Sentencia C-337/06

ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2005-Trámite legislativo

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Parámetros normativos

La Corte Constitucional ha considerado de manera reiterada, que los referentes a considerar para ejercer el control de constitucionalidad sobre los actos legislativos por vicios de forma no se limitan a los contemplados en el artículo 379 de la Constitución que señala “sólo podrán ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en este título”, es decir, a los previstos en el Título XIII de la Carta, sino que también deben observarse otras disposiciones constitucionales “que sean relevantes para examinar la regularidad del procedimiento de aprobación de una reforma a la Constitución” y algunas disposiciones de la ley orgánica del procedimiento legislativo “que resulten aplicables” en cuanto su desconocimiento conlleva la violación de la Constitución. Así mismo, la Corte ha manifestado que constituye parámetro para ejercer el control de constitucionalidad sobre los actos legislativos las disposiciones constitucionales que regulan la competencia en materia de reforma constitucional. En este contexto, recientemente la Corte en Sentencia C-1040 de 2005 acogió como referentes para ejercer el control de constitucionalidad sobre los actos legislativos las disposiciones constitucionales y orgánicas pertinentes referidas al procedimiento de resolución de los impedimentos y al aviso previo de la votación en sesión diferente a la anunciada.

IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA POR CONFLICTO DE INTERESES EN TRAMITE DE REFORMA CONSTITUCIONAL-Procedencia excepcional

IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA-Solo cuando se ha aceptado la solicitud, cabe excusarlo del deber de votar

IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA-Posibilidad de que congresista declarado impedido vote otro impedimento/IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA-Inexistencia de norma constitucional o legal que ordene su envío a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista/IMPEDIMENTO  DE CONGRESISTA-Competencia para decidir

En materia del procedimiento de resolución de los impedimentos, ninguna norma de la Carta Política como de la Ley 5 de 1992, expresamente prohíbe, y de manera general, que el Congresista que se ha declarado impedido pueda participar en la decisión de los impedimentos presentados por otros congresistas, pues lo que si les está vedado es participar en la decisión de su propia solicitud de impedimento, así como cuando se les acepta un impedimento, procede excusar del deber de votar que tienen. Un entendimiento contrario de las disposiciones que regulan el tema, puede traer como consecuencia la imposibilidad de definir los impedimentos que se presenten por varios Congresistas a la vez, llegándose en la práctica a lo que se denominó un “callejón sin salida”, pues podría en un momento dado reducirse el quórum decisorio a un quantum inferior al necesario para resolverlos. Y, en cuanto al órgano competente para resolver los impedimentos, en la Sentencia C-1040 de 2005, también concluyó la Corte, que son las comisiones o plenarias respectivas las que tienen competencia para resolver los impedimentos presentados por cuanto ni la Constitución, ni tampoco la Ley 5 de 1992, disponen que dichos impedimentos sean enviados y resueltos por la Comisión de Ética del Congreso. 

COMISION DE ETICA Y ESTATUTO DEL CONGRESISTA-Incompetente para resolver impedimento

REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Finalidad   

REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Fecha anunciada debe ser determinable/ REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Cumplimiento/REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Utilización de las expresiones “el próximo martes” o “mañana”

Conforme al recuento del trámite legislativo dado al proyecto de acto legislativo se puede concluir que se cumplió con la exigencia prevista en el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003, por cuanto en una sesión anterior y sucesivamente se anuncia el proyecto de acto que será discutido y votado en una sesión posterior señalando para el efecto una fecha cierta o determinable, que permitió el conocimiento previo del proyecto que sería objeto de votación, cumpliendo así con lo señalado por la jurisprudencia de esta Corporación, en la medida que se observó en las distintas sesiones “el orden secuencial” del aviso previo a la votación con fecha determinable. Así mismo, las expresiones utilizadas en el trámite del proyecto de acto legislativo como “el próximo martes” o “mañana”, han sido avaladas por la Corte como frases que se pueden utilizar siempre que como en este caso resulte determinable la fecha de realización. En consecuencia, el cargo formulado por violación de la exigencia constitucional contenida en el artículo 8 del Acto Legislativo No. 01 de 2003, no está llamado a prosperar y, por consiguiente, se declarará exequible el parágrafo acusado sólo en relación con el cargo examinado.

DEBATE PARLAMENTARIO-Cuando se entiende satisfecho

DEBATE PARLAMENTARIO-Observancia en trámite legislativo

El cargo formulado no está llamado a prosperar por cuanto se dio la oportunidad de debatir el parágrafo transitorio acusado, lo que permitió hacer efectivo el principio democrático en el proceso de formación del acto legislativo. Así se tiene, por cuanto en la sesión del 14 de diciembre de 2004, se dio la posibilidad de debatir con el inicio de una discusión general sobre el articulado del proyecto de acto y el parágrafo acusado, para posteriormente como punto de orden conceder el uso de la palabra a quienes estaban inscritos. Debe indicarse que del contenido de la gaceta No. 29 de 2005, que nos ocupa, no se observa como se expuso por el actor que el modo de votación hubiera sido a “pupitrazo”. Al contrario, la forma de votación utilizada en dicha sesión posibilitó la expresión de las mayorías y las minorías políticas que encuentran espacio en el Estado democrático de derecho. Igual situación ocurrió en la sesión del 16 de junio de 2005, en la medida que se permitió por la presidencia intervenir a los congresistas que así lo solicitaron procediendo a la votación una vez culminada la posibilidad de debatir. Además, se estaba ante la culminación de los debates lo que llevó incluso a manifestar que el punto había sido suficientemente tratado. En consecuencia, en la medida que se dio la oportunidad a los congresistas para debatir el proyecto de acto legislativo no se ha presentado una ausencia de debate. Cuestión distinta habría sido la situación en que el presidente hubiere pasado de una vez a la votación sin haber dado la oportunidad de intervenir a los congresistas.

Referencia: expediente D-5951

Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo transitorio 4, del artículo 1, del Acto Legislativo No. 01 de 2005

Actor:  Francisco Ordoñez Jiménez

Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ

Bogotá D. C., tres (3) de mayo de dos mil seis (2006). 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y una vez cumplidos los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente 

SENTENCIA

I.  ANTECEDENTES

En  ejercicio  de  la  acción  pública  de  inconstitucionalidad  consagrada  en  los  artículos  40-6,  241-1 y  242-1  de  la  Constitución  Política,  el  ciudadano Francisco Ordoñez Jiménez solicita a la Corte Constitucional la declaración de inexequibilidad del parágrafo transitorio 4, del artículo 1, del Acto Legislativo No. 01 de 2005.

Mediante auto del 26 de agosto de 2005, la demanda fue admitida sólo respecto a los vicios de forma y en lo correspondiente a los vicios de competencia fue inadmitida. Así mismo, en dicho proveído se dispuso la práctica de las siguientes pruebas:

“Segundo. ORDENAR que por Secretaría General de esta Corporación, se solicite a las secretarías generales y de las comisiones respectivas del H. Senado de la República y la H. Cámara de Representantes para que en el término de diez (10) días hábiles, contados a partir de la comunicación de este proveído, envíen con destino al expediente de la referencia toda la documentación relacionada (antecedentes legislativos) con el procedimiento surtido en el Congreso de la República al proyecto que culminó con la aprobación del Acto Legislativo 01 de 2005. Entre los documentos a enviar deberán reposar los siguientes:

a.	Copias auténticas de las gacetas del Congreso en donde se de cuenta de la totalidad del proceso legislativo surtido (incluye comisiones de conciliación) para la aprobación del Acto Legislativo referido.
b.	Certificaciones de las secretarías generales y de las comisiones respectivas del Senado de la República y de la Cámara de Representantes que den cuenta de las fechas de cada una de las sesiones, el quórum deliberatorio y decisorio, así como los resultados de las votaciones del proyecto en las distintas etapas que culminó con la aprobación del Acto Legislativo.
c.	Actas de cada una de las sesiones llevadas a cabo dentro del trámite legislativo, las constancias que incluyan las fechas de aprobación de cada una de ellas y las gacetas en las cuales fueron publicadas.
d.	Actas y gacetas del Congreso que den cuenta de los impedimentos presentados y del trámite dado a los mismos. De igual manera, se habrá de indicar la forma de votación, los congresistas que intervinieron en la decisión y si la Comisión de Ética participó.
e.	Certificaciones y copias de las gacetas del Congreso que den cuenta del cumplimiento del artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003. En caso contrario, es decir, de no haberse aplicado dicha disposición constitucional, se deberá informar sobre ello.”

Además, la providencia dispuso que una vez vencido el término probatorio y allegadas las pruebas requeridas se procediera a i) la fijación en lista de la norma acusada y simultáneamente correr traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor, ii) comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República, al Ministro de la Protección Social, al Ministro de Hacienda y Crédito Público y al Ministro del Interior y de Justicia, de conformidad con los artículos 244 de la Constitución Política y 11 del Decreto 2067 de 1991, y finalmente iii) invitar a las facultades de derecho de las universidades Nacional de Colombia, Externado de Colombia, Pontificia Universidad Javeriana, Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario y de los Andes, como también a la Academia Colombiana de Jurisprudencia para que expongan sus opiniones sobre la demanda de la referencia.

En auto de 6 de septiembre de 2005, se dispuso rechazar la demanda sobre los vicios de competencia por cuanto el término para subsanarla venció en silencio.

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de este asunto y previo concepto del Jefe del Ministerio Público, la Corte Constitucional procede a decidir en relación con la presente demanda.

II.  TEXTO DE LA NORMA ACUSADA

Se transcribe a continuación el texto del parágrafo transitorio 4, del artículo 1, del Acto Legislativo 01 de 2005, acusado:

“ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2005
 (julio 22)
PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA
 
Por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política.

El Congreso de Colombia

DECRETA:
 
ARTÍCULO 1o. Se adicionan los siguientes incisos y parágrafos al artículo 48 de la Constitución Política:

“ …
 "Parágrafo transitorio 4o. El régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen, no podrá extenderse más allá del 31 de julio de 2010; excepto para los trabajadores que estando en dicho régimen, además, tengan cotizadas al menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, a los cuales se les mantendrá dicho régimen hasta el año 2014".
 
"Los requisitos y beneficios pensionales para las personas cobijadas por este régimen serán los exigidos por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen”.
…”.

III.	FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA

Para el actor el parágrafo transitorio 4, del artículo 1, del Acto Legislativo 01 de 2005, incurre en vicios de forma por desconocer los artículos 157 numerales 2 y 3, 161 y 182 de la Constitución, como también los artículos 8 del Acto Legislativo 01 de 2003 y 227 de la Ley 5 de 1992. Además, considera que “se vulneró el principio de consecutividad, se omitió…la Comisión de Ética para los impedimentos”. Como fundamento de la demanda se exponen los siguientes argumentos:

1.	En  cuanto a los impedimentos señala que en el trámite legislativo de la primera vuelta del proyecto de acto en la Comisión Primera (13 de octubre de 2004) y Plenaria de la Cámara de Representantes (2 de noviembre de 2004), como en la Comisión Primera (30 de noviembre de 2004) y Plenaria del Senado de la República (14 de diciembre de 2004), algunos congresistas presentaron impedimentos por diferentes motivos al “estar cobijados por el régimen de transición, otros por estar pensionados o por tener familiares en las fuerzas armadas que gozan de un sistema especial o por tener parientes jubilados etc.”, que para el actor fueron mal tramitados ya que se rechazaron “y ellos mismos se absolvieron mutuamente es decir fueron juez y parte”, o se votaron los impedimentos de quienes estaban en la misma situación dando lugar al “carrusel de la felicidad” y, por ende, pasando por alto la competencia de la Comisión de Ética que es la que ha debido decidirlos. Agrega que en la segunda vuelta a excepción de la Plenaria del Senado, ninguno de los parlamentarios se declararon impedidos, incurriendo en los mismos vicios alegados. Concluye que la votación y aprobación fue irregular tanto en las comisiones primeras de Senado y Cámara y las respectivas plenarias. 

2.	Se desconoció el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003, por cuanto en las sesiones de la Comisión Primera de la Cámara tanto en primera (13 de octubre de 2004) como en segunda vuelta (20 de abril de 2005), se citó para debatir el proyecto y se votó y aprobó en la misma sesión lo cual desconoce la Constitución que exige citar a votación al menos con un día de antelación.

3.	Finalmente, alega la ausencia de debate o discusión de fondo sobre el parágrafo acusado aprobado en el octavo debate (segunda vuelta) en el Senado en la sesión del 16 de junio de 2005, y recuerda que en el cuarto debate  (primera vuelta) del Senado en la sesión del 14 de diciembre de 2004, fue aprobado a pupitrazo donde tampoco hubo debate. Recalca también que no hubo debate ni discusión de fondo en las conciliaciones en primera y segunda vuelta por cuanto los congresistas se limitaron a la lectura del encabezado del informe y se aprobaron sin conocerse los textos conciliados.

IV.	PRUEBAS DECRETADAS EN EL PROCESO

Conforme a lo ordenado en el auto calendado 26 de agosto de 2005, se recibieron las siguientes pruebas:

1.	Del Secretario General del Senado de la República se recibió oficio 253 de 22 de septiembre de 2005, acompañando la documentación solicitada que reposa en el cuaderno de pruebas No. 1.

2.	Del Secretario General de la Comisión Primera del Senado de la República se recibió oficio de 22 de septiembre de 2005, allegando la documentación requerida que se contiene en el cuaderno de pruebas No. 2.

3.	Del Secretario General de la Cámara de Representantes se recibió oficio 2518 de 28 de septiembre de 2005, anexando la documentación solicitada que reposa en el cuaderno No. 3.

4.	Del Secretario General de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes se recibió oficio 0128 de 19 de septiembre de 2005, acompañando la documentación requerida que reposa en el cuaderno No. 4.

V.	INTERVENCIONES

1.   Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia

Fernando Gómez Mejía, interviniente en este asunto y actuando en representación del Ministerio del Interior y de Justicia solicita a la Corte declarar la exequibilidad del parágrafo acusado.

Respecto a los impedimentos señala que carece de razón el cargo formulado por el actor al pretender configurarse a partir de interpretaciones que resultan distorsionadas. Indica que la importancia que adquirió el tema de los impedimentos y recusaciones en el trámite del acto legislativo no se debió a la existencia real de un conflicto de intereses de los congresistas que por amplia mayoría aprobaron el proyecto sino a la utilización artificiosa de dichas figuras para lograr un obstruccionismo por parte de los opositores al proyecto tendiente a evitar la aprobación.

Considera el interviniente que fundado en móviles políticos los opositores al proyecto de acto encontraron la figura de los impedimentos y recusaciones para poder dilatar el trámite del proyecto que especialmente durante la primera vuelta corría el riesgo de no alcanzar a terminar las cuatro vueltas. Observa que dicha estrategia obstruccionista pretendía la presentación indiscriminada de recusaciones respecto de los congresistas que conformaban la mayoría que apoyaban el proyecto al demorar tres días hábiles su trámite para así terminar afectando el quórum para la aprobación. Por ello, anota que para evitar tal situación las mayorías se anticiparon a declararse impedidas aunque no existiera conflicto de intereses ya que habiéndose presentado los impedimentos no era viable interponer la recusación para así evitar dilatar el trámite legislativo del proyecto.

En cuanto a la participación de la Comisión de Ética aduce el interviniente que si bien el artículo 59 de la Ley 5 de 1992, establece dentro de las funciones el conocer de los conflictos de interés y de las violaciones al régimen de incompatibilidades e inhabilidades de los congresistas, de conformidad con la naturaleza de la Comisión y de las normas reguladoras de dicha materia, no puede concluirse que se le esté atribuyendo competencia para decidir sobre los impedimentos presentados. Recalca que a la Comisión de Ética le corresponde aceptar o rechazar las recusaciones cuando un congresista no cumple con el deber de declararse impedido ante la existencia de un interés particular directo, por lo que no le corresponde pronunciarse sobre los impedimentos ya que el cumplimiento de tal deber lejos de comprometer su ética refleja su compromiso con el interés general y el bien común evitando así la materialización del conflicto de interés.

En cuanto al presunto incumplimiento del requisito previsto en el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003, procede a realizar el siguiente recuento del trámite legislativo del proyecto:

“Primer periodo.

La publicación de las ponencias para primer debate en la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes se efectuó en las Gacetas del Congreso números 593 y 596 de 2004.

En las sesiones de los días 7 y 12 de octubre de 2004, se observa que expresamente fue anunciado el proyecto de Acto Legislativo 034 de 2004 Cámara acumulado el 127 de 2004 Cámara, por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política, según las actas números 17 y 18 de 2005, publicadas en la Gaceta del Congreso número 751 de 2004, páginas 6 y 7, respectivamente.

Según consta en el expediente, el proyecto de acto legislativo fue aprobado en primer debate, en las sesiones de la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara, llevadas a cabo los días 13 y 14 de octubre de 2002; según actas 19 y 20 publicadas en las Gacetas del Congreso 837 y 838 de 2004, respectivamente. En donde se aprobó la materia de que tratan el parágrafo transitorio acusado.

Segundo periodo.

En la Gaceta del Congreso número 184 de 2005, figura la ponencia para primer debate en segunda vuelta al proyecto de acto legislativo número 34 de 2004 Cámara, acumulado al 127 de 2004 Cámara, 11 de 2004 Senado, en la Comisión Primera Constitucional Permanente de Cámara, en la cual aparece el texto del artículo demandado. 

En la sesión del día 19 de abril de 2005, fue anunciado el proyecto de Acto Legislativo 034 de 2004 Cámara acumulado al 127 de 2004 Cámara, por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política, según el acta número 42 de 2005, publicada en la Gaceta del Congreso número 264 de 2005, página 12. 

Dicha ponencia fue debatida por la Comisión en la sesión del día 20 de abril de 2005, según acta publicada en la Gaceta del Congreso 265 de 2005. El texto aprobado fue publicado en la Gaceta del Congreso 218 de 2005.”

Concluye el interviniente que de las gacetas números 751 de 2004 y 264 de 2005, se desvirtúa el cargo consistente en que el proyecto de acto no fue anunciado de conformidad con lo establecido por el artículo 160 Superior.

En cuanto al desconocimiento del principio de consecutividad aduce que no se requiere que el proyecto de acto legislativo tenga el mismo texto durante los respectivos debates ya que la única limitación que se impone por la Constitución es que lo que no aparezca en el texto aprobado en primera vuelta y publicado al culminar no tiene cabida en el segundo periodo ordinario de sesiones, como tampoco pueden introducirse temas nuevos. Agrega que la discusión y aprobación del texto acusado en la segunda vuelta se hizo teniendo en cuenta las materias debatidas durante el primer periodo y el texto aprobado en la primera vuelta. Recalca en que considerar que las comisiones y plenarias no pueden modificar el texto del proyecto de acto elimina la posibilidad de adicionar o suprimir textos a los proyectos que vienen de la otra cámara.

Señala que no existe ningún vicio de forma por cuanto el Congreso tramitó el proyecto de acto conforme a la Constitución al haberse publicados antes de darle trámite en las comisiones; aprobado en primero y segundo debate en cada una de las cámaras en primera vuelta; en la segunda vuelta se debatieron en la Comisión Primera y en la Plenaria del Senado, las ponencias respectivas tanto en las comisiones como en plenarias fueron publicadas antes de iniciarse los debates correspondientes; y entre el primero y segundo debate en cada Cámara medió el término a que refiere el artículo 160 Superior y se aprobó con el quórum constitucional requerido en las plenarias de cada cámara, como parte del texto conciliado por la Comisión designada para tal fin por las mesas directivas del Senado y la Cámara.  

De otra parte, el interviniente refiere a los vicios de competencia a los cuales esta Corte no referirá en la medida que la demanda fue rechazada respecto a dichos cargos.

2.   Ministerio de Hacienda y Crédito Público

Carlos Andrés Ortíz Martínez, ciudadano interviniente y apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicita a la Corte declarar la exequibilidad del acto legislativo en lo acusado.

En relación con el trámite de los impedimentos señala que dicha decisión corresponde a la Comisión o Corporación legislativa respectiva y no a la Comisión de Ética por cuanto no existe una norma que disponga la obligación de remitir a dicha Comisión el impedimento presentado. Por consiguiente, la competencia de la Comisión de Ética se limita a pronunciarse sobre las recusaciones presentadas ante las cámaras legislativas.

Respecto al cargo sobre el presunto anuncio y votación del proyecto en la misma sesión considera el interviniente que el proyecto de acto legislativo durante su primer y quinto debate en la Comisión Primera de la Cámara fue previamente anunciado como a continuación se expone:

“2.1. Primer debate

Una vez rendida la ponencia correspondiente para adelantar el primer debate ante la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, el proyecto de acto legislativo fue anunciado por primera vez para votación en la sesión de dicha comisión efectuada el día 5 de octubre de 2004, según consta en el acta número 15 de ese mismo año, publicada en la Gaceta No. 749 del 25 de noviembre de 2004, en cuya página 4 consta el anuncio del proyecto de acto legislativo 01 de 2005, en los siguientes términos:

“Secretario: sí Señor Presidente. Siendo las dos y veinte (2:20) de la tarde se levanta la sesión, se ha convocado para mañana a las nueve de la mañana con los proyectos de ley número 072, 047, 134, y los proyectos de acto legislativo de oposición en discusión el día de hoy y el de pensiones” 
	
En la siguiente sesión de la comisión, efectuada el día 6 de octubre de 2004, se incluyó efectivamente este proyecto en el orden del día pero no fue debatido en esta oportunidad, así que se anunció nuevamente para la sesión del día siguiente (7 de octubre) tal y como consta en el acta No. 16 de 2004, publicada en la Gaceta 750 del 25 de noviembre de 2004, en los siguientes términos:

“Señor secretario, mañana en la sesión que estoy citando para las 11:00 de la mañana sírvase decir qué proyectos vamos a discutir y a votar. Secretario: Sí señor Presidente está el proyecto de Acto Legislativo número 34 de 2004 Cámara, acumulado 127 de 2004 Cámara, por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política (…)

Una vez más, en la sesión del 7 de octubre de 2004, no se debatió el proyecto de acto legislativo en cuestión, por lo cual se anunció nuevamente su debate para la siguiente sesión, según consta en el Acta No. 17 de 2004, publicada en la Gaceta 751 del 25 de noviembre de 2004, así:

“Señor secretario tenga la bondad de enlistar los proyectos para el próximo martes. Secretario: Sí señor Presidente, aún cuando ya se había anunciado, se vuelve a anunciar el proyecto de acto legislativo número 34 de 2004 Cámara, acumulado 127 de 2004 Cámara, por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política” (Negrilla fuera de texto)

En la siguiente sesión, efectuada el 12 de octubre de 2004, se aplazó nuevamente el debate del acto legislativo 01 de 2005 para la sesión del 13 de octubre de 2004, a la cual hace alusión el actor en su escrito, para lo cual se anunció nuevamente el debate del referido proyecto de acto legislativo de la siguiente manera:

“(…)señor Secretario, como no tenemos quórum decisorio y como es necesario evacuar la agenda legislativa, sírvase enlistar los proyectos que para la sesión de mañana a las nueve de la mañana estoy citando a la comisión a tratar. Secretario: sí señor presidente, proyectos para discusión y votación para la sesión de mañana a las nueve de la mañana: proyecto de acto legislativo número 34 de 2004 Cámara, acumulado 127 de 2004 Cámara, por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política (…)

De esta forma, al haberse anunciado en sesión del día 12 de octubre de 2004 el debate y votación del proyecto de acto legislativo en comento, realizados en sesión del día 13 de octubre de 2004, claramente se dio cumplimiento al requisito establecido en el artículo 8 del acto legislativo No. 01 de 2003. En consecuencia, atentamente solicito a la H. Corte Constitucional se desestime el cargo expuesto.

2.2 Quinto debate

Asegura el accionante en su escrito de demanda que en el quinto debate del proyecto de acto legislativo que nos ocupa se omitió el requisito de anunciar previamente en sesión diferente el debate y votación del mismo, tal y como lo exige el artículo 8 del acto legislativo 01 de 2003.

En esta oportunidad tampoco asiste la razón al actor, toda vez que el debate y votación surtidos ante la Comisión Primera de la Cámara de Representante en segunda vuelta, en sesión del día 20 de abril de 2005, sí fue anunciado previamente, tal y como se evidencia en el Acta de Comisión 42 del 19 de abril de 2005, publicada en la Gaceta No. 264 del 17 de mayo de 2005, en la cual se expresa:

“(…)Señor Secretario, entonces sírvase informarle a la Comisión qué proyectos de ley y actos legislativos serán discutidos y votados en el día de mañana. Secretario: Si, señor Presidente. Por instrucción suya se anuncian:
-(…)
-Proyecto de acto legislativo número 034 de 2004 Cámara acumulado con el 127 de 2004 Cámara, por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política.
(…)”.

En cuanto a la ausencia de debate manifiesta el interviniente que en la demanda no se señala las normas constitucionales consideradas violadas como lo exige el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991. Agrega que la ausencia de argumentos claros, precisos y pertinentes para fundamentar el concepto de la violación impiden que la Corte se pronuncie atendiendo la falta de cargos concretos que han de llevar a una inhibición. 

No obstante, señala que en el evento en que la Corte entre a pronunciarse sobre los cargos solicita que se declare la constitucionalidad. Aduce que las iniciativas legislativas sujetas a consideración del Congreso deben debatirse por cada Comisión o Corporación legislativa el cual se dio en extenso en cada una de las etapas del trámite del acto como puede verificarse en las gacetas Nos. 29 del 7 de febrero de 2005 (cuarto debate plenaria del Senado), 433 del 15 de julio de 2005 (octavo debate plenaria del Senado), 476 del 3 de agosto de 2005 (octavo debate plenaria del Senado) y 497 del 8 de agosto de 2005 (octavo debate plenaria del Senado). De igual manera, señala que la aprobación del informe de conciliación puede verificarse en las gacetas 36 y 51 de 2005 en primera vuelta y en las gacetas 505 y 522 de 2005 en la segunda vuelta.

Respecto a las consideraciones realizadas por el interviniente sobre los vicios de competencia esta Corte no se referirá a ellas atendiendo que por dicho concepto fue rechazada la demanda. 

3.  Ministerio de la Protección Social

María de los Angeles Pascual, ciudadana intervinente y en calidad de apoderada del Ministerio de la Protección Social solicita a la Corte declarar la exequibilidad del parágrafo acusado.

En lo concerniente al trámite de los impedimento señala que se presenta ausencia de argumentación en la medida que no se demuestra cuál sería la norma superior que se estaría violando y las razones por las cuales se estima violada, ya que el único fundamento consiste en indicar que los congresistas que habían declarado su impedimento votaron los impedimentos de los demás, sin mencionar en qué podría este comportamiento violar la Constitución, lo cual daría lugar a una ineptitud de la demanda. Aduce, que no obstante, no le asiste razón al actor por cuanto no puede predicarse un conflicto de interés respecto de asuntos ajenos a una persona en particular en la medida que el impedimento surge de la convicción que tiene un congresista de que un texto concreto le genera beneficio o perjuicio “de un conflicto de interés personal y particular, que de ser aceptado, le permite a ese congresista abstenerse de debatir y votar la norma que él estima lo afecta”. Expresa que la Ley 5 de 1992, no menciona que un impedimento aún aceptado libere al Congresista de debatir y votar los asuntos distintos a aquel que genera el conflicto de interés.

En cuanto a que los impedimentos debieron remitirse a la Comisión de Ética señala que no se comprende el por qué de tal afirmación por cuanto la acción de inconstitucionalidad exige una comparación entre el texto acusado y la Constitución presuntamente violada y más tratándose de un acto legislativo. Señala que no se encuentra norma alguna de carácter constitucional en la que se mencione este punto, lo cual constituye un argumento suficiente para despachar este cargo por ineptitud sustantiva de la demanda. Concluye que resulta claro que ni la Constitución, ni la Ley 5 de 1992, establecen dicho requisito.

Respecto a la ausencia de citación para la discusión y votación del proyecto indica que dicha afirmación carece de asidero atendiendo lo contenido en la gaceta No. 750 de 2004 referente a la sesión del 6 de octubre de 2004, en la cual se cita para discusión y debate del proyecto de acto y la gaceta No. 274 de 2005 correspondiente a la sesión del 19 de abril de 2005, en la cual se cita para el día 20 de abril para la discusión y votación del proyecto.

Y, en relación con la ausencia de debates reglamentarios expone que ello resulta carente de veracidad por cuanto el parágrafo acusado fue objeto de debate durante la plenaria del Senado los días 15 y 16 de junio de 2005, gacetas 433 y 476 de 2005. 

En lo correspondiente a los vicios de competencia, esta Corte no se referirá atendiendo que la demanda fue rechazada por dicho cargo. 

VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN 

En concepto recibido en la Secretaría General de esta Corporación, el día 25 de noviembre de 2005, el Procurador General de la Nación solicita a la Corte declarar la exequibilidad del parágrafo acusado sólo por los cargos presentados.

Al respecto, señala el Ministerio Público que para poder responder cómo fueron tramitados los impedimentos y recusaciones es necesario indicar el trámite que recibieron para lo cual señala:

“3.1.1. En la Gaceta 751, se registra la sesión de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, realizada el 7 de octubre de 2004 en donde se presentan impedimentos y se discute la forma de resolverlos, la sesión se levanta por falta de quórum.
3.1.2.  En la Gaceta 818, se registra el acta de la sesión plenaria de la Cámara de Representantes realizada el 26 de octubre de 2004, en donde se solicita que antes de tramitar y debatir los impedimentos presentados se debe estudiar el tema de si existen impedimentos cuando se trata de reformas constitucionales (pág. 16). Se debate y se vota el criterio para determinar si existen impedimentos por parte de la Plenaria y éste es aprobado (pág. 22 a 24).
3.1.3. En la Gaceta 645, en el informe de ponencia para segundo debate se deja constancia sobre la manifestación de algunos impedimentos y la negativa de la Comisión en aceptarlos (pág. 10).
3.1.4.  En la Gaceta 832, consta el acta de la Plenaria de la Cámara de Representantes realizada el 2 de noviembre de 2004, en esa instancia se designa una comisión accidental para tramitar los impedimentos, comisión que consideró que no existía conflicto de intereses (pág. 15). La Comisión Accidental pone a disposición de la plenaria las consideraciones y los impedimentos, los cuales son votados uno a uno (pág. 17 a 24).
3.2.  El trámite del proyecto realizado en el Senado (primera vuelta), en lo relacionado con los impedimentos se puede apreciar las siguientes situaciones:
3.2.1.  En la Gaceta 31, está publicada el acta de la Comisión Primera del Senado, de la sesión realizada el 25 de noviembre de 2004, en la que se tramitan unos impedimentos por parte de la Comisión (pág. 18).
3.2.2. En la Gaceta 32, registra el acta de la Comisión Primera del Senado donde se presenta el informe de la subcomisión establecida para darle trámite a los impedimentos presentados, se fija el criterio que los parlamentarios no se encuentran incursos en ellos (pág. 3).
3.2.3. En la Gaceta 28, aparece el acta de la sesión plenaria del Senado en la cual se tramitan los impedimentos y se resuelven por parte de ésta, advirtiendo que no existe conflicto de intereses.
3.3.  Durante la segunda vuelta en la Cámara de Representantes en relación con este punto, se puede apreciar lo siguiente: En la Gaceta 265, se publicó el acta de la Comisión Primera referida a la sesión realizada el 20 de abril de 2005, en la que se presentaron nuevamente impedimentos pero la Comisión, previa lectura del acta de la subcomisión que se conformó en primera vuelta para resolver este problema, decidió acoger su criterio y dar igual tratamiento a la situación (pág. 13). Igualmente, en la Plenaria se debatió nuevamente el tema de los impedimentos tal como consta en la Gaceta 336, en la que se registra la sesión del 3 de mayo de 2005, en la cual se deja constancia el criterio adoptado en la primera vuelta para el tratamiento de los impedimentos, los cuales como tienen la misma causa tienen validez para la plenaria (pág. 12). 
3.4. En el desarrollo de la segunda vuelta en el Senado de la República se tramitaron unos impedimentos, así:
3.4.1. En la Gaceta 535, en la que se registra el acta de la Comisión Primera del Senado celebrada el 31 de mayo de 2005, se constata la forma como en dicha instancia se presentaron y resolvieron unos impedimentos.
3.4.2. En la Gaceta 476, se consignó la sesión Plenaria del Senado realizada el 15 de junio de 2005, en la que se presentaron y resolvieron algunos impedimentos.
3.4.3. En la Gaceta 433, se registra la sesión de la Plenaria del Senado realizada el 16 de junio de 2005, en donde de manera similar se votan unos impedimentos.”

Considera el Ministerio Público que atendiendo la Sentencia C-1040 de 2005, que resolvió la demanda presenta en contra del Acto Legislativo 02 de 2004, la Corte al revisar el procedimiento para el trámite de las inhabilidades y recusaciones afirmó que tratándose de reformas constitucionales no era posible predicar la existencia de impedimentos y recusaciones por su grado de generalidad, abstracción e intemporalidad. Agrega que aunque no comparte dicha consideración lo respeta procediendo a transcribir apartes de la decisión según el comunicado de prensa. 

De igual manera, señala que en dicho fallo la Corte se refirió al trámite que se le debe dar a un impedimento y a la situación jurídica que se presenta cuando no se le da curso a través de la Comisión de Ética. Anota que sí existe un trámite para resolver los impedimentos que viene siendo desconocido por el Congreso, sin embargo, la Corte ya fijó su posición al respecto siguiendo lo que en esta materia ha sido la doctrina del Consejo de Estado. 

En relación con el argumento del actor de que los congresistas fueron juez y parte y que se presentó el fenómeno denominado “carrusel de la felicidad”, trae a colación nuevamente apartes del comunicado de prensa sobre la Sentencia C-1040 de 2005. Agrega que la afirmación consistente en que en segunda vuelta a excepción de la plenaria del Senado ninguno de los congresistas se declararon impedidos, carece de todo fundamento documental ya que revisado el trámite del proyecto de acto se puede concluir que dicha aseveración resulta improcedente por cuanto la Cámara discutió los impedimentos y adoptó el criterio determinado en la primera vuelta del debate.

En cuanto al anuncio del proyecto de acto, expone el trámite realizado en primera vuelta:

“5.2.1. En la Gaceta 750, está el acta de la sesión de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes de la reunión realizada el 6 de octubre de 2004, en donde se constata que el Secretario de la Comisión citó para el día 7 de octubre de 2004, fecha en la (que) se debatiría el proyecto de Acto Legislativo número 34 y 127 acumulados.
5.2.2. En la Gaceta 818, aparece el acta de la sesión Plenaria de la Cámara de Representantes, referida a la sesión del 26 de octubre de 2004, en donde consta que el proyecto de Acto Legislativo fue aprobado en la Comisión Primera de la Cámara en las sesiones del 13 y 14 de octubre.
5.2.3. Según la Gaceta 264 que contiene el acta de la Comisión Primera de la Cámara en la sesión del 19 de abril de 2005, se anuncia el proyecto de acto legislativo de la siguiente manera:

“(Presidente). Vamos a hacer lo siguiente: obedeciendo el reglamento que nos exige que en la sesión siguiente debe agotarse integramente el Orden del Día y que no hemos evacuado; es decir estos cinco o seis proyectos serán enlistados para discutir y votar mañana, pero adicionalmente para discutir y votar mañana está el siguiente proyecto de acto legislativo, que es el de pensiones (…)Señor Secretario, entonces sírvase informarle a la Comisión que proyectos de ley y actos legislativos serán discutidos y votados en el día de mañana (Secretario). Sí señor Presidente. Por instrucción suya se anuncian: -proyecto de Acto Legislativo número 034 de 2004 Cámara acumulado con el 127 de 2004 Cámara, por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política.”

Concluye así que no se presenta desconocimiento del requisito que exige citar a votación a la respectiva Cámara por lo menos con un día antes de que ocurra este hecho. 

Y, respecto al cargo por violación del principio de consecutividad considera el Ministerio Público que la acusación no refiere a dicho principio sino a la ausencia de debate al proyecto en la Plenaria del Senado en segunda vuelta, por lo que encuentra necesario realizar un análisis total del trámite dado al proyecto, indicando:

“El proyecto de acto legislativo durante la segunda vuelta en la Plenaria del Senado recibió el siguiente trámite:
6.3.1.  En la Gaceta 473 se registra el acta (de) la plenaria Senado de la sesión del 9 de junio de 2005, en donde se anuncia el debate y votación del Acto Legislativo (pág. 23).
6.3.2. En la Gaceta 497 que contiene el acta de la sesión Plenaria del Senado realizada el 14 de junio de 2005, se encuentra que el proyecto se comenzó a debatir y se anunció que el proyecto continuará en su discusión y aprobación en la próxima sesión (pág. 37).
6.3.3. El debate al proyecto se puede apreciar en la Gaceta 476 que contiene el acta de la sesión Plenaria del Senado realizada el 15 de junio de 2005.
6.3.4. En la Gaceta 433, está publicada el acta de la sesión Plenaria del Senado realizada el 16 de junio de 2005, en donde se constata que después de realizada la lectura de ponencias al proyecto de acto legislativo, se presentaron algunas intervenciones de Senadores, en donde se debate el articulado del proyecto que no se había considerado en la sesión anterior. El Senador Mario Uribe como coordinador de Ponentes afirma:
“Presidente, la última norma, es el artículo que nos falta, yo creo que ya hay acuerdo general en esa materia, desde luego no faltarán quienes no nos acompañen (se realiza la lectura del artículo por parte del ponente)…”
Posteriormente se realizan dos intervenciones: la de los Senadores Luis Elmer Arenas Parra y Héctor Helí Rojas, este último presenta una proposición sustitutiva la cual es votada y negada por la Plenaria (pág. 55).”

Concluye, entonces, el Ministerio que la norma acusada gozó de suficiente debate y deliberación en la Plenaria del Senado, máxime cuando el actor parte del análisis de una sola gaceta ya que la última sesión no es más que el fin de un procedimiento anterior.

En cuanto a la afirmación del actor de que no hubo tampoco debate ni discusión de fondo en las conciliaciones en primera y segunda vuelta ya que los congresistas se limitaron a la lectura del encabezado del informe y se aprobaron sin conocerse los textos conciliados, considera la Procuraduría que revisado el trámite del proyecto de acto se aprecia que la Gaceta 515 de 2005, contiene el acta 183 de la Plenaria de la Cámara que narra lo sucedido en la sesión del 17 de junio de 2005, en donde se anuncia el sometimiento a la Plenaria del acta de conciliación (pág. 37). Así mismo, en la Gaceta 505 de 2005, contiene el acta 184 de la sesión Plenaria de la Cámara realizada el 20 de junio de 2005. El acta de conciliación se somete a consideración de la Plenaria y es aprobada (pág. 28), y se deja constancia de su aprobación por las mayorías exigidas en la Constitución. 

Agrega que de otro lado en la Gaceta 522 se registra que el informe de la Comisión de Conciliación es sometido a consideración de la Plenaria del Senado (pág. 51), el cual es debatido, votado y aprobado. 

VII.	CONSIDERACIONES

1. Competencia 

La Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con los artículos 241-1 y 379 de la Constitución Política.  

2.  Oportunidad de la acción

El Acto Legislativo 01 de 2005, “Por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política”, fue publicado en el Diario Oficial No. 45.980 de 25 de julio de 2005, mientras que la demanda fue presentada el 5 de agosto de 2005, es decir, dentro del año siguiente a la promulgación del acto conforme a lo previsto en el inciso 2 del artículos 379 de la Constitución. 

3.	Los cargos de inconstitucionalidad contenidos en la demanda

Para el actor el parágrafo transitorio 4, del artículo 1, del Acto Legislativo 01 de 2005, resulta inexequible por vicios de forma al desconocer los artículos 157 numerales 2 y 3, 160 inciso final, 161 y 182 de la Constitución, y el artículo 227 de la Ley 5 de 1992. Los cargos expuestos son los siguientes:

1.	En la primera vuelta en las comisiones primeras (sesiones de 13 de octubre y 30 de noviembre de 2004) y plenarias (sesiones de 2 de noviembre y 14 de diciembre de 2004) de Cámara y Senado algunos congresistas presentaron impedimentos que fueron tramitados irregularmente en la medida que entre ellos mismos se rechazaron los impedimentos dando lugar al “carrusel de la felicidad” y pasando por alto a la Comisión de Ética que es la competente para decidirlos. También se señala que en la segunda vuelta a excepción de la Plenaria del Senado, ninguno de los parlamentarios se declaró impedido, incurriendo en los mismos vicios anotados.

2.	En las sesiones de la Comisión Primera de la Cámara tanto en primera como en segunda vuelta (13 de octubre de 2004 y 20 de abril de 2005), se votó el proyecto de acto legislativo sin que se hubiere cumplido con la exigencia constitucional prevista en el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003, que refiere al aviso previo a la votación en sesión diferente a la anunciada.

3.	Se presenta ausencia de debate o discusión de fondo del parágrafo acusado que fue aprobado en el octavo debate (segunda vuelta) en el Senado en la sesión de 16 de junio de 2005. En el cuarto debate (primera vuelta) del Senado en la sesión de 14 de diciembre de 2004, se aprobó a pupitrazo donde tampoco hubo debate, como así ocurrió en las conciliaciones realizadas en la primera y segunda vuelta ya que los congresistas se limitaron a la lectura del encabezado del informe y se aprobaron sin conocerse los textos conciliados. Además, alude al desconocimiento del principio de consecutividad.

Respecto a este último punto, se solicita a la Corte inhibirse de pronunciarse de fondo en la intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público por la ausencia de argumentos claros, precisos y pertinentes. El Procurador General de la Nación considera que el actor no se refiere realmente a la violación del principio de consecutividad sino a la ausencia de debate en la Plenaria de Senado en segundo vuelta, y concluye que la norma acusada gozó de suficiente debate y deliberación en la Plenaria del Senado máxime cuando el actor parte del análisis de una sola gaceta ya que la última sesión no es más que el fin de un procedimiento anterior. Considera que en los otros debete tampoco se presente el vicio aludido.

Para la Corte, las consideraciones realizadas sobre una presunta ausencia de debate o discusión de fondo en el trámite del proyecto de acto legislativo como también en las conciliaciones, en cuando en determinadas cesiones se voto a pupitrazo constituye un cargo apto para ser resuelto de fondo.

Finalmente, el actor refiere al desconocimiento del principio de consecutividad sin explicar el concepto de la violación. En relación con este punto la Corte de abstendrá de pronunciarse por ausencia total de cargo.

La Corte examinará, entonces, los problemas jurídicos que a continuación se señalan.

4.	Problemas jurídicos a examinar

1.	¿Vulnera el artículo 182 de la Constitución, que tanto en la primera como en la segunda vuelta en comisiones primeras y plenarias de la Cámara y el Senado, los impedimentos hayan sido resueltos entre los mismos congresistas declarados impedidos desconociendo con ello además, según opinión del actor, que la Comisión de Ética es la competente para decidirlos?

2.	¿El trámite dado al proyecto de acto legislativo en las sesiones de la Comisión Primera de la Cámara tanto en la primera como en la segunda vuelta cumplió con el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003, que exige el aviso previo a la votación en sesión diferente a la anunciada?

3.    ¿No hubo debate en las sesiones del 16 de junio de 2005 14 de diciembre 2004 en el Senado, lo cual vulneró el artículo 157 de la Constitución?

Para resolver estos interrogantes, la Corte se referirá en primer lugar a la jurisprudencia constitucional sobre los requisitos a considerar en el control de constitucionalidad de los actos legislativos y el alcance dado a los requisitos que nos ocupan. Luego, analizará de manera individual los cargos, para lo cual hará un recuento del trámite del proyecto de acto legislativo en relación con el procedimiento de resolución de los impedimentos, el cumplimiento del aviso previo a la votación en sesión diferente a la anunciada, y sobre como se surtió el debate en las sesiones del 14 de diciembre de 2004 y 16 de junio en el Senado. 

5.	Jurisprudencia constitucional sobre los parámetros para ejercer el control de constitucionalidad de los Actos Legislativos. 

La Corte Constitucional ha considerado de manera reiterada, que los referentes a considerar para ejercer el control de constitucionalidad sobre los actos legislativos por vicios de forma no se limitan a los contemplados en el artículo 379 de la Constitución que señala “sólo podrán ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en este título”, es decir, a los previstos en el Título XIII de la Carta, sino que también deben observarse otras disposiciones constitucionales “que sean relevantes para examinar la regularidad del procedimiento de aprobación de una reforma a la Constitución” y algunas disposiciones de la ley orgánica del procedimiento legislativo “que resulten aplicables” en cuanto su desconocimiento conlleva la violación de la Constitución. Así mismo, la Corte ha manifestado que constituye parámetro para ejercer el control de constitucionalidad sobre los actos legislativos las disposiciones constitucionales que regulan la competencia en materia de reforma constitucional.

En este contexto, recientemente la Corte en Sentencia C-1040 de 2005, al examinar la constitucionalidad del Acto Legislativo No. 02 de 2004, en cuanto a los vicios de procedimiento en su formación, acogió como referentes para ejercer el control de constitucionalidad sobre los actos legislativos las disposiciones constitucionales y orgánicas pertinentes referidas al procedimiento de resolución de los impedimentos (artículo 182 de la Constitución) y al aviso previo de la votación en sesión diferente a la anunciada (artículo 8 del Acto Legislativo No. 01 de 2003). En consecuencia, la Corte tendrá en cuenta en el examen de constitucionalidad del acto legislativo que nos ocupa, las disposiciones constitucionales y orgánicas (Ley 5 de 1992) correspondientes, que refieren a dichos presupuestos.

De igual forma, en dicha Sentencia se determinó el alcance de cada uno de estos requisitos para el control de constitucionalidad de los actos legislativos que por la importancia que revisten para la solución del presente asunto se hace necesario traerse a colación.

6.	Análisis de los cargos planteados.

6. 1. Recuento del trámite dado al proyecto de acto legislativo en materia del procedimiento para la resolución de los impedimentos

En cuanto al trámite legislativo que recibieron los impedimentos presentados en el proyecto de acto legislativo, se puede apreciar lo siguiente:

PRIMERA VUELTA

Trámite del proyecto de acto legislativo en la Cámara de Representantes 

En la Gaceta 751, consta el Acta No. 17 de la sesión del 7 de octubre de 2004, de la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes que registra el proyecto de acto legislativo 034 de 2004 Cámara, acumulado 127 de 2004 Cámara, “por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política (pensiones)”, se observa que se dio lectura a algunos impedimentos presentados y se discute la forma de resolverlos indicando el Presidente que se harán llegar dichos impedimentos a la Comisión Accidental designada para que de un informe a la Plenaria (págs. 2 a 4).

En la Gaceta 837, se contiene el Acta No. 19 que corresponde a la sesión del 13 de octubre de 2004 de la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, se aprecia que se da lectura a varios impedimentos e interviene el Representante Germán Navas Talero quien ratifica su impedimento presentado y señala que no participa de lo que denomina “la rueda de la felicidad” que ha criticado y que consiste en que quienes se están declarando impedidos no pueden tomar parte en el levantamiento del impedimento de otros que es lo que se ha hecho en dicha Cámara, por lo que manifestó que no votará el proyecto haciendo uso de la objeción de conciencia (págs. 5 y 6) . 

Al respecto, el Representante Roberto Camacho Weverberg indica que no es la persona que invoque el impedimento, “que pueden definirlo así mismo, son terceras personas en este caso el resto de la Comisión y eso ha quedado claro a través de los distintos debates que hemos hecho sobre el particular, o sino sería muy agradable para cualquier funcionario público que no quiere afronta una responsabilidad declararse impedido y sustraerse del cumplimiento de la función.”. Agrega el Representante que en el caso del doctor Navas Talero se manifiesta es una objeción de conciencia que no tiene nada que ver con el conflicto de intereses. A continuación, el Representante Navas Talero señala que la objeción de conciencia no la está presentando como argumento principal (págs. 5 y 6). 

Acto seguido, se discute por algunos Representantes la forma de votación de los impedimentos, señalando el Presidente que se proceda a dar lectura al informe de la Comisión Accidental respecto del impedimento presentado por el doctor Reginaldo Montes (págs. 7 y 8), que propone el rechazo del impedimento luego de realizar una serie de consideraciones respecto al alcance de los artículos 182 y 183 de la Constitución, el artículo 286 de la Ley 5 de 1992 y algunos conceptos y decisiones del Consejo de Estado. Informe que es sujeto a consideración y discusión de la Comisión donde algunos congresistas exponen sus inquietudes como la del Representante Germán Navas Talero (página 8), donde reitera “Yo no podría votar sobre el impedimento del doctor Reginaldo Montes, porque yo también me estoy declarando impedido y yo no juego a la rueda de la felicidad, yo no puedo votar en este caso.” Al respecto, el presidente le señaló que procediera a dejar su constancia.

El presidente señala que leído el informe se procederá a votar impedimento por impedimento, sometiendo a consideración el impedimento del Representante Reginaldo Montes que fue negado y dejan constancia de su no votación algunos Representantes. A continuación, el presidente de la Comisión recordó que existen 17 impedimentos más por resolver más 2 adicionales que se han presentado en el curso del debate para lo cual conformó nuevamente una Comisión Accidental para que rinda un informe después del receso decretado. Comisión que propuso negar los impedimentos con argumentos similares a los indicados en el anterior informe de la Comisión Accidental, que fueron sujetos a consideración por el presidente uno por uno y resueltos por la Comisión donde se deja constancia por algunos congresistas de abstenerse de votar (pag. 9 y siguientes). Algunos Representantes también dejan constancia que no se está participando de ninguna rueda de la felicidad bajo distintos argumentos.

El impedimento del Representante Germán Navas Talero fue negado con varias abstenciones, dejando constancia que no resulta ético que muchos de los que se habían declarado impedidos y a quienes se les levantó el impedimento participaron en esta votación.

En la Gaceta 645 de 25 de octubre de 2004, se observa el informe de ponencia para segundo debate con fecha 25 de octubre de 2004, donde aparece al final una constancia sobre los impedimentos presentados por los ponentes  y que fueron negados por la Comisión Primera en el desarrollo del primer debate, pero que someten a consideración nuevamente para el debate en la Plenaria, como también algunas observaciones sobre impedimentos presentados (pág. 10).

En la Gaceta 818, reposa el Acta No. 139 de la sesión del 26 de octubre de 2004 de la Plenaria de la Cámara de Representantes en el cual se observa la lectura de los impedimentos para someterlos a consideración de la Plenaria antes de los informes de ponencia (pág. 16). Se acepta el impedimento manifestado por la Representante María Teresa Uribe y ante la consideración del nuevo impedimento presentado por el Representante José Antonio Mora R., se abre la discusión sobre el criterio a tener en cuenta respecto a los impedimentos cuando se trata de reformas constitucionales para lo cual se exponen diversas proposiciones por los Representantes algunas coincidentes, procediendo el Presidente de la Cámara a someter a consideración el impedimento presentado y sujetando a consideración la reapertura del primer impedimento presentado (págs. 16 a 22). Finalmente, la presidencia de la Corporación designó una Subcomisión para que acompañe a la Mesa en el estudio de los 42 impedimentos presentados (pág. 24).

En la Gaceta 832, se contiene el Acta No. 141 del 2 de noviembre de 2004 de la Plenaria de la Cámara de Representantes, donde se observa el informe rendido por los miembros de la Comisión en relación con los impedimentos que concluye en la no existencia del conflicto de interés por lo que solicita el rechazo de los impedimentos presentados (págs. 12 a 15). Así mismo, se propone que los nuevos impedimentos sean resueltos con base en dicho informe, el cual es sometido a consideración, presentándose otros impedimentos y discusión sobre la forma de votación, donde el Representante Carlos Germán Navas Talero hace algunas consideraciones aludiendo nuevamente a la “rueda de la felicidad” y que hará uso de la objeción de conciencia. La presidenta señala que se procederá a votar uno a uno los impedimentos siendo efectivamente resueltos y objeto de algunas constancias por algunos Representantes de que no se votó el propio impedimento o que no se participó en la votación de los demás impedimentos (págs. 16 a 24).

Trámite del proyecto de acto legislativo en el Senado de la República 

En la Gaceta 31, se contiene el Acta No. 28 del 25 de noviembre de 2004 de la Comisión Primera del Senado de la República, en el cual se consigna algunos impedimentos de Senadores y se conforma una Subcomisión para que rinda un informe sobre éstos. A continuación, se registran otros impedimentos (págs. 18 a 20).

En la Gaceta 32, se contiene el Acta No. 29 del 29 de noviembre de 2004 de la Comisión Primera del Senado de la República, donde se observa la presentación de otros impedimentos y del informe de la Subcomisión conformada para el estudio de los anteriores impedimentos que concluye en la inexistencia del conflicto de intereses e igualmente se deja una constancia en relación con el régimen de transición (págs. 2, 3, 5 y 6). Se presentan otros impedimentos y se precisa que quien alega el impedimento no puede votar para decidirlo. Se somete a consideración cada uno de los impedimentos como también otros sobre el tema puntual de la transición y se excusa de votar al magistrado sobre el cual se resuelve el impedimento. Así mismo, se entra en la discusión del articulado.

En la Gaceta 28, consta el Acta No. 27 del 13 de diciembre de 2004 de la Plenaria del Senado de la República, en la cual se aprecia el concepto de la Comisión Designada por la Presidencia sobre los impedimentos, que sometido a consideración fue aprobado y se dejan algunas constancias (págs. 15 y 17). Acto seguido, se somete a consideración los impedimentos presentados que son resueltos uno a uno (págs. 17 a 25). Se deja constancia por algunos congresistas que se abstuvieron de votar sobre el régimen de transición o que votaron los demás impedimentos menos el suyo (pág. 26).

En la Gaceta 29, se contiene el Acta No. 28 del 14 de diciembre de 2004 de la Plenaria del Senado, donde se observa la presentación de algunos impedimentos que son resueltos (págs. 8 y 23).

En la Gaceta 51, se contiene el Acta No. 55 del 15 de diciembre de 2004 de la Plenaria de la Cámara de Representantes, en el cual el Representante Wilson Alfonso Borja Díaz manifiesta su impedimento para votar el acta de conciliación por estar incurso en el régimen de transición. Así mismo, se da lectura al impedimento presentado por Sebastián Silva Iragorri, el cual es negado.

SEGUNDA VUELTA

Trámite del proyecto de acto legislativo en la Cámara de Representantes 

En la Gaceta 265, aparece el Acta No. 43 del 20 de abril de 2005 de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, donde se aprecia que se entra a considerar y resolver varios impedimentos que se han presentado y se deja constancia de la no votación por el impedido. Al igual se acoge el informe de la Subcomisión que se encargó de los estudios de los impedimentos presentados en la primera vuelta que es aprobado (págs. 12 a 14).

En la Gaceta 336, se contiene el Acta No. 163 del 3 de mayo de 2005 de la Plenaria de la Cámara de Representantes, en el cual se aprecia que se informa por la Secretaria General que si los impedimentos presentados lo son por la misma causa analizada anteriormente y fueron denegados, tienen validez en la Plenaria pero si son por causas nuevas tendrán nuevamente que presentarse.  Así mismo, se observa la discusión y votación sobre algunos impedimentos presentados y la forma de votación (págs. 12 a 15 y 18 a 26), como también la publicación de impedimentos nuevos (págs. 45 a 48).

En la Gaceta 387, consta el Acta No. 165 del 5 de mayo de 2005 de la Plenaria de la Cámara de Representantes, donde se radica un impedimento sobre el cual el Secretario señala que ya había sido considerado en la primera vuelta por lo que puede debatir y votar el proyecto (pág. 13) y se publica la constancia del impedimento (pág. 47).

En la Gaceta 354, aparece el Acta No. 166 del 10 de mayo de 2005 de la Plenaria de la Cámara de Representantes, en el cual se observa la presentación y votación de algunos impedimentos (págs. 17, 18 y 35), la publicación de una constancia de no votar el régimen de transición conforme al impedimento presentado (pág. 63) y la publicación de unos impedimentos (pág. 64).

En la Gaceta 439, se contiene el Acta No. 167 de 11 de mayo de 2005 de la Plenaria de la Cámara de Representantes, en el cual se aprecia la presentación de un impedimento y votación (pág. 11), una constancia de no votar el parágrafo transitorio (página 14), impedimentos para votar los parágrafos 3 y 4, y su votación (págs. 22 a 24) y la publicación de impedimentos (pág. 44).

Trámite del proyecto de acto legislativo en el Senado de la República 

En la Gaceta 535, consta el Acta No. 45 del 31 de mayo de 2005 de la Comisión Primera del Senado de la República, en el cual se registra la presentación y resolución de algunos impedimentos, y algunas constancias de haberse abstenido de votar (págs. 5 a 11  y 17).

En la Gaceta 476, se contiene el Acta No. 51 del 15 de junio de 2005 de la Plenaria del Senado de la República, en el cual consta la presentación y resolución de algunos impedimentos (pág. 38).

En la Gaceta 433, se contiene el Acta No. 52 del 16 de junio de 2005 de la Plenaria del Senado de la República, donde se presentan algunos impedimentos y se resuelven (págs. 33 a 41).

Finalmente, reposa en este asunto información de la Secretaría General de la Cámara de Representantes en la cual se señala que la Comisión de Ética no participó en el trámite del proyecto de acto legislativo respecto a los impedimentos presentados (folio 5 del cuaderno de pruebas No. 3). De igual forma, consta información del Secretario de la Comisión Primera del Senado de la República indicativa que la Comisión de Ética no participó en el trámite de los impedimentos (folio 3 del cuaderno de pruebas No. 2).

6.2.	El procedimiento para resolución de los impedimentos no vulnera la Constitución.

Como se expuso inicialmente, el actor considera que el parágrafo transitorio 4, del artículo 1, del Acto Legislativo No. 01 de 2005, desconoce el artículo 182 de la Constitución por cuanto tanto en la primera como en la segunda vuelta quienes se declararon impedidos participaron en la decisión de los impedimentos manifestados por otros congresistas lo cual constituye, en su sentir, un trámite irregular máxime cuando dicha competencia para decidirlos radica en la Comisión de Ética del Congreso.

Los intervinientes concuerdan en solicitar la exequibilidad del parágrafo acusado por cuanto la forma como se votaron los impedimentos no desconoce la Constitución y no es de competencia de la Comisión de Ética resolver los impedimentos sino de las comisiones y plenarias correspondientes.

De igual forma, la vista fiscal no comparte los argumentos de la demanda atendiendo la Sentencia C-1040 de 2005, que concluyó en que ninguna norma de la Constitución, ni de la Ley 5 de 1992, prohíbe que quien se declare impedido participe en la decisión de los impedimentos manifestados por otros congresistas. Así mismo, señaló que la competente para resolver los impedimentos, atendiendo la Sentencia mencionada, es la misma Comisión o Plenaria de la Cámara correspondiente.

Para la Corte el vicio de procedimiento alegado por el actor no está llamado a prosperar por cuanto, no está prohibido a los congresistas que han manifestado un impedimento pronunciarse sobre los impedimentos de los demás. Tampoco contraría la Constitución que los impedimento hubieren sido resueltos por las comisiones o plenarias respectivas y no por la Comisión de Ética del Congreso.

En cuanto a la forma de discusión y resolución de los impedimentos, y la competencia para decidirlos, del recuento del trámite dado al proyecto de acto legislativo al cual se refirió en el punto 5.1. de esta decisión,  se puede evidenciar claramente que tanto en la primera como en la segunda vuelta en comisiones y plenarias de las cámaras, una vez presentados los impedimentos se discutió la forma de resolverlos, se designaron comisiones accidentales o subcomisiones de acompañamiento a la mesa para que rindieran un informe sobre los impedimentos y se resolvieron uno a uno los impedimentos por la respectiva Comisión o Plenaria, donde en efecto algunos congresistas dejaron constancias de su no votación por considerar que quienes se habían declarado impedidos no podían participar en la definición de otros impedimentos ya que ello constituiría una irregularidad que denominaron “la rueda de la felicidad”.

Así se aprecia del Acta No. 19, correspondiente a la sesión del 13 de octubre de 2004, donde se registra que la Comisión Accidental rindió su informe y propuso el rechazo del impedimento presentado por el Representante Reginaldo Montes el cual una vez sujeto a consideración fue objeto de discusión y de algunas inquietudes y constancias como las del Representante Germán Navas Talero consistente en que no se podía votar los impedimentos por quienes se habían también declarado impedido, por cuanto se incurriría en lo que denominó “la rueda de la felicidad”, proponiendo como argumento adicional de su no votación la objeción de conciencia. 

Al votarse el impedimento del Representante Reginaldo Montes que fue negado se deja constancia de su no votación por algunos Representantes. Posteriormente, se somete a votación otros impedimentos donde también se consignan unas constancias por algunos congresistas de su abstención de votar como también se deja constancia por otros Representantes que no se está participando de ninguna rueda de la felicidad. 

En los debates siguientes se discutió sobre la forma de votación de los impedimentos y se solicitaron informes a las comisiones creadas para el efecto los cuales centraron su estudio no en el argumento expuesto por el actor consistente en que no podía participar en la resolución de los impedimentos de los congresistas declarados impedidos, sino en la legitimidad de la declaración de los impedimentos por conflictos de intereses ante reformas constitucionales y la pérdida de investidura. 

En el debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes, según se tiene del acta No. 141, sesión del 2 de noviembre de 2004, se expone nuevamente por el Representante Navas Talero la situación que considera irregular indicando que hará uso de la objeción de conciencia. En el trámite posterior del acto legislativo se tiene la presentación de otros impedimentos, se designa subcomisiones para que rindan un informe, se deciden uno a uno los impedimentos por las respectivas comisiones o plenarias, se publican algunos impedimentos y se deja constancia sobre la votación o la abstención de votar por distintos motivos.

En consecuencia, puede concluirse de dicho trámite legislativo que quienes se declararon impedidos participaron en la decisión de los impedimentos manifestados por los otros congresistas y que dichos impedimentos fueron decididos por la respectiva Comisión o Plenaria de la correspondiente Cámara y no por la Comisión de Ética del Congreso.

Cabe recordar, que en la Sentencia C-1040 de 2005, la Corte abordó el estudio de los conflictos de intereses y los impedimentos de los congresistas, y su excepcional procedencia en casos de reformas constitucionales. En efecto, luego de realizar una serie de consideraciones sobre los conflictos de intereses en las reformas constitucionales y el procedimiento para la resolución de los impedimentos y recusaciones por conflicto de intereses concluyó en la posibilidad que tienen los congresistas que manifiesten un impedimento de poder participar en la decisión de otros impedimentos sin que por ello se contraríe la Constitución. Así se expuso:

“ Es así como ninguna norma de la Constitución o de la Ley 5ª de 1992 prohíbe que quien se ha declarado impedido participe en la decisión de los impedimentos manifestados por otros congresistas. Lo que está vedado es que el congresista que ha solicitado ser declarado impedido, vote a favor o en contra de su propio impedimento. No obstante, nada prohíbe que decida sobre los impedimentos manifestados por otros congresistas. En efecto, no hay prohibición expresa al respecto y no se pueden trasladar al proceso legislativo reglas típicas de los procesos judiciales. Mucho menos puede hacerse ese traslado cuando ello implica separar al congresista del ejercicio de sus funciones de representación política, lo cual sólo procede cuando se le ha ‘aceptado el impedimento’, como lo establecen expresamente los artículos 124 y 293 de la Ley 5ª de 1992. Sólo cuando se le ha aceptado el impedimento, cabe excusar a un congresista del deber de votar. Además, como se mencionó, existen normas de alcance general, como las relativas a las funciones y potestades de las Mesas Directivas de las Cámaras Legislativas, que son relevantes para examinar, desde la perspectiva del control constitucional, la forma como se desenvuelve la discusión y la votación sobre los impedimentos presentados por los congresistas (Ley 5ª de 1992. art. 43-4).

(2) Por otra parte, ha de tenerse en cuenta que cada manifestación individual de impedimento obedece a consideraciones subjetivas sobre circunstancias eminentemente personales de los congresistas (artículo 291, Ley 5ª de 1992), lo cual permite distinguir cada situación de las demás en la medida en que cada congresista debe valorar, antes de manifestar un impedimento, si su situación particular tiene sobre su voluntad una incidencia tal que le impide participar en el trámite de una ley o, excepcionalmente, de una reforma constitucional. (…) Por lo anterior, es indiscutible que cada impedimento es diferente, pues obedece a la apreciación sujetiva de circunstancias personales de un congresista que “cree” estar impedido, y por lo mismo, alejado de los principios de transparencia y objetividad que deben regir en el ejercicio de sus funciones. En este sentido, si los impedimentos no corresponden tan sólo a la valoración objetiva de un comportamiento, sino que, por el contrario, priman en ellos las consideraciones personales que se tengan por el funcionario que lo formula; es obvio que, bajo esa medida, cada cual está impedido para participar en la votación de su propio impedimento, pero no para decidir los impedimentos de los demás, ya que siempre se encontraran motivaciones diferentes que deben ser resueltas de distinta manera, teniendo en cuenta la variedad de matices que admite el comportamiento humano. (…).

Así las cosas, los argumentos expuestos en la demanda parten entonces de un supuesto equivocado, pues bajo ninguna circunstancia la manifestación personal de un impedimento equivale directamente a estar impedido para decidir de fondo respecto de otras materias, así las mismas guarden una relación de conexidad material con el asunto que fundamentó dicha declaración, como lo es, en este caso, participar en la decisión de otros impedimentos. La razón para que ello ocurra se encuentra en que mientras la situación de la persona que manifiesta un impedimento no se resuelva por la autoridad competente, ella puede proferir todos los actos que correspondan al ámbito ordinario de su competencia, ya que no existe una decisión que formalmente la inhabilite para el efecto, como manifestaciones de los principios constitucionales de buena fe y celeridad de los procedimientos.

Si la buena fe gobierna los impedimentos legislativos, debe presumirse que tanto la declaración del congresista como su actuación previa a la aceptación, se realiza con honestidad, pulcritud y lealtad, lo que permite concluir que no sólo la comunicación dirigida al Presidente es transparente, sino también su participación en la decisión de los impedimentos de sus colegas. Máxime, cuando cada impedimento corresponde a una situación personalísima del congresista referente a situaciones morales o económicas que lo inhiben para participar en su decisión; lo que implica que la intensidad de la afectación en la voluntad del legislador es diferente. … De igual manera, el principio de celeridad de la función pública es lo que justifica que en algunas materias, los funcionarios en quienes se presentan unos impedimentos comunes, puedan participar en la decisión de los impedimentos de sus colegas. Esta razón se observa en el procedimiento legislativo, aplicando lo previsto en el artículo 2.1 de la Ley 5ª de 1992, conforme al cual la interpretación y aplicación de las normas del Reglamento “debe servir para impulsar eficazmente el desarrollo de las labores de todo orden del Congreso”.
…
Siendo ello así, no puede aceptarse la tesis de la imposibilidad de definir los impedimentos de otros, pues en la práctica se podría llegar a un “callejón sin salida”. En efecto, si el número de miembros del parlamento se redujera hasta un quantum inferior al número necesario para conformar el quórum decisorio, no podrían definirse los impedimentos, sacrificando la función legislativa y, por ende, desconociendo el principio democrático en la formación de las leyes, que se manifiesta en que el pueblo pueda pronunciarse mediante la actividad legítima de sus representantes. Hasta que un impedimento no es aceptado, no es posible convocar a los miembros que siguen en la lista electoral (mal llamados suplentes), pues no existe falta alguna en términos constitucionales, ya que sólo hay una manifestación que per se no resulta vinculante.
…
(5) Finalmente, la Corte también valora que según la práctica parlamentaria, tal y como se ilustra con los setenta (70) casos reseñados en el Anexo I, cuando varios congresistas manifiestan simultáneamente sus impedimentos y éstos son debatidos conjuntamente, cada congresista solo se abstiene de votar sobre su propio impedimento. Fue con base en dicha práctica parlamentaria que los Presidentes de las plenarias o de las Comisiones Constitucionales permanentes, dejaron en libertad a los congresistas de decidir si participaban o no en la decisión de los impedimentos expresados por sus colegas. Las decisiones de los respectivos presidentes no fueron objeto de ninguna apelación ante las plenarias o comisiones correspondientes (artículo 44 Ley 5ª de 1992). Era razonable, pues, que dicha práctica parlamentaria se mantuviera en este caso.

Por las anteriores razones, considera la Corte que no vulnera ni el Reglamento del Congreso ni la Carta Política el que los congresistas que se han declarado impedidos en relación con un determinado asunto participen en el trámite de resolución de los demás impedimentos formulados en relación con el mismo asunto, aun cuando la causal invocada es semejante.” (Subrayas fuera de texto).

Así mismo, en dicha Sentencia se señaló que la Comisión de Ética del Congreso no es la competente para resolver los impedimentos sino las respectivas comisiones o plenarias. Al efecto, se sostuvo:

“En conclusión, una interpretación armónica de las disposiciones pertinentes de la Carta Política, el Reglamento del Congreso y sus disposiciones complementarias, a la luz de la jurisprudencia relacionada con este tema y de la práctica usualmente seguida por el Legislador, indica que son las plenarias o las comisiones las que tienen competencia para decidir sobre los impedimentos que se formulen ante ellas. Ni la Constitución ni la ley ordenan que los impedimentos sean enviados a la Comisión de Ética. La práctica parlamentaria analizada por la Corte indica que nunca las solicitudes de impedimento han sido remitidas a tal Comisión. Por lo tanto, era razonable que se mantuviera dicha práctica en este caso. Además, el Consejo de Estado en su jurisprudencia sobre conflictos de intereses de los congresistas, no ha exigido que la Comisión de Ética rinda concepto previo. Las solicitudes de impedimento por conflictos de intereses son resueltas por la respectiva Plenaria o Comisión Constitucional Permanente.” (Subrayas fuera del texto).

En efecto, en materia del procedimiento de resolución de los impedimentos, ninguna norma de la Carta Política como de la Ley 5 de 1992, expresamente prohíbe, y de manera general, que el Congresista que se ha declarado impedido pueda participar en la decisión de los impedimentos presentados por otros congresistas, pues lo que si les está vedado es participar en la decisión de su propia solicitud de impedimento, así como cuando se les acepta un impedimento, procede excusar del deber de votar que tienen. Un entendimiento contrario de las disposiciones que regulan el tema, puede traer como consecuencia la imposibilidad de definir los impedimentos que se presenten por varios Congresistas a la vez, llegándose en la práctica a lo que se denominó un “callejón sin salida”, pues podría en un momento dado reducirse el quórum decisorio a un quantum inferior al necesario para resolverlos. Como también se determinó en la Sentencia citada, debe valorarse la práctica parlamentaria que ha sido consistente al respecto y armónica con cada uno de los casos que se han presentado, sin que por ello se incurra en un vicio de procedimiento. 

Y, en cuanto al órgano competente para resolver los impedimentos, en la Sentencia C-1040 de 2005, también concluyó la Corte, que son las comisiones o plenarias respectivas las que tienen competencia para resolver los impedimentos presentados por cuanto ni la Constitución, ni tampoco la Ley 5 de 1992, disponen que dichos impedimentos sean enviados y resueltos por la Comisión de Ética del Congreso. 

Es claro entonces, que en este caso no le estaba vedado a los congresistas que se declararon impedidos participar en la decisión de los impedimentos de los demás congresistas. Tampoco resulta contrario a la Constitución el que los impedimentos hubieren sido resueltos por las comisiones o plenarias respectivas ya que a éstas corresponde la competencia para la decisión sobre los impedimentos y no a la Comisión de Ética del Congreso. 

Por lo anterior, se declarará exequible el parágrafo acusado sólo en relación con el cargo examinado.

6.3.	Recuento del trámite del proyecto en relación con la exigencia del aviso previo a la votación en sesión diferente a la anunciada.

En cuanto al cumplimiento del artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003, en las sesiones de la Comisión Primera de la Cámara tanto en la primera como en la segunda vuelta, se puede apreciar lo siguiente:

PRIMERA VUELTA

En la Gaceta 750, reposa el acta No. 16 del 6 de octubre de 2004 de la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, en el cual se observa que el proyecto de acto legislativo fue anunciado por el Secretario para el día siguiente (pág. 24), como se aprecia a continuación:

“Señor Secretario, mañana en la sesión que estoy citando para las 11:00 de la mañana, sírvase decir qué proyectos vamos a discutir y a votar.
Secretario:
Sí señor Presidente, está el proyecto de acto legislativo número 034 de 2004 Cámara, acumulado 127 de 2004 Cámara, por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política.”

En la Gaceta 751, aparece el Acta No. 17 del 7 de octubre de 2004 de la Comisión Primera de la Cámara, donde se aprecia que el proyecto de acto fue anunciado por el Secretario para el próximo martes (página 6), como puede observarse:

“Señor Secretario, tanga la bondad de enlistar los proyectos para el próximo martes.
Secretario:
Sí señor Presidente, aún cuando ya se había anunciado, se vuelve a anunciar el proyecto de Acto Legislativo número 034 de 2004 Cámara-acumulado 127 de 2004 Cámara “Por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política.”

En dicha gaceta también reposa el Acta No. 18 del 12 de octubre de 2004 de la Comisión Primera de la Cámara, en el cual puede observarse que el proyecto de acto fue anunciado para discusión y votación del día siguiente (pág. 7), como puede apreciarse:

“…sírvase enlistar los proyectos que para la sesión de mañana a las nueve de la mañana estoy citando a la comisión para tratar.
Secretario:
Sí señor Presidente, proyectos para discusión y votación para la sesión de mañana a las nueve de la mañana.
Proyecto de acto legislativo número 034 de 2004 Cámara, acumulado 127 de 2004 Cámara, por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política (pensiones).”

En la Gaceta 837, se registra el Acta No. 19 del 13 de octubre de 2004 de la Comisión Primera de la Cámara, del cual se aprecia que se discute y aprueba el proyecto de acto sobre varios de los incisos y se convoca para el día 14 de octubre (pág. 72), como se observa a continuación:

“…convoco para mañana catorce de octubre …con el orden del día que el secretario va a enlistar.
Presidente.
Sí señor Presidente. Para discusión y votación.
Proyecto de acto legislativo número 034 de 2004 Cámara, acumulado 127 de 2004 Cámara, por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política.”

En la Gaceta 838, aparece el Acta No. 20 del 14 de octubre de 2004 de la Comisión Primera de la Cámara, donde se registra la continuación de la votación del proyecto de acto y se pregunta a los miembros de la Comisión si quieren que este proyecto tenga segundo debate a lo que contestaron afirmativamente (pág. 14).

SEGUNDA VUELTA

En la Gaceta 264, se contiene el Acta No. 42 del 19 de abril de 2005 de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, en donde consta el anuncio para discusión y votación del proyecto de acto legislativo para la próxima sesión (págs. 11 y 12):

“Señor Secretario, entonces sírvase informarle a la Comisión qué proyectos de ley y actos legislativos serán discutidos y votados en el día de mañana.
Secretario:
Sí, señor Presidente. Por instrucción suya se anuncian:
…
Proyecto de acto legislativo número 034 de 2004 Cámara acumulado con el 127 de 2004 Cámara, por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política.”

En la Gaceta 265, aparece el Acta No. 43 del 20 de abril de 2005 de la Comisión Primera de la Cámara, en el cual aparece la discusión y votación del proyecto de acto legislativo (pág. 7):

“Presidente.
¿Quiere la comisión que este proyecto de acto legislativo tenga segundo debate en la segunda vuelta?
Secretario.
Sí lo quiere señor Presidente, con las mismas mayorías de conformidad con la 119 de la ley 5 y 375 de la Constitución Nacional.”

Del anterior recuento legislativo puede extraerse que en el trámite del proyecto de acto legislativo surtido en la Comisión Primera de la Cámara tanto en la primera como en la segunda vuelta se registra el aviso previo a la votación del proyecto de acto en sesión diferente a la anunciada.

6.4.	El requisito del artículo 8 del Acto Legislativo No. 01 de 2003 se cumplió en el trámite del Acto legislativo 01 de 2005.

El actor señala el desconocimiento de la exigencia prevista en el artículo 8 del Acto Legislativo No. 01 de 2003, que refiere al aviso previo de la votación en sesión diferente a la anunciada, en el trámite dado al proyecto de acto legislativo en las comisiones primeras de la Cámara tanto en la primera como en la segunda vuelta.

Al respecto, los intervinientes y el Procurador General de la Nación concuerdan en señalar que, conforme al trámite del proyecto de acto legislativo, se cumplió con dicha exigencia constitucional por lo que solicitan que el parágrafo acusado se declare exequible por este cargo.

Para la Corte, del recuento dado al proyecto de acto legislativo según se observa del punto 5.2 de esta decisión y de la jurisprudencia de esta Corporación, puede señalarse que se cumplió con el mandato constitucional del aviso previo de la votación en sesión diferente a la anunciada, previsto en el artículo 8 del Acto Legislativo No. 01 de 2003.

Cabe recordar, que en la mencionada Sentencia C-1040 de 2005, la Corte reiteró la importancia de dicha exigencia constitucional para garantía del proceso democrático al permitir conocer con antelación los proyectos de actos legislativos que serán sometidos a votación.  Al igual, se señaló las formas legítimas de acreditar el requisito del aviso cuando en el debate legislativo se han utilizado expresiones como “En la próxima sesión” o “para el día martes”. Se sostuvo:

“En relación con la institución del aviso constitucional, esta Corporación ha reconocido que su finalidad es permitir a los congresistas y a la comunidad en general saber con anterioridad cuáles proyectos de ley, de actos legislativos o informes de objeciones presidenciales serán sometidos a votación, suponiendo el conocimiento pleno de los mismos y evitando, por ende, que sean sorprendidos con votaciones intempestivas. 

Para lograr dicha finalidad, la Corte ha establecido que se cumple con la citada exigencia constitucional, cuando en una sesión inicial se ordena la lectura y se deja constancia de los proyectos que serán discutidos y votados en una sesión diferente, siempre y cuando se convoque para su aprobación en una fecha futura prefijada, la cual resulte al menos determinable. (…)

A manera de ejemplo, en sentencia C-533 de 2004, esta Corporación determinó que resulta ajustado a la Constitución que en una sesión inicial se haga lectura de los proyectos que serán discutidos y votados, y se adopte como fecha de señalamiento para su aprobación definitiva la siguiente sesión correspondiente al día “martes”. En este caso, aun cuando no se determina con exactitud la fecha para adelantar la votación, se trata de un término cierto y determinable.

En el mismo sentido, en sentencia C-473 de 2005, se acogió la posibilidad de utilizar como expresión para acreditar el cumplimiento del requisito del aviso la frase: “En la próxima sesión”, pues se trata de una fecha que resulta determinable teniendo en cuenta las disposiciones del Reglamento del Congreso que expresamente determinan en qué días se surte de ordinario la votación de proyectos de ley o de actos reformatorios de la Constitución tanto en Comisión como en Plenaria. 

Ahora bien, lo que sí resulta constitucionalmente prohibido e implica la existencia de un vicio en el trámite de formación de la ley o de un acto legislativo, es incurrir en la ruptura de la secuencia temporal del aviso, cuando por razones de práctica legislativa, el debate se aplaza indefinidamente. En estos casos, la Corte ha sostenido que debe asegurarse la reiteración del anuncio de votación en todas y cada una de las sesiones que antecedan a aquella en que efectivamente se surta la aprobación  del proyecto, pues no existe otro instrumento constitucional que permita garantizar la efectiva realización del fin que se pretende satisfacer mediante la formalidad del aviso, el cual -según se ha visto- consiste en evitar que los congresistas y la comunidad en general sean sorprendidos con votaciones intempestivas o subrepticias. 
…
Partiendo de las anteriores consideraciones, surge el siguiente interrogante: ¿Si el requisito del aviso previo, conforme a lo expuesto en el artículo 8 del Acto Legislativo No. 01 de 2003, es vinculante para el desarrollo de todo el trámite legislativo, o por el contrario, tan sólo resulta exigible para anunciar la votación del proyecto de ley o de acto legislativo, según sea el caso?

A juicio de esta Corporación, siguiendo el método de interpretación conforme a la Constitución, el sentido normativo que se adecua de la mejor manera posible al precepto constitucional previsto en el artículo 8 del Acto Legislativo No. 01 de 2003, es aquel que limita la exigencia del aviso a la realización posterior de la votación. 
…
De donde resulta que cuando el artículo 8 del Acto Legislativo No. 01 de 2003, establece que ningún “proyecto de ley” será sometido a “votación” en sesión diferente a aquélla que previamente se haya anunciado, lo que quiere significar es que el anuncio tan sólo resulta exigible para la decisión definitiva mediante la cual se aprueba o no el texto de la ley, y por extensión de los actos legislativos, una vez haya culminado el debate parlamentario y, por ende, se encuentren debidamente resueltas todas aquellas materias que le resultan circunstanciales, como lo son la tramitación de los impedimentos y las recusaciones. 

En conclusión, a juicio de esta Corporación, la exigencia del último inciso del artículo 160 del Texto Superior, se refiere en exclusiva al anuncio previo de la votación del proyecto, mediante la cual se resuelve la aprobación definitiva de un texto de ley o de reforma constitucional, sin que pueda llegar a resultar aplicable y menos aun exigible, para la resolución de los impedimentos o de cualquier otra cuestión incidental que se presente durante el desarrollo del proceso legislativo.”

En este caso observa la Corte, que en la primera vuelta, según consta en el Acta No. 16, correspondiente a la sesión del 6 de octubre de 2004 de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, se observa que el proyecto de acto fue anunciado para discusión y votación para la sesión de “mañana”. En dicha fecha, según Acta No. 17 del 7 de octubre de 2004, nuevamente el proyecto de acto se anuncia para el “próximo martes”. El martes 12 de octubre, según el Acta No. 18 de esa fecha, el proyecto de acto nuevamente es anunciado para discusión y votación para el día de “mañana”. Según el Acta No. 19 de 13 de octubre de 2004, se discutió y aprobó el proyecto de acto legislativo en los primeros incisos, siendo convocado nuevamente para discusión y votación del día de “mañana catorce de octubre”, que según el Acta No. 20 de 14 de octubre, se culminó la discusión y votación del resto del articulado.

En la segunda vuelta, también se cumplió con la exigencia constitucional del aviso previo a la votación ya que según consta en el Acta No. 42 del 19 de abril de 2005 de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, fue anunciado para discusión y votación el proyecto de acto legislativo para el día de “mañana”, fecha en la cual según consta en el Acta No. 43 del 20 de abril de 2005, fue discutida y votada.

Conforme al recuento del trámite legislativo dado al proyecto de acto legislativo se puede concluir que se cumplió con la exigencia prevista en el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003, por cuanto en una sesión anterior y sucesivamente se anuncia el proyecto de acto que será discutido y votado en una sesión posterior señalando para el efecto una fecha cierta o determinable, que permitió el conocimiento previo del proyecto que sería objeto de votación, cumpliendo así con lo señalado por la jurisprudencia de esta Corporación, en la medida que se observó en las distintas sesiones “el orden secuencial” del aviso previo a la votación con fecha determinable. 

Así mismo, las expresiones utilizadas en el trámite del proyecto de acto legislativo como “el próximo martes” o “mañana”, han sido avaladas por la Corte como frases que se pueden utilizar siempre que como en este caso resulte determinable la fecha de realización. 

En consecuencia, el cargo formulado por violación de la exigencia constitucional contenida en el artículo 8 del Acto Legislativo No. 01 de 2003, no está llamado a prosperar y, por consiguiente, se declarará exequible el parágrafo acusado sólo en relación con el cargo examinado.

6.5.	Trámite del proyecto en relación con el debate en las sesiones del 14 de diciembre de 2004 y 16 de junio de 2005.

En cuanto al cargo consistente en la ausencia de debate i) en el cuarto debate de la primera vuelta del Senado, sesión del 14 de diciembre de 2004, por ser aprobado el parágrafo acusado a pupitrazo y ii) en el octavo debate de la segunda vuelta del Senado, sesión del 16 de junio de 2005; del trámite legislativo dado al proyecto de acto se puede observar lo siguiente.

1. Respecto al cuarto debate de la primera vuelta en el Senado de la República, en la Gaceta del Congreso No. 29 de 2005, reposa el Acta No. 28 de 14 de diciembre de 2004, en la cual el presidente respecto al acto legislativo que nos ocupa concedió el uso de la palabra al ponente Senador Mario Uribe Escobar, al igual que a otros Senadores que expresaron sus opiniones sobre el proyecto de acto (pág. 8). A continuación, el presidente como punto de orden menciona los congresistas que están inscritos para el debate general concediendo un término de intervención para el efecto (pág. 14), en el cual participaron más de siete Senadores. Seguidamente, el Senador Hector Helí Rojas indicó que le han preguntado como se votará esta proposición con que termina el informe y aclaró que, al igual que otro Senador, también proponen que se de segundo debate al proyecto, pero recuerda que han presentado dos proposiciones sustitutivas para dos temas que consideran deben votarse por separado. El presidente señala que conforme se ha solicitado se procederá a la votación nominal sobre la proposición positiva con que termina el informe de ponencia que una vez abierta y realizada resultó aprobada (pág. 21). El presidente manifiesta que dado que las dos proposiciones con que termina el informe fueron aprobadas, pregunta en qué puntos hay coincidencia y en cuáles no para entrar a votar en bloque en lo que no hay discusión y por separado en lo que hay contradicción (pág. 23). 

Se abre el segundo debate sobre los primero incisos, en el cual intervienen algunos Senadores sobre la forma de votación del articulado donde el presidente interviene para un punto de orden señalando que van a votar sobre lo que hay consenso y luego sobre lo que no hay consenso. Respecto al parágrafo 4, acusado, la presidencia abrió la discusión y concedió el uso de la palabra a algunos Congresistas que refirieron a la existencia de proposiciones sustitutivas o supresivas y qué debería votarse primero, que se sometieron a votación para lo cual solicitó el presidente ponerse de pie a quienes estuvieren por la votación afirmativa e indicó al secretario proceder a verificar el conteo siendo negada la proposición. Respecto a la segunda proposición, luego de intervenir dos Senadores sobre qué clase de proposición era la presentada, el presidente solicitó a la secretaría realizar el conteo para verificar la aprobación de la misma la cual fue negada. Finalmente, el presidente somete a consideración de la Plenaria del Senado la proposición sustitutiva presentada por los Ministros de la Protección Social y Hacienda, que se señala fue leída, y una vez cerrada la votación pregunta si la plenaria la adopta, respondiendo afirmativamente (pág. 36). La presidencia señala que somete a consideración el artículo y cerrada su votación pregunta si adopta la plenaria dicho artículo, respondiendo afirmativamente.

2. Y en cuanto al octavo debate de la segunda vuelta en el Senado de la República, en la Gaceta No. 433 de 2005, consta el Acta No. 52 de 16 de junio de 2005, en la cual el presidente respecto al acto legislativo otorgó el uso de la palabra al ponente Senador Mario Uribe Escobar, como también a otros Senadores, quienes expusieron sus opiniones sobre el proyecto como también sobre un impedimento (págs. 25 a 28). El presidente interviene para un punto de orden indicando que va a ordenar el debate tomando nota de quienes le han solicitado intervenir y dispone dar lectura de una proposición presentada por el Senador Luis Elmer Arenas. A continuación, la presidencia abre la discusión de uno de los incisos del artículo 1 del proyecto de acto y seguidamente respecto de los demás, posibilitando la intervención de los congresistas como también la interpelación, al igual se resuelven algunos impedimentos presentados. También señala el presidente que la votación será nominal (págs. 28 a 54).  

Posteriormente, en uso de la palabra el Senador Mario Uribe Escobar alude al parágrafo transitorio 4 del proyecto de acto, del cual da lectura. El Senador Luis Elmer Arenas Parra interpela y expone su opinión al respecto. A continuación, interpela el Senador Hector Helí Rojas Jiménez señalando que el tema ha sido muy trajinado. La presidencia somete a consideración de la Plenaria el parágrafo transitorio 4, con la proposición sustitutiva presentada y cerrada su discusión pregunta si adopta la plenaria la modificación propuesta, la cual responde afirmativamente. Se somete a consideración el artículo 1 y cerrada su discusión se pregunta si adopta la plenaria el artículo propuesto, la cual responde afirmativamente.

Para la Corte, entonces, el cargo formulado no está llamado a prosperar por cuanto se dio la oportunidad de debatir el parágrafo transitorio acusado, lo que permitió hacer efectivo el principio democrático en el proceso de formación del acto legislativo. 

Así se tiene, por cuanto en la sesión del 14 de diciembre de 2004, se dio la posibilidad de debatir con el inicio de una discusión general sobre el articulado del proyecto de acto y el parágrafo acusado, para posteriormente como punto de orden conceder el uso de la palabra a quienes estaban inscritos. Debe indicarse que del contenido de la gaceta No. 29 de 2005, que nos ocupa, no se observa como se expuso por el actor que el modo de votación hubiera sido a “pupitrazo”. Al contrario, la forma de votación utilizada en dicha sesión posibilitó la expresión de las mayorías y las minorías políticas que encuentran espacio en el Estado democrático de derecho.

Igual situación ocurrió en la sesión del 16 de junio de 2005, en la medida que se permitió por la presidencia intervenir a los congresistas que así lo solicitaron procediendo a la votación una vez culminada la posibilidad de debatir. Además, se estaba ante la culminación de los debates lo que llevó incluso a manifestar que el punto había sido suficientemente tratado.

No debe olvidarse, como lo ha sostenido esta Corte, que el debate no implica que “se exija intervención en pro o en contra de su contenido, ni tampoco que se exija la participación de un número grande de congresistas en la discusión formalmente abierta, pues en eso no radica la existencia del debate”. Tampoco implica dicho presupuesto que el debate formal deba ser extenso como lo ha señalado esta Corporación. En consecuencia, en la medida que se dio la oportunidad a los congresistas para debatir el proyecto de acto legislativo no se ha presentado una ausencia de debate. Cuestión distinta habría sido la situación en que el presidente hubiere pasado de una vez a la votación sin haber dado la oportunidad de intervenir a los congresistas.

En conclusión, la Corte declarará EXEQUIBLE por los cargos analizados, el parágrafo transitorio 4 del Acto legislativo 01 de 2005.

VIII. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, 

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE, solo por los cargos analizados, el parágrafo transitorio 4, del artículo 1, del Acto Legislativo No. 01 de 2005, que dispone:

"Parágrafo transitorio 4o. El régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen, no podrá extenderse más allá del 31 de julio de 2010; excepto para los trabajadores que estando en dicho régimen, además, tengan cotizadas al menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, a los cuales se les mantendrá dicho régimen hasta el año 2014".
 
"Los requisitos y beneficios pensionales para las personas cobijadas por este régimen serán los exigidos por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen”.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Presidente

JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO

ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado

MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado

RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado

MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado

ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado

CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada

MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General

SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA C-337 DEL 2006 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA

IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA POR CONFLICTO DE INTERESES EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Trámite violatorio de la Constitución Política/RECUSACION DE CONGRESISTA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Trámite violatorio de la Constitución Política (Salvamento de voto)

Referencia: expediente: D-5951

Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo transitorio 4, del artículo 1, del Acto Legislativo No. 01 de 2005

Magistrado Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ

Con el respeto de siempre por las decisiones mayoritarias de esta Corte, me permito salvar mi voto a la presente sentencia, en el sentido de reiterar mi posición respecto de lo que considero debe ser el trámite de los impedimentos de los congresistas, de acuerdo con el artículo 182 de la Constitución Nacional.

En mi concepto, la manera jurídica correcta de resolver los impedimentos y recusaciones en el Congreso es mandar estos asuntos a la Comisión de Ética  de esa Corporación para que ésta los estudie y resuelva. No considero correcto, por tanto, que la Plenaria resuelva los impedimentos, y que los mismos impedidos tomen parte en el levantamiento del impedimento de otros congresistas, de manera que los que están en dicha situación no pueden tramitar, a mi juicio, los impedimentos de otros. 

En este sentido, considero que los impedimentos y recusaciones que se resolvieron durante el trámite del presente Acto Legislativo 01 del 2005, así como aquellos que se resolvieron en su momento durante el trámite del Acto Legislativo 02 del 2004, se hicieron con violación de la Constitución Nacional y de la Ley Orgánica del Congreso. A mi juicio, la Constitución estableció que impedimento, recusación y conflicto de intereses estaban ligados pues todos daban lugar a la pérdida de investidura. Como quiera que en todos esos casos está de por medio el poder disciplinario de la propia Corporación Legislativa, todos los impedimentos y recusaciones debían ser tramitados por la Comisión de Ética del Congreso. Al no ser así, se violó, a mi juicio, la Constitución y la Ley Orgánica del Congreso.

Por las anteriores razones, considero que el presente Acto Legislativo adolece de un vicio de procedimiento insubsanable, y por consiguiente la norma demandada debe ser declarada inexequible.

Con base en lo expuesto disiento de la presente decisión,

Fecha ut supra.

JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado