anterior y en aras de realizar la dimensión material del derecho de acceso a la administración de justicia, la Corte ha puntualizado que su desarrollo no puede quedar librado a meros enunciados formales, sino que resulta imperativo garantizar su efectividad, a través de la consagración de mecanismos que en realidad promuevan la realización del derecho sustancial o del orden jurídico, a partir de las características que identifican a cada proceso. De esta manera, el acceso a la justicia depende de las disposiciones que se fijen por el legislador y de las forma como éstas se conviertan en vías que efectivicen la resolución de controversias y permitan la vigencia de un orden justo.

6.5. Sobre la función constitucional de unificación de jurisprudencia

6.5.1. Si bien se ha dicho que los jueces en sus providencias sólo están sometidos al imperio de la ley, es claro que en su labor no se limitan a una mera aplicación mecánica de esta última, sino que realizan un ejercicio permanente de interpretación del ordenamiento jurídico que implica esencial-mente la determinación de cuál es la regla de derecho aplicable al caso y los efectos que de ella se derivan. Incluso se ha entendido que los jueces desarrollan un complejo proceso de creación e integración del derecho que trasciende la clásica tarea de la subsunción y elaboración de silogismos jurídicos. Precisamente, la actividad judicial supone la realización de un determinado grado de abstracción o de concreción de las disposiciones previstas en el ordenamiento jurídico, para darle integridad al conjunto del sistema normativo y atribuirle, a manera de subregla, a los textos previstos en la Constitución o en la ley un significado coherente, concreto y útil. 

No obstante lo anterior, ante la multiplicidad de operadores y de jueces que pueden llegar a un entendimiento distinto de las normas jurídicas, tanto por su ambigüedad y vaguedad, como por los problemas derivados de la necesidad de lograr su armonización en un caso concreto, es imperioso que los órganos de cierre de las distintas jurisdicciones cumplan una función de unificación jurisprudencial, la cual se encuentra prevista en los artículos 86, 235, 237 y 241 del Texto Superior, para brindar a la sociedad un “cierto nivel de certeza respecto de los comportamientos aceptados dentro de la comunidad” y garantizar que las decisiones que se adopten por la administración de justicia, y general por todas las autoridades públicas, “se funden en una interpreta-ción uniforme y consistente del ordenamiento jurídico”. 

En este orden de ideas, la función de unificación jurisprudencial la cumplen en sus diferentes especialidades y en su condición de órganos de cierre, según el Texto Superior, (i) la Corte Constitucional en materia de derechos fundamentales y de examen de validez constitucional de las reformas a la Carta como de las normas con fuerza de ley (CP arts. 86 y 241); (ii) el Consejo de Estado en relación con su rol de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativos (CP arts. 236 y 237); y (iii) la Corte Suprema de Justicia en su calidad de tribunal de casación y máxima autoridad de la jurisdicción ordinaria (CP art. 235). 

6.5.2. Desde sus primeros pronunciamientos, este Tribunal ha admitido la importancia de esta función, como una vía para garantizar la unidad en el ordenamiento jurídico y preservar el derecho a la igualdad. En efecto, si bien la función judicial parte de la base la autonomía de los jueces, también se exige una predictibilidad razonable en sus fallos, particularmente con miras a realizar el mandato de igualdad de trato y los principios de buena fe y  confianza legítima. Así, en la Sentencia C-104 de 1993, al plantear el interrogante de cómo alcanzar la referida unidad del ordenamiento jurídico, se señaló que: 

“La respuesta es clara. Mediante la unificación de la jurisprudencia. // En efecto, si cada juez, al momento de interpretar la ley, le confiere en sus sentencias un sentido diferente a una misma norma, sin que el propio ordenamiento consagre mecanismos orientados a tal unificación, habrá caos, inestabilidad e inseguridad jurídica. Las personas no podrían saber, en un momento dado, cuál es el derecho que rige en un país. // Luego es indispensable para el normal funcionamiento del sistema jurídico jerárquico y único el establecimiento de mecanismos que permitan conferirle uniformidad a la jurisprudencia.” 

De esta manera, y como resultado de la labor de unificación, se ha considerado que el valor de las decisiones de los órganos judiciales de cierre ha asumido una fuerza obligatoria a manera de precedente, por virtud de la cual los fallos judiciales anteriores se erigen en una especie de regla general para la posterior solución de casos semejantes. Precisamente, en la Sentencia C-816 de 2011, la Corte explicó que:

“La fuerza vinculante de las decisiones de las denominadas altas cortes surge de su definición constitucional como órganos jurisdiccionales de cierre, condición que les impone el deber de unificación jurisprudencial en sus respectivas jurisdicciones. El mandato de unificación jurisprudencial, únicamente dirigido a las cortes jurisdiccionales de cierre, se erige en una orden específica del Constituyente para brindar cierta uniformidad a la interpretación y aplicación judicial del derecho en desarrollo del deber de igualdad de trato debido a las personas, mediante la fuerza vinculante de sus decisiones judiciales superiores.” 

Según este Tribunal, la fuerza vinculante de la doctrina elaborada por los órganos de cierre proviene, fundamentalmente, (i) de la obligación de los jueces de aplicar la igualdad frente a la ley y de brindar la igualdad de trato; (ii) del principio de la buena fe, entendido como la confianza legítima en el respeto del propio acto de las autoridades; y (iii) de la necesidad de seguridad jurídica del ciudadano respecto de la protección de sus derechos, entendida como la predictibilidad razonable de las decisiones judiciales en la resolución de conflictos.

A lo anterior, cabe agregar (iv) el impacto que tiene en materia judicial el principio unitario de organización del Estado (CP art. 1), en un marco de desconcentración funcional congruente con la estructura jerárquica de la administración de justicia (CP arts. 228 y ss); y (v) el sentido que tiene el mandato de sometimiento de los jueces al imperio de la ley, en los términos del artículo 230 del Texto Superior, como una expresión más amplia que incluye la sujeción al “ordenamiento jurídico”, lo que conduce –entre otras– al deber de seguir y acatar los precedentes de los órganos de cierre, no sólo por las razones ya expuestas vinculadas con la igualdad, la buena fe y la seguridad jurídica, sino también por la necesidad de realizar lo que la doctrina denomina la regla de la universalidad. 

6.5.3. Dentro del escenario expuesto cabe aclarar que la jurisprudencia ha diferenciado dos clases de precedentes, el horizontal y el vertical, para lo cual se tomó “como parámetro diferenciador la autoridad que profiere el fallo que se tiene como referente”. En este sentido, mientras el precedente horizontal supone que, en principio, un juez –individual o colegiado– no puede separarse de la ratio que ha fijado en sus propias sentencias al momento de resolver casos con idénticas características; el precedente vertical implica que, como regla general, los jueces no pueden apartarse de la regla de derecho dictada por las autoridades superiores en cada jurisdicción, como previamente se dijo, encargadas de unificar la jurisprudencia. 

A pesar de lo anterior, se admite que los jueces se aparten de los precedentes previo cumplimiento de una estricta carga argumentativa, pues el derecho siempre debe responder a las nuevas exigencias que emanan de la realidad y a los desafíos propios de la evolución de la ciencia jurídica. Desde esta perspectiva, las cargas que se imponen para apartarse de un precedente varían según la autoridad que lo profirió. En efecto, cuando se trata de un precedente horizontal, más allá de que se presente una diversidad en las circunstancias o supuestos fácticos sometidos a conocimiento y decisión del juez que le permitan otorgar un trato desigual, dicha autoridad en su providencia debe hacer referencia expresa al precedente con el que ha resuelto casos análogos (requisito de transparencia) y, a partir de allí, exponer las razones suficientes que, a la luz de los cambios introducidos en el ordenamiento jurídico, o por la transformación del contexto social dominante, justifiquen o evidencien la necesidad de producir un cambio jurisprudencial (requisito de suficiencia). Este también procede cuando lo que se busca es exponer una nueva regla de decisión, a partir de los errores que puedan existir en la orientación vigente o por la importancia de brindar una nueva lectura que, desde el punto de vista interpretativo, brinde una mayor protección a valores, principios y derechos consagrados en la Carta, ello con el fin –según se ha expuesto por este Corporación– de “evitar prolongar en el tiempo las injusticias del pasado”. No basta entonces simplemente con ofrecer argumentos en otro sentido, sino que resulta forzoso demostrar que el precedente anterior no resulta válido, correcto o suficiente para resolver un nuevo caso sometido a decisión. Una vez satisfechas estas exigencias, en criterio de la Corte, se entiende protegido el derecho a la igualdad de trato y garantizada la autonomía e independencia de los jueces.   

Por su parte, en lo que respecta al precedente vertical, además de cumplir con los requisitos de transparencia y suficiencia, la Corte ha sido particularmente restrictiva en la posibilidad que tienen los jueces de inferior jerarquía de apartarse de las subreglas expuestas por las altas cortes, en atención al papel constitucional que cumplen los órganos de cierre, a partir del reconocimiento de su función de unificar la jurisprudencia. De acuerdo con lo anterior, en la Sentencia C-634 de 2011, se explicó que cuando un juez de inferior jerarquía pretende apartarse de un precedente establecido por una alta Corte, (i) no sólo debe hacer explícitas las razones por las cuales se abstiene de seguir la jurisprudencia en vigor sobre la materia objeto de escrutinio judicial, (ii) sino que también debe demostrar que la interpretación alternativa que se ofrece desarrolla y amplía de mejor manera el contenido de los derechos, principios y valores constitucionales objeto de protección. 

6.5.4. Finalmente, este Tribunal también ha admitido que la labor de unificar la jurisprudencia se somete, más allá de su importancia sustancial, a la potestad de configuración normativa del legislador, pues es a ésta autoridad a la que le compete diseñar los mecanismos procesales de unificación, a través de “recursos o trámites especiales ante las altas corporaciones judiciales”.

Como consecuencia de lo anterior, y siguiendo lo expuesto en el acápite 6.4.3 de esta providencia, no sólo es posible crear recursos especiales para tal fin, sino que también cabe imponer limitaciones a su ejercicio o incluso proceder a su modificación o supresión en el futuro, a partir del examen puntual de su necesidad y conveniencia, acorde con el cumplimiento de los límites superiores antes indicados, en especial, de acuerdo con el mandato de protección de las garantías constitucionales que integran el debido proceso y la realización de los principios de razonabilidad y proporcionalidad.   

6.6. De la identificación, fuente, efectos y mecanismos de protección de las sentencias de unificación del Consejo de Estado

6.6.1. A partir de las consideraciones expuestas en el acápite anterior, uno de los principales objetivos del CPACA se enfocó en la necesidad de fortalecer la función de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado, de manera que sus providencias sean tenidas en cuenta por la administración y por los jueces que integran la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en su condición de órgano de cierre y máxima autoridad de la justicia administrativa. Según se observa en los antecedentes legislativos, más allá de responder a un tema de igualdad de trato, se entendió que reforzar la citada función tendría una incidencia directa en la protección de los derechos, con miras a reducir la litigiosidad y fortalecer el principio de seguridad jurídica, tanto en sede administrativa como judicial.

Con el propósito de materializar este objetivo, el legislador consideró oportuno establecer una categoría especial de providencia proferida por el Consejo de Estado, que se denomina sentencia de unificación jurisprudencial, cuya creación se justificó en la necesidad de brindar absoluta claridad a la administración y a los jueces, sobre las líneas jurisprudenciales plenamente vinculantes. Por virtud de esta categorización, se observa que no todas las decisiones que se profieren por el citado Tribunal adquieren la condición de sentencias de unificación, pues esa calidad se reservó para aquellas que se identifican como tales expresamente en la ley, buscando con ello brindar seguridad y certeza en relación con la proyección de sus efectos. 

Como consecuencia de lo anterior, a continuación se identificarán las fuentes que sirven de origen a las sentencias de unificación, así como el alcance que tienen en el ordenamiento jurídico. 

6.6.2. Las sentencias de unificación encuentran su fuente en lo previsto en el artículo 270 del CPACA, de acuerdo con el cual: “Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009”

Como se observa son tres fuentes distintas las que sirven de origen a estas sentencias. En primer lugar, se alude a aquellas que se expidan o se hayan expedido “por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia”. Antes de la entrada en vigencia del CPACA, por regla general, la labor de unificación era efectuada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, a la que le correspondía: “resolver los asuntos que le remitían las secciones por su importancia jurídica o trascendencia social” y “conocer los procesos que le remitan las secciones para cambiar o reformar la jurisprudencia de la Corporación”.

No obstante, las secciones también cumplían dicha función, especialmente las que estaban dividas en subsecciones, a las cuales el Reglamento del Consejo de Estado, les atribuyó expresamente la tarea de unificar la jurisprudencia a su cargo. Esta misma atribución de unificación, con importantes ajustes, los cuales se destacarán más adelante, se consagra en el artículo 271 del CPACA. Precisamente, en la norma en cita se dispone que (i) la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificará los asuntos provenientes de las secciones del Consejo de Estado; mientras (ii) estas últimas harán lo mismo respecto de los casos provenientes de sus subsecciones o de los tribunales administrativos.

En segundo lugar, se destacan las sentencias que se expidan o se hayan expedido al decidir recursos extraordinarios. Sobre el particular, el CPACA establece (i) el recurso extraordinario de revisión y (ii) el recurso extraordina-rio de unificación de jurisprudencia. El primero de ellos tiene por objeto corregir las sentencias que pueden resultar abiertamente injustas, por haberse fundado en pruebas o hechos fraudulentos o erróneos. Su definición le compete tanto a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, como a las distintas secciones y subsecciones que la integran, según se dispone en el artículo 249 del CPACA. Por su parte, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, como se ha mencionado en esta sentencia, procede contra las decisiones de “única” y “segunda instancia” proferidas por los tribunales administrativos, cuando contraríen o se opongan a una sentencia de unificación del Consejo de Estado. Su resolución le compete de forma exclusiva a las secciones que integran la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Un aspecto a destacar es que a la vez que este mecanismo ampara lo dispuesto en una sentencia de unificación, la definición acerca del mismo da lugar a una providencia de igual valor jurídico. Como el precepto legal demandado hace parte de la regulación de este último recurso, su examen con mayor detenimiento se hará al momento de proceder al análisis del caso concreto.

Por último, como fuente de las sentencias de unificación también se encuentran aquellas decisiones que se profieran o se hayan proferido, en virtud del “mecanismo eventual de revisión de acciones populares y de grupo”, en los términos consagrados en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 y en los artículos 272 a 274 del CPACA. Este mecanismo se activa contra las sentencias o providencias que le pongan fin al proceso expedidas por los tribunales administrativos, siempre que no sean susceptibles del recurso de apelación ante el Consejo de Estado, cuando quiera que existan posiciones divergentes entre los tribunales o cuando se produce un apartamiento de una sentencia de unificación o de jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado. De acuerdo con la ley, “las sentencias sobre las providencias seleccionadas para la revisión será proferida, con el carácter de sentencia de unificación por la sección que el reglamento determine según su especialidad, dentro de los seis (6) meses siguientes a la fecha de su selección”. 

De esta manera, y como consecuencia de lo expuesto, se observa que si bien las fuentes que disponen el origen de las sentencias de unificación son limitadas y se encuentran sujetas a actuaciones precisas que en general se relacionan con la labor de sentar, unificar o salvaguardar la jurisprudencia que como órgano de cierre produce el Consejo de Estado, su conocimiento se distribuye entre las secciones, subsecciones y la Sala Plena que desarrollan la función de lo contencioso administrativo. Esto significa que, a partir del ejercicio de la potestad de configuración normativa del legislador y teniendo en cuenta lo previsto en el artículo 236 del Texto Superior, se entiende que la división orgánica que se produce respecto de la forma como se fijan las sentencias de unificación, parte de una división en la que cada dependencia opera como órgano de cierre y en el que sus decisiones se protegen por la garantía de la cosa juzgada, pues se trata de un sola autoridad u órgano, en el que “no existe una relación jerárquica o de subordinación funcional”, en los asuntos que son objeto de su conocimiento. 

6.6.3. En relación con sus efectos, se observa que el CPACA le otorga a las sentencias de unificación una especial preponderancia tanto en el ámbito del procedimiento administrativo, como en los procesos que se adelantan ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 

Inicialmente, en lo que atañe al procedimiento administrativo, se encuentran tres preceptos directamente vinculados con dicha figura. El primero es el artículo 3, en el que se identifica el alcance del principio de igualdad y se dispone que las autoridades que ejercen funciones administrativas están obligadas a dar el mismo trato a las personas que intervengan en las actuaciones bajo su conocimiento, sin perjuicio del trato diferenciado a favor de quienes sean titulares de una protección constitucional reforzada. 

El segundo se encuentra en el artículo 10, en el que se consagra de manera expresa el deber de las autoridades que ejercen funciones administrativas de aplicar de manera uniforme las normas jurídicas a situaciones que compartan los mismos supuestos fácticos o normativos. Para tal efecto, en el precepto en cita, a manera de obligación, se dispone que “al adoptar las decisiones de su competencia”, las autoridades “deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas”. De este precepto se derivan dos mandatos: (i) el de resolver de manera igual los casos iguales mediante la aplicación uniforme de las normas constitucionales, legales o reglamentarias aplicables; y (ii) el de tener en cuenta de forma obligatoria las sentencias de unificación del Consejo de Estado en las que dichas normas hayan sido interpretadas. En relación con este último punto, no puede pasarse por alto que en la Sentencia C-634 de 2011, esta Corporación advirtió que en la aplicación de este deber también es exigible, y de manera preferente, las decisiones de este Tribunal en las que se hayan interpretado normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos objeto de competencia de las autoridades administrativas, así como las sentencias que por vía de control abstracto de constitucionalidad se hayan pronunciado con efectos erga omnes sobre las mismas. 

El tercero aparece consagrado en el artículo 102, en el que se establece un procedimiento administrativo específico con miras a extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Si la administración se niega a la extensión o guarda silencio, se faculta al ciudadano para acudir directamente al Consejo de Estado con el fin de solicitarla, activándose un procedimiento judicial especial que se encuentra regulado en el artículo 269 del CPACA. 

Nótese cómo, según se infiere de lo expuesto, en la medida en que las sentencias de unificación cumplen una función específica referente a ordenar y clarificar las subreglas que se derivan de la aplicación del derecho regulado, el CPACA le reconoce a estas sentencias no sólo un valor de precedente para los jueces y tribunales, sino que también proyecta su obligatoriedad a la actividad de la administración. En efecto, a juicio de este Tribunal, su carácter vinculante se explica primordialmente por razón del principio de legalidad, a partir del deber de sujeción que tienen las autoridades al imperio de la Constitución y la ley, y por ende, al necesario acatamiento de la regla de derecho emanada de las altas cortes.   

Desde el punto de vista judicial, las sentencias de unificación emergen como el fallo que brinda certeza y seguridad sobre la regla de derecho que se debe aplicar a un caso que presenta una hipótesis semejante de decisión. Son  providencias que al identificar de manera clara y uniforme el precedente aplicable, se imponen de manera forzosa por razón de la obligatoriedad del mandato de unificación que les asiste a los órganos de cierre, en este caso, al Consejo de Estado como máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo. 

En este sentido, las sentencias de unificación producen, de un lado, unos efectos inter partes o subjetivos, que alcanzan a las personas involucradas en el proceso de origen, sin que dicho propósito concrete la operatividad de este mecanismo, pues el mismo se enfoca, fundamentalmente, en la consolidación de unos efectos vinculantes para todos los casos semejantes, brindado un carácter objetivo al respectivo fallo, ya que introduce una subregla o criterio de decisión judicial que deviene en obligatorio para todos los  jueces que integran la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

En todo caso, cabe aclarar que la obligatoriedad que tienen las sentencias de unificación, no excluye el deber genérico de seguir el precedente, respecto de las decisiones del Consejo de Estado que no tienen dicha condición. Así lo advirtió esta Corporación, en la Sentencia C-588 de 2012, al señalar que:  

“(…) en cuanto a la presunta omisión en el mecanismo de extensión de otras sentencias del Consejo de Estado distintas de las de unificación jurisprudencial, téngase en cuenta que, como bien se ha dicho, estas sentencias de unificación cumplen la función especial y específica de ordenar y clarificar el precedente aplicable. En este sentido, es plenamente razonable que sean estas sentencias y no otras del Consejo de Estado, las llamadas a ser aplicadas en el mecanismo de extensión de jurisprudencia. Las demás sentencias del Consejo de Estado siguen teniendo su valor como precedente del órgano de cierre de lo contencioso-administrativo, pero son un tipo especial de providencias -las sentencias de unificación jurisprudencial- a las que el Legislador, en ejercicio de su poder de configuración normativa, asignó la potestad de ser aplicadas en el mecanismo de extensión de jurisprudencia, que tienen la virtud de evitar la realización de un proceso y de facilitar el acceso directo al Consejo de Estado.”

6.6.4. Por último, uno de los elementos más importantes que introduce el CPACA, es el de los distintos mecanismos de actuación judicial y administra-tiva para velar por la eficacia de las sentencias de unificación jurisprudencial. Por una parte, se consagran el deber de aplicación uniforme del ordenamiento jurídico y el mecanismo de extensión de jurisprudencia, a los cuales previa-mente se hizo referencia. Y, por la otra, también se destacan vías judiciales de protección, cuyo fin es el de brindar un efecto completo e integral de amparo, a través de una lógica de aplicación sometida a un examen de carácter sistemático. 

Para comenzar se destaca el mandato del artículo 103 del CPACA, en el que se dispone que en virtud del principio de igualdad, “todo cambio de jurispru-dencia sobre el alcance y contenido de la norma, debe ser expresa y suficientemente motivado en la providencia que lo contenga”. Se trata de un precepto que, en los términos expuestos en el acápite 6.5.3 de esta sentencia, desarrolla las cargas de transparencia y suficiencia que se exigen para poder apartarse de un precedente y plantear uno nuevo, sin importar si el mismo es de naturaleza vertical u horizontal.  

Aunado a lo anterior, se encuentran el mecanismo de revisión eventual de las acciones populares y de grupo y el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. A pesar de los rasgos particulares que identifican a cada uno de los citados instrumentos, según se expuso, ambos tienen como elemento común que proceden por el desconocimiento de las sentencias de unificación por parte de los tribunales administrativos. Como se observa, en este punto, son herramientas judiciales previstas para preservar el precedente vertical.

Finalmente, aparece el mecanismo del artículo 271 del CPACA, en el que ante la necesidad de expedir una sentencia de unificación, ya sea para sentar, modificar, alterar o suprimir un precedente, se permite que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado asuma la competencia respecto de los asuntos pendientes de fallo en las secciones que la componen y que estas últimas hagan lo propio en relación con los asuntos que aún no han sido resueltos en sus subsecciones o en los tribunales administrativos. Un elemento clave de este mecanismo es que, a diferencia de la regulación preexistente, su promoción no sólo puede suscitarse de oficio, sino también a solicitud de parte, o por remisión de las secciones o subsecciones, o de los tribunales, o a petición del Ministerio Público. Véase como, la consagración de este mecanismo, apela a la necesidad de contar con una herramienta para no sólo crear precedentes horizontales, sino también para asegurar indirecta-mente su cumplimiento, ya que cualquier modificación o reforma que se pretenda realizar sobre los mismos, implica la necesidad de acudir a las reglas de procedimiento allí previstas. 

6.6.5. Por consiguiente, en línea con el papel que el Constituyente les otorgó a los órganos de cierre de las distintas jurisdicciones, el CPACA asume como uno de sus objetivos impulsar el carácter unificador de la jurisprudencia del Consejo de Estado como máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo, para lo cual creó la categoría de las sentencias de unificación jurisprudencial, caracterizadas por su naturaleza ordenadora y vinculante, por lo que resultan exigibles frente a la resolución de casos con identidad de supuestos fácticos y jurídicos, tanto en la vía administrativa como judicial, en aras de garantizar los principios de igualdad y de seguridad jurídica. 

Para asegurar su eficacia, el legislador dispuso de mecanismos de exigibilidad en los procesos administrativos, así como en los procesos que se adelantan ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en este último caso a través del amparo del precedente vertical, como ocurre con el mecanismo de revisión eventual de las acciones populares y de grupo y el recurso extra-ordinario de unificación de jurisprudencia. En todo caso, con miras a eliminar cualquier posibilidad de incoherencia o de tratamiento distinto frente a casos iguales, se consagró un mecanismo de unificación interna, como lo es el previsto en el artículo 271, en el que le compete a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificar las diferencias interpretativas que surjan entre las secciones, al tiempo que estas últimas cumplen el mismo rol en lo que atañe a las subsecciones. 

A partir de los elementos descritos, la Corte procederá al examen del caso concreto. 

6.7. Del examen del caso concreto

6.7.1. Como se expuso en el acápite de antecedentes y luego de pronunciarse sobre la aptitud del cargo, en el presente caso, el examen de inconstitucio-nalidad propuesto por la accionante apunta a establecer si la limitación del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia a las decisiones dictadas en única y segunda instancia por los tribunales administrativos, conforme se dispone en el aparte cuestionado del artículo 257 de la Ley 1437 de 2011, vulnera los derechos a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, así como el principio de seguridad jurídica, en la medida en que            –según se alega en la demanda– sin justificación alguna se excluye su procedencia respecto de los fallos que en esas mismas instancias se profieren por las distintas secciones y subsecciones que integran el Consejo de Estado, a pesar de que igualmente pueden ser contrarias a una sentencia de unificación proferida por dicho Tribunal.

6.7.2. Antes de proceder al examen de fondo propuesto, es preciso señalar que la mayoría de los intervinientes solicitan la declaratoria de constitucionalidad del precepto demandado, con la aclaración de que sólo uno de ellos pide su inexequibilidad. 

Para los primeros, la norma se ajusta a la Constitución, con fundamento en las siguientes razones: (i) el legislador actuó dentro del margen de configuración normativa que le concede el Texto Superior, en lo que atañe al señalamiento de los recursos que se puede promover en una causa, lo que autoriza la posibilidad de consagrarlos en relación con ciertas decisiones y de excluirlos respecto de otras, a partir de un examen de conveniencia y oportunidad; (ii) la pretensión de la accionante incurre en un enfoque incompatible con la debida administración de justicia, al exigir una especie de uniformidad procesal opuesta a las características que identifican a cada recurso y a los objetivos que se buscan a través de ellos; (iii) de manera particular, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia se consagró con la finalidad de proteger el precedente vertical, por lo que la coherencia interna entre las secciones y subsecciones del Consejo de Estado se ampara a través de un mecanismo distinto, como lo es el consagrado en el artículo 271 del CPACA; (iv) en términos del derecho a la igualdad, y luego de aplicar un test leve, se concluye que no están prohibidos por la Constitución el fin buscado por la norma y el medio utilizado para su realización, siendo este último adecuado para lograr el objetivo pretendido, el cual, como ya se dijo, se concreta en la protección del precedente vertical; (v) la referencia a la Sentencia C-520 de 2009 no resulta procedente, pues en ella no se desarrolla un caso análogo o semejante al sometido a decisión, ya que el recurso extraordinario de revisión tiene un propósito disímil al que se pretende satisfacer a través del recurso en cuestión; y (vi) por último, se señala que aun en el evento hipotético de que una sección o subsección se aparte del precedente dispuesto en una sentencia de unificación, el afectado tendría a su disposición la acción de tutela, lo que hace innecesario modificar las reglas de procedencia del recurso cuestionado.

A diferencia de lo expuesto, el interviniente que solicita la declaratoria de inexequibilidad de la norma acusada, expone los siguientes argumentos: (i) en la medida en que puede producirse un desconocimiento de una sentencia de unificación por parte de una sección o subsección del Consejo de Estado, es necesario ampliar las hipótesis de procedencia del recurso en mención. En efecto, (ii) la existencia de la limitación impuesta en la norma acusada, por virtud de la cual sólo cabe el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia frente a las decisiones de única y segunda instancia de los tribunales administrativos, afecta la realización del derecho a la igualdad y vulnera el principio de seguridad jurídica, ya que no existe otro mecanismo que permita garantizar la obligatoriedad del precedente. 

Por último, como ya se dijo, en criterio de la Vista Fiscal, a pesar de que se solicita proferir un fallo inhibitorio, la razón que se invoca realmente se vincula con la discusión de fondo, pues se alega que la coherencia interna entre las secciones y subsecciones del Consejo de Estado se logra a través del artículo 271 del CPACA, cuya aplicación permite garantizar los derechos a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, así como el principio de seguridad jurídica, lo que torna manifiestamente improcedente la solicitud formulada por la accionante, cuyo objeto conduciría a desnaturalizar un mecanismo judicial creado para un fin específico y concreto. 

6.7.3. Antes de proceder al examen de fondo, y como previamente se advirtió, es preciso que la Corte contextualice el alcance del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. 

6.7.3.1. Inicialmente se debe señalar que la ley dispone una única causal que da lugar a su procedencia, esto es, cuando “la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado”. Tres elementos subyacen en esta aproximación. El primero es que la providencia objeto de control es aquella que le pone fin materialmente a un proceso, es decir, una “sentencia”, lo que descarta su uso frente a otras actuaciones realizadas en el curso de un trámite judicial, al igual que frente a las decisiones que se profieren en la esfera administrativa. 

El segundo es que la oposición o contradicción que autoriza la formulación del recurso debe realizarse respecto de una “sentencia de unificación” del Consejo de Estado. Ello implica tener en cuenta sus distintas fuentes de producción; así como las autoridades que, en igualdad de condiciones, dictan dicha modalidad de sentencia. Precisamente, como se señaló en el acápite 6.6.2 de esta providencia, las sentencias de unificación provienen de (i) la resolución de los recursos extraordinarios, (ii) del mecanismo interno de unificación previsto en el artículo 271 del CPACA y (iii) del mecanismo de revisión eventual de las acciones populares y de grupo. El conocimiento de estos instrumentos judiciales se distribuye entre las subsecciones, secciones y Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por lo que en cada una de las actuaciones a su cargo actúan como órganos de cierre y las sentencias que se adoptan se encuentran amparadas por la garantía de la cosa juzgada. 

Y, el tercero, es que el recurso extraordinario de unificación de jurispruden-cia se prevé con el propósito de reivindicar el carácter unificador de las sentencias del “Consejo de Estado”, en su rol de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo (CP art. 237.1). Por ello, la regla de procedencia se plantea en términos de “contradicción” u “oposición” a una sentencia de unificación. Al tiempo que, según se indica en el artículo 256 del CPACA, su finalidad es la de “asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere del caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales”. 

En armonía con lo expuesto, en cuanto a su prosperidad, se consagra que este recurso es viable contra “las sentencias dictadas en única y segunda instancia por los tribunales administrativos”, con las siguientes reglas particulares (i) en caso de que el fallo sea de contenido patrimonial o económico, la cuantía de la condena o, en su defecto, de las pretensiones de la demanda, debe ser igual o exceder los montos dispuestos en la ley; aunado a que (ii) no procederá para los asuntos previstos en los artículos 86, 87 y 88 de la Constitución, esto es, las acciones de tutela, cumplimiento, popular y de grupo. Como se observa de lo anterior, es claro que se trata de un instrumento judicial prevista para proteger el precedente vertical consagrado en sentencias de unificación. 

6.7.3.2. Están legitimados para interponer este recurso las partes del proceso, y también los terceros que resulten agraviados con la providencia, con la limitación de que no podrán hacer uso del mismo, cuando no se apeló “la sentencia de primer grado ni [se] adhirió a la apelación de la otra parte, cuando el fallo de segunda instancia sea exclusivamente confirmatorio de aquélla”.

El recurso deberá ser decidido por el Consejo de Estado, a través de la respectiva sección de la Sala de lo Contencioso Administrativo, en atención al criterio de la especialidad (CPACA, arts. 259 y 260). Por lo demás, como todo recurso extraordinario se somete a unas reglas especiales de trámite comprendidas entre los artículos 261 a 266 del CPACA, y siempre que resulte procedente, si es del caso, abroga la sentencia recurrida para ser reemplazada por otra. 

6.7.3.3. Como se mencionó en el acápite 6.6.2 de esta providencia, aun cuando este mecanismo ampara lo dispuesto en una sentencia de unificación, al momento de proceder a su definición también da lugar a la expedición de un fallo de igual valor jurídico. Ello resalta, como ya se dijo, su condición de ser una herramienta prevista para preservar el precedente vertical, razón por la cual incluso en las instancias propias del debate legislativo, se planteó su denominación como recurso extraordinario de anulación. 

En efecto, su alcance parte de la idea de preservar por razones de igualdad y de seguridad jurídica, una misma regla de derecho a favor de las partes y de los terceros, que concurren por la vía de lo contencioso administrativo a la solución de un caso con identidad de características a otro que ya fue resuelto con anterioridad, a través de una sentencia de unificación del Consejo de Estado. Por ello, cuando el CPACA refiere a los fines de este recurso, se resalta el de “asegurar la unidad en la interpretación del derecho”, pues lo primero que busca esta herramienta es defender una lectura uniforme y consistente del ordenamiento jurídico, más allá que como consecuencia de ello se protejan los derechos reclamados y, cuando fuere el caso, se obtenga una reparación por los agravios inferidos. Esto concuerda con la justificación que se exige referente a que la sentencia recurrida debe estar en “oposición” o “contradicción” con una sentencia de unificación del citado órgano de cierre. 

Ahora bien, aun cuando la ley no lo diga expresamente, se entiende que si el recurso procede contra una sentencia que se opone o contradice lo señalado en un fallo de unificación, es porque el tribunal administrativo tomó una decisión que implica apartarse de la regla adoptada por el Consejo de Estado. En este escenario, si bien el recurso extraordinario busca promover un debate dirigido al amparo del precedente vertical, y por ello la causal que permite su procedencia se limita a tal fin, no se observa impedimento alguno para que al momento de descender a su definición, teniendo en cuenta que lo resuelto igualmente adquiere la condición de sentencia de unificación, se hagan los ajustes o modificaciones que sean necesarios respecto del precedente vigente,  entre otras razones, para lograr una lectura más acorde con los principios, valores y derechos consagrados en la Carta, siempre que se cumplan con las cargas de transparencia y suficiencia previamente expuestas, las cuales se derivan de lo previsto en el inciso 3 del artículo 103 del CPACA. 

Desde el punto de vista constitucional, lo anterior es concordante con la función de unificación que cumplen los órganos de cierre y con su papel creador de derecho; y desde la perspectiva legal, ello resulta procedente si se tiene en cuenta que la finalidad principal del recurso extraordinario es la de “asegurar la unidad en la interpretación del derecho” y que, en tal virtud, como efectos de la sentencia, se permite su procedencia “total” o “parcial”, pudiendo dictar aquella que “deba reemplazarla” o adoptar “las decisiones que correspondan”. 

En este contexto, es claro que el legislador definió de manera concreta al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia como una vía dirigida a preservar el precedente vertical, y a suscitar discusiones alrededor del mismo, buscando con ello la aplicación uniforme del derecho en las instancias inferiores al Consejo de Estado, lo que resulta acorde con el rol que le otorga la Constitución como órgano de cierre de lo contencioso administrativo, en los términos del artículo 237, numeral 1, de la Constitución.

6.7.4. De igual manera, y para efectos de proceder al examen de fondo, cabe señalar que la pretensión de la accionante, conforme se señaló con anterioridad, busca habilitar un espacio de contradicción frente a lo decidido por las secciones y subsecciones del Consejo de Estado, cuando éstas actúan como juez de única o segunda instancia, bajo la consideración de que igualmente pueden desconocer las sentencias de unificación del citado tribunal. 

Nótese cómo, en el marco de la legislación actualmente vigente, esa solicitud conduciría, de resultar procedente, a que sea la misma sección que profirió la decisión, la conozca del recurso extraordinario que se interponga en su contra, incluyendo aquellos casos en que se lleguen a controvertir las sentencias de sus subsecciones. En efecto, el artículo 259 del CPACA, como ya se dijo, le otorga la decisión sobre el recurso extraordinario de unificación de jurispru-dencia a la respectiva “sección” de la Sala de lo Contencioso Administrativo, que atienda al criterio de la especialidad. No existe atribución alguna, desde el punto de vista legal, para que este recurso sea resuelto por la Sala Plena. 

Concurre una razón histórica que explica lo anterior y se encuentra en que durante varios años existió un recurso extraordinario para controvertir ante la Sala Plena, los autos y sentencias de las secciones que dispusieran una doctrina contraria a la jurisprudencia adoptada por el pleno del Consejo de Estado. Ello se consagró inicialmente en la Ley 11 de 1975 y finalizó con la Ley 446 de 1998, en la que se reguló el denominado recurso extraordinario de súplica. 

Al identificar el alcance de este recurso, este Tribunal señaló que el mismo tenía como finalidad “unificar la jurisprudencia”, garantizando una lectura armónica del ordenamiento jurídico entre las distintas dependencias orgánicas que integran el Consejo de Estado. No obstante lo anterior, se dispuso su supresión mediante la Ley 954 de 2005, decisión que fue cuestionada ante esta Corporación, básicamente por considerar que se vulneraban los derechos fundamentales a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, así como los principios de seguridad jurídica y confianza legítima. Las razones expuestas guardan similitud con los cargos formulados en esta oportunidad. 

En la Sentencia C-180 de 2006, la Corte declaró la exequibilidad de la norma que dispuso la supresión del recurso extraordinario de súplica, con fundamento en tres argumentos. El primero consistió en valorar que los motivos que tuvo en cuenta el legislador para adoptar la decisión cuestionada eran legítimos y se ceñían a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad. Al respecto, se manifestó que la supresión se originó por la necesidad de descongestionar el funcionamiento del Consejo de Estado, con el propósito de asegurar el cumplimiento de los principios de celeridad y eficacia en la adopción del resto decisiones a su cargo. En tal sentido, y a partir de los antecedentes legislativos, se admitió la ineficacia del recurso, pues casi la totalidad de aquellos que fueron interpuestos concluyeron con la confirma-ción de los fallos recurridos, convirtiéndose en un instrumento para insistir en un debate propio de las instancias. 

El segundo argumento implicó reconocer que el mecanismo de unificación de la jurisprudencia no desaparecía con la decisión adoptada por el legislador, ya que esa función debía ser cumplida por cada una de las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en el ejercicio de sus propias funciones, en atención a su carácter de órgano especializado de cierre. Finalmente, el último argumento, supuso admitir que en virtud de lo previsto en el artículo 130 del anterior Código Contencioso Administrativo, la Sala Plena podía asumir para efectos de unificación de jurisprudencia, los asuntos que le fuesen enviados por las secciones, en atención a su importancia jurídica o trascendencia social. De ahí que, en criterio de la Corte, existían otros mecanismos de unificación interna para asegurar la igualdad, el acceso a la justicia y la seguridad jurídica, motivo por el cual la supresión ordenada por la ley no era contraria a la Constitución. 

Este precedente goza de especial importancia en el asunto sub-examine, ya que denota la intención del legislador, avalada por la Corte, de excluir la posibilidad de cuestionar a través de recursos extraordinarios, las decisiones de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado, cuando ellas se inscriben dentro de un marco de interpretación del derecho que permite la fijación de precedentes horizontales, pues para el efecto se apela a los mecanismos internos de unificación y a la coherencia que surge de la exigibilidad de un principio lógico de no contradicción, como a continuación se demostrará.

6.7.5. Así las cosas, lo primero que se observa por parte de este Tribunal, es que la norma acusada no desconoce el derecho a la igualdad. Con este objeto, en primer lugar, se advierte que el patrón de igualdad o tertium comparationis se encuentra en el hecho de que se consagra una distinción de trato injustificada entre las partes de un proceso que se ven afectadas por el desconocimiento de una sentencia de unificación, ya que la habilitación para que éstas puedan interponer el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, depende del criterio de la autoridad que profirió el fallo objeto de controversia. Así se permite respecto de las sentencias de única y segunda instancia dictadas por los tribunales administrativos, y se excluye frente a las decisiones que en las mismas instancias se profieren por las secciones y subsecciones que integran el Consejo de Estado. 

A pesar de que el análisis que se propone sitúa a dos sujetos que presentan la similitud de ser partes en un proceso, en el cual reclaman la interpretación uniforme y consistente del ordenamiento jurídico frente a lo dispuesto en una sentencia de unificación, existen claras diferencias que se originan en el criterio mismo que conduce a su distinción, en el objeto del recurso y en la forma como se producen y preservan las sentencias de unificación, que autorizan otorgar un trato diferente. De manera que, en este caso, los sujetos y la situación que se compara no se encuentran en idénticas circunstancias y de ahí que resulte válida la limitación de procedencia que se impone en la ley. 

6.7.5.1. En primer lugar, nótese que la restricción del recurso a las sentencias dictadas en única y segunda instancia por los tribunales administrativos busca preservar con exclusividad, como ya se explicó, el precedente vertical que se deriva de las sentencias de unificación. En tal virtud, el señalamiento de la citada autoridad no corresponde a una decisión carente de sentido. Ello es así, por una parte, porque se entiende que las decisiones adoptadas por los juzgados administrativos deben seguir igualmente el mismo precedente y que, en el caso que lo desconozcan, se activa la posibilidad de controvertir lo fallado mediante el uso de los recursos ordinarios. Por ello, una de las reglas de prosperidad del recurso extraordinario en cuestión, es que se haya apelado la sentencia de primer grado, “cuando el fallo de segundo grado sea exclusivamente confirmatorio de aquella”. 

Y, por la otra, porque en el caso de las divisiones que se producen dentro la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, esto es, las subsecciones y secciones que la integran, como se explicó en el acápite 6.6.2 de esta providencia, corresponde a una medida que manifiesta una mera distribución temática de trabajo, pues “no existe una relación jerárquica o de subordinación funcional” entre ellas, así como en su relación con la Sala Plena, en los asuntos que son objeto de su exclusivo conocimiento.

Desde esta perspectiva, el criterio mismo de distinción revela las profundas diferencias que existen entre las partes de un proceso que concluye con una decisión en los tribunales administrativos, frente a aquellos cuyo proceso llega hasta el Consejo de Estado, en su rol de juez de instancia, pues ante el objetivo de preservar el precedente vertical, lo lógico es que se acuda al fallo de la autoridad que, desde el punto de vista jerárquico, se encuentra más cercana al órgano que tiene bajo su cargo la expedición de la sentencia objeto de protección, ya que se presume que durante el desarrollo del proceso las inconsistencias presentadas pueden ser objeto de discusión por las partes y de solución por las instancias judiciales competentes. Por lo demás, es razonable que no se incluya a la misma autoridad que profiere la decisión, puesto que es ilógico concebir que ella desconozca o desatienda sus propias providencias. 

6.7.5.2. En segundo lugar, visto también el objeto del recurso, es claro que no resulta comparable la situación de hecho planteada por la accionante. En efecto, mientras que la delimitación que se hace a los fallos de única y segunda instancia de los tribunales administrativos, como regla de proceden-cia del recurso, se justifica en que la contradicción con una sentencia de unificación puede estar mediada por su desconocimiento o por la decisión de plantear un debate sobre las razones que permitan un apartamiento de la línea vigente, como lógica que subyace en el principio de obligatoriedad de un precedente vertical. En la hipótesis de las decisiones que se profieren por el Consejo de Estado, a través de sus secciones o subsecciones, en la medida en que no se presenta una relación jerárquica entre ellas, así como en su relación con la Sala Plena, la circunstancia de hecho que se plantea es totalmente distinta. 

Precisamente, como lo ponen de presente la mayoría de los intervinientes y la Vista Fiscal, la sujeción a las sentencias de unificación jurisprudencial que se reclama en la demanda respecto de las secciones y subsecciones del Consejo de Estado, no es una construcción teórica que se articule con la protección del precedente vertical, como lo dispone la norma cuestionada, sino que se trata de un objeto particular y distinto vinculado con la salvaguarda del precedente horizontal, esto es, con aquél que ha fijado un juez en sus sentencias al momento de resolver con anterioridad casos con idénticas características. 

Lo anterior plantea una clara distinción en la relación con la diferenciación que se esboza en la norma acusada, pues mientras que la parte de un proceso que acude a los tribunales como juez de única o segunda instancia tiene un caso en el que de por medio se encuentra el respeto a una estructura jerárquica que, por lo mismo, le otorga un peso vinculante al precedente vertical; en lo que corresponde a los sujetos cuya causa es tramitada ante el Consejo de Estado, en su rol de juez de única o segunda instancia, lo que se exige es la preservación de un precedente horizontal, cuya modificación o apartamiento depende del cumplimiento de las cargas de transparencia y suficiencia. 

Nótese cómo esta última hipótesis desborda el objeto del recurso extra-ordinario de unificación de jurisprudencia, cuya construcción por parte del legislador se enfoca exclusivamente en el amparo del precedente vertical, y no en habilitar un escenario discusión en cuanto a la preservación o no de un precedente horizontal, dispuesto, de igual manera, como una herramienta de autorestricción del propio órgano de cierre. Aquí es importante realizar tres aclaraciones que profundizan la diferencia entre los supuestos de hecho planteados por la accionante. 

6.7.5.2.1. La primera consiste en que mientras los tribunales pueden oponerse o contrariar una sentencia de unificación que incluye un precedente vertical por desconocimiento; contrario sensu, en el caso del precedente horizontal, se supone que el mismo es plenamente conocido por quien lo profirió, lo que activa un deber de coherencia interna que conduce a entender que sería manifiestamente irracional que el juez se aparte caprichosamente de su aplica-ción, pues esa conducta se opone al principio lógico de no contradicción. 

6.7.5.2.2. La segunda, por virtud de la cual se entiende que lo anterior no implica que no puedan presentarse casos en los cuales en una causa ordinaria, esto es, en aquellas que conoce el Consejo de Estado en sus secciones o subsecciones como juez de única o segunda instancia, se torne necesario modificar un precedente horizontal planteado en una sentencia de unificación. Escenario que surge de la distinción que existe entre esta modalidad de sentencia y aquellas otras que de ordinario profiere el citado tribunal, como consecuencia de los efectos específicos que se consagran a favor de la primera. 

Al respecto, lo que ocurre es que el sistema dispuso para tal fin un mecanismo interno de unificación, que se encuentra consagrado en el artículo 271 del CPACA, el cual –a través de la aprobación de una sentencia de unificación–no sólo permite definir o sentar nuevos precedentes (v.gr., en casos de importancia jurídica o trascendencia económica), sino también unificar líneas de interpretación, con el propósito de eliminar cualquier posibilidad de incoherencia o de tratamiento distinto entre casos iguales. Para tal efecto, se le asignó a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el deber de unificar las diferencias surgidas entre las secciones, y éstas a su vez aquellas discrepancias que puedan aparecer entre las subsecciones. El precepto en mención señala que:  

 “Artículo 271. Decisiones por importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia. Por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia, que ameriten la expedición de una sentencia de unificación jurisprudencial, el Consejo de Estado podrá asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo, de oficio o a solicitud de parte, o por remisión de las secciones o subsecciones o de los tribunales, o a petición del Ministerio Público. // En estos casos corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictar sentencias de unificación jurisprudencial sobre los asuntos que provengan de las secciones. Las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictarán sentencias de unificación en esos mismos eventos en relación con los asuntos que provengan de las subsecciones de la corporación o de los tribunales, según el caso. // Para asumir el trámite a solicitud de parte, la petición deberá formularse mediante una exposición sobre las circunstancias que imponen el conocimiento del proceso y las razones que determinan la importancia jurídica o trascendencia económica o social o la necesidad de unificar o sentar jurisprudencia. // Los procesos susceptibles de este mecanismo que se tramiten ante los tribunales administrativos deben ser de única o de segunda instancia. En este caso, la solicitud que eleve una de las partes o el Ministerio Público para que el Consejo de Estado asuma el conocimiento del proceso no suspenderá su trámite, salvo que el Consejo de Estado adopte dicha decisión. // La instancia competente decidirá si avoca o no el conocimiento del asunto, mediante auto no susceptible de recursos.”

Nótese cómo este mecanismo tiene importantes variaciones en relación con el régimen anteriormente vigente y es que expresamente atribuye una labor de unificación que va más allá de la importancia jurídica o trascendencia social del caso; aunado a que, desde el punto de vista legal y no solamente reglamentario, se impone el deber de sentar o unificar jurisprudencia desde el punto de vista horizontal, especialmente en lo que atañe a las subsecciones.

Pero quizás son dos los aspectos más significativos que se introducen, el primero corresponde a que la solicitud dirigida a activar este mecanismo, no sólo depende de la actuación del propio Consejo de Estado o del requeri-miento que al respecto se formule por el Ministerio Público, sino que autoriza la petición de parte. Ello lo convierte en un mecanismo que permite dinamizar a la administración justicia, a través del cual son los propios interesados quienes pueden plantear la necesidad de sentar, modificar o variar un precedente o de concertar líneas entre las secciones o las subsecciones, por medio de la expedición de una sentencia de unificación, más allá de que la decisión final sobre su procedencia quede sometida a la resolución del citado tribunal. De suerte que, así como el CPACA dispone una vía para amparar el precedente vertical consagrado en una de tales sentencias, como lo es el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia; también regula un mecanismo alternativo que viabiliza la formulación de discusiones sobre la necesidad de sentar o modificar un precedente horizontal consagrado en la misma categoría de sentencias.  

Y, el segundo, que denota el carácter imperativo del citado mecanismo, en lo que corresponde al rol de unificación. En efecto, vista de manera sistemática la regulación sobre la materia, no cabe duda de que es obligatorio acudir a este instrumento siempre que se pretenda sentar o variar un precedente, o concertar líneas de interpretación, por fuera de los recursos extraordinarios y de la revisión eventual de las acciones populares y de grupo. Ello supone que más allá del escenario planteado, el mandato de coherencia interna presume que el órgano de cierre ha de seguir las reglas de derecho que por él han sido trazadas, no sólo porque así se deriva del principio de igualdad, sino también porque ello satisface el principio de eficiencia que rige a la función pública. 

6.7.5.2.3. La tercera aclaración se encuentra en la forma como está diseñada la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y la manera como ella se articula para efectos de proferir sentencias de unificación. A lo largo de esta providencia se ha destacado que esta modalidad de sentencia procede de distintas fuentes, como lo son, (i) el mecanismo interno de unifica-ción previsto en el artículo 271 del CPACA; (ii) el mecanismo de revisión eventual de las acciones populares y de grupo; y (iii) la resolución de los recursos extraordinarios, que incluyen el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia y el recurso extraordinario de revisión.

Como consecuencia de lo anterior, el conocimiento de estos instrumentos judiciales se distribuye entre las subsecciones, secciones y la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, de suerte que esta última autoridad no es la única que profiere fallos de unificación, ya que se trata de una función que se comparte con las estructuras orgánicas en que se divide el citado tribunal. Esta circunstancia conduce a un problema de sistematización realmente complejo que se manifiesta en dos vertientes. 

6.7.5.2.3.1. De acuerdo con la primera, así como una sección, subsección o la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado tiene la atribución para sentar una regla de derecho en una sentencia de unificación, a partir de la interpretación del derecho sustantivo, también están autorizadas para proceder a su variación, modificación o apartamiento, a través del uso de una de cualesquiera de las herramientas que permiten expedir una de tales sentencias. En un caso como el expuesto, la misma autoridad que plasmó una subregla puede excluir su aplicación o variar su contenido, siempre que se cumplan con las cargas de transparencia y suficiencia.

Para lograr este proceder, como ya se vio, el ordenamiento jurídico incluso autoriza la posibilidad de hacer uso del mecanismo interno de unificación consagrado en el artículo 271 del CPACA, cuyo uso resulta imperativo cuando se pretenda sentar o variar un precedente consagrado en una sentencia de unificación, por fuera de los recursos extraordinarios y de la revisión eventual de las acciones populares y de grupo. Ahora bien, en este caso, la existencia del citado mecanismo, así como el deber de coherencia interna, implican que difícilmente se puede presentar el escenario de controversia que se plantea por la accionante, salvo la ocurrencia de dos hipótesis claramente excepcionales. La primera, es que a pesar de acudirse a una sentencia de unificación, no se cumplen con las cargas de suficiencia y transparencia previamente mencionadas. Y, la segunda, es que al resolver un asunto sometido a un trámite ordinario, de forma arbitraria o caprichosa, al momento de adoptar su decisión, la respectiva sección, subsección o la Sala Plena se apartan de una sentencia de unificación, básicamente porque no se brindan las razones para entender o explicar los motivos que excluyen su exigibilidad, a pesar de tratarse de una sentencia que se caracteriza por su carácter ordenador y vinculante.

Nótese cómo, en ambos casos, la discusión que se genera sigue siendo alrededor de la protección o amparo de un precedente horizontal consagrado en una sentencia de unificación, pues cada una de las citadas autoridades constituye un órgano de cierre en las materias que se encuentran a su cargo, al carecer de un superior jerárquico frente al cual se pueda cuestionar el alcance de sus decisiones. 

La pregunta que surge es si por efecto de una situación como la reseñada cabe ampliar el objeto del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, como lo pide la accionante, en virtud del amparo del derecho a la igualdad. En criterio de la Corte, la respuesta al problema planteado es negativa, por las siguientes razones: (i) el señalamiento de recursos y los supuestos que avalan su procedencia, como se explicó en el acápite 6.4.3 de esta providencia, se encuentran sometidos a una amplia potestad de configuración normativa, la cual opera con mayor intensidad cuando se trata de la regulación de recursos extraordinarios, entre otras razones, porque por lo general parten de la base de habilitar un espacio de control frente a lo resuelto por los jueces o tribunales inferiores, sin que correspondan realmente a medios de contradicción frente a lo resuelto, pues en la mayoría de los casos operan como herramientas para decantar criterios jurídicos y plasmar líneas de interpretación que perduren en el tiempo. Por lo demás, cabe señalar igualmente que siendo la justicia un valor fundamental del Estado (CP art. 1), la forma como se asegura su realización no puede estar sujeta, como se señaló en el acápite 6.4.2 de esta providencia, a una aproximación fundada en un criterio de igualdad absoluta, pues ello además de negar el principio básico de autonomía legislativa, terminaría simple y llanamente desfigurando por completo la finalidad que subyace en cada mecanismo o recurso judicial. 

En el presente caso, como se ha explicado, (ii) el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia se previó por el legislador como un medio de protección del precedente vertical, con la idea de desarrollar la atribución consagrada por la Constitución Política en el artículo 237, por virtud de la cual se otorga al Consejo de Estado la calidad de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo. Por esta razón, en virtud de su amplia potestad de configuración normativa y con miras a garantizar el rol jerárquico que cumple la citada autoridad, se limitó la procedencia del recurso en cuestión a las decisiones proferidas en “única y segunda instancia por los tribunales administrativos”.

La discusión que se propone implica, (iii) en lugar de cuestionar el incumpli-miento de la obligatoriedad que surge de un fallo amparado por una estructura jerarquizada, entrar a debatir la forma como operó por el órgano de cierre el cumplimiento de las exigencias que existen para apartarse de un precedente horizontal. 

Ante esta circunstancia (iv) no cabe la igualación que se propone, en primer lugar, porque es posible que la consagración de recursos extraordinarios, en virtud de la mayor intensidad con la que opera la potestad de configuración normativa del legislador, se enfoque en habilitar espacios de control frente a lo resuelto por los jueces de instancia, cuando con ello se busca acceder a un determinado objetivo que no contradiga los mandatos de la Constitución; en segundo lugar, porque el recurso tiene un fin concreto vinculado con la protección de la estructura jerarquizada de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por lo que de introducir la regla de procedencia que se propone, se desnaturalizaría por completo dicho objetivo; en tercer lugar, porque las hipótesis extraordinarias que se explican, no obstante que es posible que se presenten, por virtud del principio de coherencia interna, su ocurrencia sería extremadamente excepcional, lo que no justifica la amplia-ción de un recurso previsto para un propósito distinto y cuya utilización por el contrario podría conducir a agravar los complejos problemas de congestión a los que se ha enfrentado el Consejo de Estado; y finalmente, porque a pesar de todo, si ello ocurre y el apartamiento es de tal gravedad que, más allá de quebrantar el mencionado principio de coherencia, da lugar a que se vulnere el derecho fundamental al debido proceso, se podría acudir a la acción de tutela (CP art. 86), como se puso de presente por varios intervinientes, lo que excluye la falta de un mecanismo de protección para las partes y los terceros que resulten agraviados, siempre que se acrediten los requisitos previstos para tal efecto.  

6.7.5.2.3.2. En la segunda vertiente, el problema que se plantea es que ocurre cuando la sentencia de unificación se dicta por la Sala Plena y eventualmente una sección o subsección se aparta de la misma, ya sea en otra sentencia de unificación o en un fallo que resuelva un caso ordinario; o en términos similares, cuando se profiere una sentencia de unificación por una sección y el apartamiento se presenta por una subsección. Al respecto, nuevamente se destaca que se trata de escenarios realmente extraordinarios, pues el principio de coherencia y las vías internas de unificación suponen que al realizarse esta última labor, la subregla que se haya impuesto resulta plenamente aplicable y su obligatoriedad moralmente exigible. A pesar de ello, en caso de ocurrir, surgirían dos posibles soluciones. 

Una primera por virtud de la cual se entendería que entre dichas autoridades existe una relación jerárquica, de suerte que la Sala Plena sería superior funcional de las secciones, y éstas a su vez tendrían la misma condición frente a las subsecciones. En esta hipótesis, en principio, podría resultar procedente la igualación que se propone en la demanda, pues la sentencia de unificación operaría como un precedente vertical, en el que salvo un análisis más detallado no se vería razón alguna para excluirlo del recurso. 

Por el contrario, una segunda solución y que es aquella que se introduce en la ley, parte de la base de considerar que la Sala Plena ni las secciones son superiores funcionales de las dependencias que las integran, sino que se trata igualmente de órganos de cierre, que operan bajo los supuestos de la unidad de criterio y de la unidad de autoridad, sin que exista una relación jerárquica o de dependencia entre ellas. Obsérvese cómo se trata de un modelo adoptado por el legislador en virtud de lo previsto en el artículo 236 de la Carta, lo que no excluye que hacia el futuro se diseñe un régimen distinto, sí así se considera pertinente y se satisfacen las exigencias de razonabilidad. 

A partir de lo expuesto, se encuentra que cualquier variación que se dé respecto de lo señalado en una sentencia de unificación, conforme a las hipótesis en mención, seguirá siendo un problema vinculado con el respeto del precedente horizontal, sobre todo cuando es eminentemente excepcional que lleguen a sobreponerse o entrecruzarse las atribuciones de cada una de las citadas dependencias. Así las cosas, al igual que se planteó con anterioridad, en las hipótesis en mención tampoco cabe la extensión o ampliación del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, pues para el efecto son plenamente aplicables los argumentos ya mencionados, destacando el amplio de margen configuración normativa, la imposibilidad de que todas las decisiones sean susceptibles de los mismos recursos, la importancia de preservar la naturaleza y estructura de estos últimos, la razonabilidad que subyace en que en el caso puntual se excluya al órgano de cierre con el fin de proteger al precedente vertical y la posibilidad de que el afectado haga uso de la acción de tutela, cuando se esté en presencia de una afectación de tal magnitud que implique una violación del debido proceso. 

En conclusión, es claro que no resulta comparable la situación de hecho planteada por la accionante, pues visto el objeto del recurso, se encuentra que su construcción teórica y normativa se articula alrededor de la protección del precedente vertical planteado en sentencias de unificación; mientras que el procedente horizontal que surge de las mismas, se garantiza a través de otras herramientas judiciales, como lo son la prevista en el artículo 271 del CPACA y, en casos extraordinarios y excepcionales, a través de las acción de tutela, siempre que se acrediten los requisitos previstos para tal efecto. 

6.7.5.3. De igual manera, y en adición a lo anterior, es claro que la forma como se producen y preservan las sentencias de unificación también autorizan otorgar un trato diferente. Ya se ha dicho que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia se explica en la estructura jerárquica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por virtud de la cual se busca amparar los precedentes verticales dispuestos en una sentencia de unificación. Ahora bien, obsérvese cómo las fuentes de las cuales proviene esta última categoría de sentencia, aun cuando se relacionan con actuaciones que denotan un rol del Consejo de Estado que va más allá de su actuación como juez de instancia, no excluye la ocurrencia de esta última hipótesis, como ocurre con aquellos casos en los que tiene aplicación el artículo 271 del CPACA. Esto implica que ambos roles no son incompatibles, como parece sugerirlo la accionante, sino que se complementan. 

En este contexto se pueden dar casos en los cuales por la vía de un recurso extraordinario se plantea una regla de derecho, a partir de la interpretación del derecho sustantivo en una sentencia de unificación, la cual a su vez podría verse modificada, por ejemplo, a través del uso del mecanismo interno de unificación del artículo 271, en el que se asume por las secciones o por la Sala Plena, asuntos propios vinculados con la actuación del Consejo de Estado como juez de instancia. Por ello, si a través de la resolución de un recurso extraordinario una sección establece una subregla, y el mismo asunto llega a su conocimiento como juez de instancia, no cabe que lo decidido en esta última oportunidad, si se plasmó en una sentencia de unificación y conduce a la variación de la regla inicialmente expuesta, pueda ser objeto de controversia, pues ello sería contrario a los principios de eficiencia y economía que regulan la función pública. Nótese cómo, de admitirse la igualación que se pretende por la demandante, se terminaría desnaturalizando un recurso previsto para un determinado fin y generando graves problemas de contradicción, que podrían cercenar la efectividad del mecanismo interno de unificación consagrado en el artículo 271 del CPACA. 

Este ejercicio de armonización interna es el que precisamente destaca las claras diferencias que existen, y los motivos por los cuales se entiende que el legislador brindó una solución distinta frente a situaciones de hecho que no resultan comparables. Por lo anterior, y a partir de todas las razones expuestas, se considera que no existe una violación del derecho a la igualdad. 

6.7.6. Por último, tampoco se observa que se vulneren el derecho de acceso a la administración de justicia y el principio de seguridad jurídica, para lo cual, teniendo en cuenta lo expuesto, basta con señalar lo siguiente: 

6.7.6.1. En lo que atañe al derecho de acceso a la administración de justicia, la limitación impuesta corresponde a una manifestación de la potestad de configuración normativa en materia procesal, lo que habilita que el diseño de cada recurso se haga a partir de la búsqueda de un fin u objetivo concreto que lo torne ajustado a su naturaleza jurídica, siempre que se respeten los valores, principios y derechos consagrados en la Carta. 

En el asunto sub-judice, el recurso extraordinario objeto de controversia se encuentra regulado como una vía para asegurar el respeto del precedente vertical consagrado en sentencias de unificación; por lo que, a partir de dicho objetivo, se entiende que su procedencia se circunscriba a las decisiones de “única y segunda instancia” dictadas por los tribunales administrativos. En efecto, como ya se ha dicho, en relación con los jueces de inferior jerarquía se entiende que su desconocimiento puede corregirse a través de los medios ordinarios de contradicción; y en cuanto a las dependencias internas que integran el Consejo de Estado, no se presenta el supuesto de sujeción jerárquica o de subordinación funcional que explica la viabilidad de este recurso, conforme se explicó con anterioridad.  

A partir de lo señalado en esta providencia, no advierte la Corte que dicha limitación suponga un desconocimiento de algún valor, principio o derecho consagrado en la Carta; pues, por el contrario, se trata de una medida que contribuye a la realización y al fortalecimiento de la función de unificación jurisprudencial que cumple el Consejo de Estado, como órgano de cierre y Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo. 

Por lo demás, para eliminar cualquier posibilidad de incoherencia o de tratamiento distinto entre casos iguales, el CPACA dispuso en el artículo 271 un mecanismo de unificación interna, al cual ya se ha hecho referencia, y que permite, bajo una coordinación de instrumentos procesales, preservar una interpretación uniforme y consistente del ordenamiento jurídico. Este mecanismo permite su activación a solicitud de parte, circunstancia que lo convierte en un instrumento importante para lograr dinamizar la administración justicia, pues son los propios interesados quienes pueden plantear la necesidad de expedir una sentencia de unificación, más allá de que la decisión final sobre su procedencia quede sometida a la resolución del citado tribunal. 

Cabe señalar igualmente, como ya se dijo, que siendo la justicia un valor fundamental del Estado, la forma como se asegura su realización, desde la perspectiva procesal, pueda dar lugar a distintas alternativas de regulación, sin que por ello se afecte la igualdad y el acceso a la administración de justicia, sobre todo cuando el ordenamiento jurídico otorga distintas herramientas que permiten dar respuesta a los ciudadanos frente a cada escenario particular que se presente en el curso de un proceso. 

Visto el caso en concreto, se observa que existe una clara separación de los mecanismos previstos para asegurar las distintas modalidades de precedentes que se originan de una sentencia de unificación, por lo que de acceder a la pretensión de la accionante, se dispondría una igualdad de formas incoherente con la sistematización de los medios de protección ideados por el legislador, en los términos previamente expuestos en esta providencia, alterando la razonabilidad que explica al recurso extraordinario objeto de pronunciamiento.

Lo anterior descarta la aplicación a manera de precedente de lo dispuesto por esta Corporación en la Sentencia C-520 de 2009, pues en esa oportunidad además de que se examinó un recurso totalmente distinto al que es objeto de control en esta oportunidad (el recurso extraordinario de revisión), era claro que sí existía una omisión en lo referente a los mecanismos para garantizar la salvaguarda de la justicia material respecto de las sentencias fundadas en pruebas o hechos fraudulentos o erróneos. Por el contrario, en esta oportunidad el legislador previó de forma sistemática diversos mecanismos para garantizar la unidad en la interpretación del derecho, destinando el recurso cuestionado a la defensa del precedente vertical y previendo, al mismo tiempo, un instrumento de unificación interna para la consolidación del precedente horizontal, como lo es el regulado en el artículo 271 del CPACA, con la posibilidad de acudir ante hipótesis extraordinarias a la acción de tutela. De esta manera, la forma como actuó el legislador se aproxima a lo resuelto en la Sentencia C-180 de 2006, puesto que allí se avaló la supresión del recurso extraordinario de súplica, al entender que es válido, desde el punto de vista constitucional, que se prescindan de espacios de discusión que cuestionen el ámbito de interpretación del derecho por las secciones y subsecciones, en favor del uso de mecanismos internos de unificación, tal y como ocurre en el asunto bajo examen. 

6.7.6.2. Finalmente, en lo que atañe a la seguridad jurídica, basta con señalar que al contrario de lo manifestado por la accionante, el recurso estudiado y la norma acusada promueven su cumplimiento, comoquiera que permiten la coherencia y uniformidad en la interpretación del derecho, al exigir que las decisiones adoptadas por los tribunales administrativos se adecuen a los estándares expuestos por el máximo órgano de la Justicia Contencioso Administrativa. Ello garantiza que las partes del proceso y los ciudadanos en general tengan un importante nivel de certeza sobre los criterios de decisión aplicables y que ellos resulten razonablemente previsibles.  

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

Declarar EXEQUIBLE la expresión “por los tribunales administrativos” consagrada en el artículo 257 de la Ley 1437 de 2011, por los cargos analizados en esta sentencia. 

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con salvamento de voto

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado

GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO
Magistrada

JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Ausente con excusa

ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con salvamento de voto

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO 
ALEJANDRO LINARES CANTILLO 
A LA SENTENCIA C-179/16

LEYES PROCESALES-Discrecionalidad del legislador no es absoluta (Salvamento de voto)/RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA FRENTE A DECISIONES DE SECCIONES Y SUBSECCIONES DEL CONSEJO DE ESTADO-Exclusión vulnera el principio de igualdad por omisión legislativa relativa (Salvamento de voto)/RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA-Debió declararse condicionalmente exequible bajo el entendido que procede contra sentencias de subsecciones y secciones del Consejo de Estado (Salvamento de voto)

RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA CONTRA SENTENCIAS DE UNICA Y SEGUNDA INSTANCIA DE TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS-Procedencia (Salvamento de voto)/RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA CONTRA SENTENCIAS DE UNICA Y PRIMERA INSTANCIA DE JUECES ADMINISTRATIVOS-Improcedencia (Salvamento de voto)/RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA CONTRA SENTENCIAS DE UNICA INSTANCIA DE JUECES ADMINISTRATIVOS Y SECCIONES Y SUBSECCIONES DEL CONSEJO DE ESTADO-Procedencia de la acción de tutela (Salvamento de voto)

RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA FRENTE AL PRINCIPIO DE IGUALDAD-Situación de los justiciables ante tribunales administrativos y Consejo de Estado (Salvamento de voto)/RECURSOS EXTRAORDINARIOS-Se pueden establecer criterios con relación a su procedencia, respecto de la materia objeto de litigio o cuantía de las pretensiones pero no exclusivamente del juez que toma la decisión (Salvamento de voto)

RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA FRENTE AL PRINCIPIO DE IGUALDAD-Test de igualdad planteaba una situación parcialmente igual o parcialmente distinta (Salvamento de voto)

RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA-Excepcionalidad del desconocimiento por secciones o subsecciones del Consejo de Estado no justifica la constitucionalidad de la omisión legislativa (Salvamento de voto)/RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA FRENTE A SENTENCIAS DEL CONSEJO DE ESTADO-Evidencia de la falta de uniformidad jurisprudencial (Salvamento de voto)

RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA-Finalidad (Salvamento de voto)/RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA-Inexistencia de unidad de criterio por el Consejo de Estado (Salvamento de voto)

CONSEJO DE ESTADO-Fuerza normativa de sentencias de unificación a pesar de no existir relación de jerarquía funcional entre secciones, subsecciones y Sala Plena (Salvamento de voto)/RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA-Desconocimiento de las sentencias de unificación del Consejo de Estado (Salvamento de voto)

SENTENCIAS DE TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS Y CONSEJO DE ESTADO FRENTE AL PRINCIPIO DE IGUALDAD-Vulneración del principio de igualdad al excluir el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia (Salvamento de voto)

Expediente: D-10973

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo el artículo 257 (parcial) de la Ley 1437, "por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”

Con el acostumbrado respeto frente a las decisiones tomadas por la Corte Constitucional, tomo distancia tanto de la parte motiva, como resolutiva, de la decisión que la mayoría de mis colegas tuvieron a bien adoptar. A pesar de que comparto que el legislador goza de una amplia discrecionalidad en la estructuración de las leyes procesales, ésta no es absoluta y uno de sus límites fundamentales es el respecto de los principios, valores y derechos constitucionales, límite que sí fue sobrepasado por el legislador en el presente caso. En efecto, se vulneró el principio de igualdad, por la omisión legislativa relativa que consistió en excluir implícitamente del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia las decisiones de las secciones y subsecciones del Consejo de Estado, mientras que lo previo para las decisiones de segunda o única instancia de los tribunales administrativos. Por lo tanto, la norma debió haber sido declarada condicionalmente exequible, bajo el entendido que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia también procede contra las sentencias de las subsecciones y secciones del Consejo de Estado que desconozcan los precedentes de unificación. Paso a explicar el sentido de mi desacuerdo.

De acuerdo con las normas demandas, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia procede contra las sentencias de única y segunda instancia de los tribunales administrativos. No procede respecto de las decisiones de única instancia de los jueces administrativos, en razón de la menor trascendencia de las decisiones allí tomadas, ni de primera instancia de los mismos, en la medida en que la unificación se logra mediante la apelación ante el tribunal y una vez este decida, respecto de ésta procederá el recurso extraordinario de unificación. Esto quiere decir que frente a las decisiones de única instancia de los jueces administrativos y de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado, que desconozcan los precedentes jurisprudenciales de unificación, los justiciables no tienen un recurso judicial distinto a la acción de tutela.  

Respecto de las decisiones de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado, existía el recurso extraordinario de súplica, pero éste fue suprimido por la Ley 954 de 2005, cuya exequibilidad fue declarada mediante la sentencia C-180/06, por considerar que esta supresión no vulneraba la seguridad jurídica. 

Sin embargo, en su momento, no existía un trato distinto respecto de las decisiones de los tribunales, lo que sí ocurre en la actualidad.

Para resolver el problema jurídico relativo a la posible vulneración del principio de igualdad que consiste en que las partes del proceso ante tribunales administrativos tienen la posibilidad de ejercer un recurso extraordinario, cuando la sentencia desconoce el precedente de unificación del Consejo de Estado, mientras que las partes de un proceso ante el Consejo de Estado no disponen de este instrumento, la sentencia realizó un juicio de igualdad que parte de consideraciones equivocadas. Por una parte, se realizó un inadecuado análisis de la situación de los justiciables ante los tribunales administrativos y ante el Consejo de Estado (I) y se malinterpretó la finalidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia (II).

(I) La situación de los justiciables ante los tribunales administrativos y ante el Consejo de Estado

En efecto, se consideró que no existe vulneración al principio de igualdad porque existen diferencias entre quien acude a un tribunal y quien acude al Consejo de Estado: "(...) el criterio mismo de distinción revela las profundas diferencias que existen entre las partes de un proceso que concluye con una decisión en los tribunales administrativos, frente a aquellos cuyo proceso llega hasta el Consejo de Estado, en su rol de juez de instancia" (Negrillas no originales). En realidad, las diferencias no se encuentran en las partes, sino en cuanto a quien decide y ambos son jueces de instancia, es decir, jueces de fondo. A este respecto ya la jurisprudencia de esta Corte había puesto de presente que si bien la procedencia de los recursos extraordinarios no debe ser general y es constitucionalmente válido establecer criterios respecto de su procedencia, dichos criterios pueden referirse a la materia objeto de litigio o a la cuantía de las pretensiones, pero no exclusivamente al juez que toma la decisión, criterio insuficiente, no razonable, para entender el trato distinto del justiciable. Así se pronunció: "No se presenta en la norma cuestionada una ruptura del principio de igualdad respecto de situaciones procesales exactamente iguales, como sí acontecía con la exclusión del recurso de súplica en materia contencioso-administrativa, pues en este caso se atiende no a la dependencia judicial que profiere el fallo -lo cual es arbitrario y no constituye motivo plausible de distinción- sino al tipo de asunto materia de litigio, a cuyo respecto el legislador bien puede, según su criterio y de acuerdo con las diferencias que aprecia, introducir distinciones, sin que por ello vulnere principios o normas constitucionales". Corte Constitucional, sentencia C-619/97, (Negrillas no originales).

Contrario al enfoque dado por la sentencia, el test de igualdad planteaba una situación parcialmente igual o parcialmente distinta ya que se trataba de determinar si debía dárseles el mismo trato a quienes acuden ante un juez de fondo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo  (en esto son iguales), cuando éste es un tribunal administrativo o una sección o subsección del Consejo de Estado  (en esto son distintos), respecto de la posible adopción de una decisión contraria a una sentencia de unificación.   Frente a este tipo de problema de igualdad, era necesario identificar si pesaban más los puntos en común, que los aspectos que los diferenciaban y ya que el Consejo de Estado no es, en este aspecto, una verdadera Corte de unificación, sino un juez de únicas y segundas instancias, pesaba más lo que los unía, que lo que los diferenciaba, es decir, que acudían ante el juez de fondo que la ley quiso atribuirles. A este respecto resulta válido preguntarse: ¿Qué tiene de diferente la víctima de un acto administrativo sin cuantía, adoptado por un ministerio, respecto de la víctima del mismo acto, pero adoptado por una gobernación, para merecer que se le prive del recurso de unificación de jurisprudencia, que sí se le reconoce al segundo? En el primer caso, el asunto es de única instancia del Consejo de Estado y, en las actuales condiciones, no dispone de mecanismo judicial ante lo contencioso administrativo para defenderse de una sentencia que contraríe el precedente de unificación, mientras que en el segundo, la competencia es del tribunal administrativo y sí podrá defenderse de la sentencia que contraría el precedente de unificación, mediante el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia.

No basta con afirmar que existe la posibilidad, ajena al justiciable, de que el asunto sea avocado por la Sala Plena, para efectos de unificación, ya que por una parte, es una prerrogativa oficiosa del juez, pero no un mecanismo a la mano del justiciable y, por otra parte, la avocación sólo procede antes de que el asunto ha sido decidido, pero una vez se adoptó la decisión, así desconozca las sentencias de unificación, ya no hay nada que hacer ni de oficio, ni a petición de parte.

La sentencia afirma que esa hipótesis del desconocimiento de las sentencias de unificación de la Sala Plena, por parte de las secciones o subsecciones son "claramente excepcionales" o "escenarios realmente extraordinarios". Pero la excepcionalidad, real o aparente, no justifica la constitucionalidad de la omisión legislativa. Todo lo contrario. Si se trata de un recurso extraordinario, debe proceder frente a escenarios realmente extraordinarios, como el planteado. Sin embargo, la historia de los recursos extraordinarios de unificación frente a las sentencias del Consejo de Estado pone en evidencia que, en realidad, la falta de uniformidad jurisprudencial no es una situación ni marginal, ni reciente. La preocupación normativa se remonta a la Ley 11 de 1975 que creó el recurso extraordinario de súplica contra las sentencias de las secciones del Consejo de Estado. Dicho recurso fue suprimido por el Decreto Ley 01 de 1984, pero la supresión fue declarada inconstitucional por exceder las competencias del legislador delegado (Corte Suprema de Justicia, sentencia del 30 de agosto de 1984). El Decreto 2304 de 1989 creó otro recurso extraordinario de súplica por cambio de posición respecto de la Sala Plena. La Ley 446 de 1998 creó una tercera versión del recurso extraordinario de súplica, por violación de la ley sustancial, el que finalmente fue derogado por la Ley 954 de 2005.  Estos intentos de unificar la jurisprudencia dentro del mismo Consejo de Estado se volvieron aún más imperiosos luego de la creación de cinco subsecciones de las secciones segunda y tercera del Consejo de Estado.  La existencia autónoma de tantas formaciones de juzgamiento para un mismo asunto  (subsección, sección, sala) demuestran la ficción que consiste en sostener que las decisiones del Consejo de Estado son únicas, coherentes y del mismo nivel y que, por lo tanto, el desconocimiento de las sentencias de unificación son escenarios rarísimos que no ameritarían consideración constitucional.

(II) La finalidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia

Se realiza, además, una lectura equivocada del artículo 256 del CP ACA que explica los fines del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, en los siguientes términos: "El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia tiene como fin asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere del caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales". De la norma no surge, de manera alguna, que la finalidad del recurso sea proteger exclusivamente el precedente vertical, como equivocadamente lo interpreta, de manera restrictiva, la sentencia; el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia busca la unidad en la interpretación del derecho y dicha unidad se ve alterada cuando es en el mismo Consejo de Estado que no existe unidad de criterio, que las secciones se contradicen en su interior, unas subsecciones, respecto de otras y respecto de la jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y los justiciables no encuentran otra opción, que recurrir a la tutela, por el efecto de esta omisión legislativa inconstitucional.

Es cierto que, en sentido estricto, como lo afirma la sentencia "no se presenta relación jerárquica entre" las secciones y la Sala Plena de lo contencioso administrativo. Pero, a pesar de no existir relación de jerarquía funcional entre ellas, las sentencias de unificación sí tienen una fuerza normativa mayor que las de sección, y mucho más, que las de subsección. La norma no diferencia precedente vertical u horizontal, sino que se refiere al desconocimiento de las sentencias de unificación del Consejo de Estado y este desconocimiento puede ocurrir, como ocurre, por las decisiones de las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo.

De lo expresado se entiende que la finalidad del recurso, "asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes", se predica tanto de las decisiones de los tribunales, como de las secciones o subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo, por lo que sí existe una vulneración del principio de igualdad al excluir, sin justificación constitucionalmente válida, este recurso frente a las sentencias de subsección o de sección del Consejo de Estado. Así, el criterio de comparación, -tribunal o secciones del Consejo de Estado-, produce un trato diferente – unos justiciables sí tienen un instrumento para controvertir una sentencia que vulnera la igualdad frente a la ley y la confianza legítima, porque desconoce el precedente de sentencia de unificación, mientras que otros no-. El trato distinto busca una finalidad que, aunque constitucional – la descongestión del Consejo de Estado-, e idónea- efectivamente una manera de descongestionar es limitar los derechos procesales de las personas-, es desproporcionada, en cuanto obliga a los justiciables de las subsecciones y secciones del Consejo de Estado a recurrir a la acción de tutela contra providencias judiciales. Para descongestionar el Consejo de Estado no hay que limitar los derechos procesales de las personas, sino permitir la unificación de jurisprudencia.

La sentencia concluye la necesidad de declarar exequible el artículo, por el obstáculo que generaría la aplicación de la norma que atribuye la competencia para decidir ese recurso a las secciones del Consejo de Estado y afirma, por lo tanto que: "es razonable que no se incluya a la misma autoridad que profiere la decisión, puesto que es ilógico concebir que ella desconozca o desatienda sus propias providencias". Sí, es ilógico y reprochable, pero ocurre que las secciones del Consejo de Estado desconozcan las sentencias de unificación de la Sala Plena y las de las subsecciones desconozcan las sentencias de unificación de la sección y, en ese caso, se justifica la existencia de un recurso que les permita a las partes defenderse, ya que se encuentran frente a la misma situación de quienes deben afrontar una decisión de un tribunal administrativo, que desconoce una sentencia de unificación. Las sentencias de unificación son proferidas por las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo y por la Sala Plena de lo contencioso administrativo, lo que haría absurdo el ejercicio de un recurso de unificación contra una sentencia de una sección, que simplemente cambia su propio precedente. Sin embargo, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra las sentencias de las secciones, resulta lógico cuando éstas contradicen una sentencia de unificación de la Sala Plena. Es por esta razón, que la decisión que debió proponerse fue una constitucionalidad condicionada al entendido que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, (i) respecto de las sentencias de las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo, procede por desconocimiento de las sentencias de unificación de la Sala Plena, mientras que, (ii) respecto de las sentencias de las subsecciones, por el desconocimiento de las sentencias de unificación tanto de la sección correspondiente, como de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Flaco favor se le hace a la tutela al declarar la constitucionalidad de la norma, a pesar del desconocimiento del principio de igualdad en el que incurre, porque contribuimos a que esta acción siga siendo un recurso ordinario, contra sentencias que desconocen precedentes.

Respetuosamente,

ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado