Sentencia C-816/04

PONENCIA EN ASUNTO DE CONSTITUCIONALIDAD-Nuevos ponentes al no acogerse proposición de exequibilidad por el trámite

PRUEBAS EN ASUNTO DE CONSTITUCIONALIDAD-Traslado

PRUEBAS EN ASUNTO DE CONSTITUCIONALIDAD-Orden de tener en cuenta y traslado a la ciudadanía

ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO LEGISLATIVO-Término de caducidad

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Alcance de la competencia de la Corte Constitucional/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE  ACTO LEGISLATIVO-Extensión del examen a los vicios de competencia/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Competencia es un presupuesto del procedimiento

De la integridad de la Carta Política y, en particular, de la radicación del poder constituyente en el Pueblo soberano y del carácter constituido de los poderes por él configurados, se infiere que la facultad de reformar la Constitución no es absoluta sino que tiene límites competenciales, dado que con base en el poder de reforma la Carta no puede ser sustituida por otra.  En tal virtud, el control constitucional de los mecanismos de reforma de la Constitución se extiende al examen de los vicios de competencia en que el constituyente derivado pudo haber incurrido. puede concluirse, como lo hace la jurisprudencia y la doctrina, que la competencia es un presupuesto ineludible del procedimiento, por lo cual, si la Constitución atribuye a la Corte el control de los actos reformatorios por vicios de procedimiento (CP arts 241 y  379), debe entenderse que le atribuye también el control de los presupuestos del procedimiento, por lo que esta Corporación tiene la facultad de verificar si el órgano que expidió la reforma tenía o no competencia para hacerlo. Esto muestra entonces que la necesidad de considerar la competencia dentro de los objetos de control constitucional de los actos reformatorios de la Constitución, entre ellos los actos legislativos, resulta imperativa, a fin de evitar consecuencias paradójicas y contrarias al deber esencial de la Corte Constitucional de guardar la supremacía e integridad de la Carta.

PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Límites

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR COMPETENCIA Y TRAMITE DE ACTO LEGISLATIVO-Opción metodológica de análisis y decisión directa de cargos que tienen mayor potencialidad de prosperar

Es razonable suponer que si la demanda contra un acto legislativo ha planteado acusaciones por competencia y por trámite, entonces la Corte debería iniciar con el estudio de los cargos sobre los posibles desbordamientos de competencia del órgano de reforma, pues sólo resuelto este aspecto, podría adentrarse el juez constitucional en el estudio en los vicios de procedimiento. A pesar de que la anterior consideración es, desde un punto de vista estrictamente lógico y metodológico, razonable, la Corte recuerda que la labor de todos los jueces, y entre ellos la del juez constitucional, no consiste en discutir problemas teóricos sino en resolver los casos que les son planteados, dentro de los plazos y condiciones que establece el ordenamiento. Por ello, en muchas situaciones, es prudente que los jueces se pronuncien únicamente sobre aquellos aspectos que sean necesarios para tomar la decisión del caso, sin entrar a analizar otros temas, sobre todo si se trata de asuntos polémicos en torno a los cuales sea difícil alcanzar un acuerdo. Este enfoque se justifica, en esos casos, en el principio de eficiencia procesal (CP art. 228), pues la labor de los jueces consiste en decidir numerosos asuntos, a veces de gran complejidad, en plazos razonables, y con información y recursos limitados, por lo que no parece razonable ni prudente que los miembros de un tribunal plural se embarquen en consideraciones teóricas difíciles, cuando éstas no sean estrictamente necesarias para decidir concretamente el asunto específico debatido, y especialmente cuando no parezca posible lograr, en un plazo prudente, un acuerdo dentro del cuerpo judicial en torno a esas consideraciones. La anterior opción metodológica, no significa que la Corte no pueda pronunciarse nunca sobre los cargos de competencia o de contenido material de una demanda, en caso de que encuentre que existe un vicio de procedimiento que es suficiente para declarar la inexequibilidad de la norma sometida a control. En ciertos eventos, la Corte ha entrado al examen de otros cargos por contenido material, a pesar de que la disposición acusada sería de todos modos retirada del ordenamiento, por razones procedimentales. Ese estudio de los otros cargos se justifica en esos eventos por la función de guarda de la integridad y supremacía de la Carta (CP art. 241).

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Parámetros normativos

El parámetro normativo aplicable al control de los actos legislativos está formado por las normas de la Constitución y del Reglamento del Congreso cuyo (i) cumplimiento es presupuesto básico y necesario para la adecuada formación de la voluntad democrática de las cámaras, (ii) están estrechamente relacionadas con la materialización de principios y valores constitucionales, en especial del principio democrático, y (iii) tienen una entidad tal que, al desconocerse, ocasionan un vicio de procedimiento en la formación del acto legislativo, en la medida en que desconocen “los requisitos establecidos por la propia Carta para la aprobación de dichas reformas, los cuales se encuentran sintetizados en el Titulo XIII”. 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Análisis de posible vicio de procedimiento en la presentación o aprobación del informe de ponencia

A pesar de que el Titulo XIII de la Carta no menciona específicamente el informe de ponencia, es indudable que una irregularidad en la presentación o aprobación de dicho informe, ya sea en las comisiones, o ya sea en las plenarias, puede constituir un vicio de procedimiento en la formación de un acto legislativo, que puede ocasionar su inexequibilidad, no sólo porque expresamente la Carta y el Reglamento del Congreso prevén que todo acto legislativo tenga su respectivo informe de ponencia (CP art. 160, y Ley 5ª de 1992 arts 156 y ss y 174 y ss), sino además por cuanto, como se explicará en esta sentencia, la aprobación de dicho informe representa un paso necesario en la formación de la voluntad democrática de las cámaras.  

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO POR VICIO DE PROCEDIMIENTO-Cargo consistente en la votación del informe de ponencia durante el sexto debate en la Cámara de Representantes en segunda vuelta

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Remisión no solo a una discusión jurídica sino también a problemas de valoración fáctica

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Recuento fáctico del trámite legislativo relacionado con el presunto vicio de procedimiento

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO SOBRE ESTATUTO ANTITERRORISTA-Recuento fáctico del trámite legislativo relacionado con el presunto vicio de procedimiento

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO SOBRE ESTATUTO ANTITERRORISTA-Valoración probatoria y fáctica

CUERPO COLEGIADO-Organos de dirección ejercen un poder considerable/MESA DIRECTIVA DE LA CAMARA-Deber de imparcialidad en la conducción de los debates y de las votaciones

MESA DIRECTIVA DE LA CAMARA-Frente a abusos muchas veces el mecanismo de control interno resulta insuficiente

MESA DIRECTIVA DE LA PLENARIA DE LA CAMARA DE REPRESENTANTES-Examen del sentido, motivación y efectos de decisión de no cerrar la votación del informe de ponencia y levantar la sesión

MESA DIRECTIVA DE LA CAMARA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO SOBRE ESTATUTO ANTITERRORISTA-Existencia de claras evidencias que permiten concluir que el levantamiento de la sesión estuvo esencialmente orientado a no reconocer los efectos jurídicos y prácticos de una votación que materialmente había ocurrido

TRAMITE LEGISLATIVO DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Indicios e irregularidades concordantes que indican que la mesa directiva y algunos parlamentarios bloquearon el debate probablemente al considerar que no contaba con las mayorías requeridas

TRAMITE LEGISLATIVO DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Posible defecto informático que acompaña registros de todas las votaciones al expresar “tipo de mayoría: simple”

TRAMITE LEGISLATIVO DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Alteración del orden en la plenaria de la Cámara porque una vez iniciada y adelantada la votación la mesa directiva no la cerró formalmente

MESA DIRECTIVA DE LA PLENARIA DE LA CAMARA RESPECTO DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Efectiva dilación del cierre de la votación

MESA DIRECTIVA DE LA PLENARIA DE LA CAMARA RESPECTO DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Unidad de designio utilizando los mecanismos aparentemente reglamentarios para lograr la aprobación del proyecto

MESA DIRECTIVA DE LA PLENARIA DE LA CAMARA RESPECTO DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Utilización indebida de facultades reglamentarias 

MESA DIRECTIVA DE LA PLENARIA DE LA CAMARA RESPECTO DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Utilización indebida de facultades reglamentarias 

MESA DIRECTIVA DE LA PLENARIA DE LA CAMARA RESPECTO DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA  CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Institución de levantamiento de la sesión aprovechada como mecanismo para ignorar efectos jurídicos y prácticos de una votación que materialmente se había realizado

La Corte concluye que una institución como el levantamiento de la sesión fue aprovechada no como un recurso legítimo para superar una alteración del orden en la Plenaria de esa Corporación, sino como un mecanismo para ignorar los efectos jurídicos y prácticos de una votación que materialmente se había realizado. 

MESA DIRECTIVA DE LA PLENARIA DE LA CAMARA RESPECTO DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Existencia de irregularidad en el levantamiento de la sesión y en la falta de verificación del resultado de la votación del informe de ponencia

VOTACION DEL INFORME DE PONENCIA EN EL TRAMITE DE ACTO LEGISLATIVO-Finalidad y valor/INFORME DE PONENCIA DE PROYECTO DE LEY Y DE ACTO LEGISLATIVO-Deber y función

INFORME DE PONENCIA EN PROYECTO DE LEY Y DE ACTO LEGISLATIVO-Importancia

La Corte concluye que el informe de ponencia es un elemento de suma importancia en la formación de la voluntad democrática de las cámaras.  En efecto, es a través del informe de ponencia que los miembros del pleno de cada célula legislativa conocen el tema global del proyecto y pueden expresar, a través de la aprobación del informe, su acuerdo o desacuerdo con el mismo. En esa medida, la obligatoria presentación de un informe de ponencia desarrolla el principio de publicidad, que es esencial a la formación de la voluntad democrática de las cámaras. Y es que los debates en el Congreso deben estar precedidos de una presentación pública de las razones que justifican la adopción de una ley o acto legislativo. Por ello en numerosas oportunidades, esta Corte ha resaltado la importancia de la publicación de la exposición de motivos y de los informes de ponencia, como requisito de racionalidad y publicidad de la deliberación y decisión de las cámaras.

INFORME DE PONENCIA DE PROYECTO DE LEY Y DE ACTO LEGISLATIVO-Al menos en las plenarias debe ser eventualmente debatido y en todo caso votado

Conforme a la Constitución y al Reglamento del Congreso, no basta la presentación de un informe de ponencia sino que, al menos en las plenarias, dicho informe debe ser eventualmente debatido y en todo caso votado, antes de que las cámaras puedan entrar en el examen específico del articulado del proyecto.  

INFORME DE PONENCIA DE PROYECTO DE LEY Y DE ACTO LEGISLATIVO-En plenarias debe existir votación previa antes de entrar en la discusión específica del articulado/INFORME DE PONENCIA DE PROYECTO DE LEY Y DE ACTO LEGISLATIVO-Regla de naturaleza condicional/INFORME DE PONENCIA DE PROYECTO DE LEY Y DE ACTO LEGISLATIVO-Efecto jurídico de la aprobación/INFORME DE PONENCIA DE PROYECTO DE LEY Y DE ACTO LEGISLATIVO-Debate general previo a su votación

En las plenarias, siempre debe existir votación previa del informe de ponencia antes de entrar en la discusión  específica del articulado. Así no sólo lo ha hecho la práctica parlamentaria sino que así lo ordena perentoriamente el artículo 176 del Reglamento del Congreso, que regula específicamente el tema. Dicha norma señala que el ponente debe presentar el informe a la plenaria, explicando “en forma suscinta la significación y alcance del proyecto” y luego “podrán tomar la palabra los congresistas y los ministros del despacho”. A reglón seguido, la norma prevé los efectos de la aprobación del informe, al señalar que si “la proposición con que termina el informe fuere aprobada, el proyecto se discutirá globalmente, a menos que un ministro o un miembro de la respectiva cámara pidiera su discusión separadamente a alguno o algunos artículos.” Esta norma ordena entonces que el informe de ponencia sea aprobado, como requisito previo para discutir y votar el articulado. En efecto, este artículo prescribe un regla de naturaleza condicional, según la cual, en caso que se apruebe la proposición con que termina el informe de ponencia, procederá la discusión del articulado del proyecto, bien en bloque o bien separadamente, si así lo solicita uno de los miembros de la cámara correspondiente.  Así las cosas, el efecto jurídico de la aprobación del informe de ponencia no es otro que permitir que el trámite legislativo prosiga con su siguiente etapa, esto es, la discusión del articulado previa a su votación. Contrario sensu, la falta de aprobación del informe ocasiona, indefectiblemente, que no pueda continuarse con dicho trámite. Este artículo también prevé un debate general en torno al informe de ponencia, previo a su votación, puesto que indica que, presentada la ponencia, podrán tomar la palabra los congresistas y los ministros, obviamente para señalar sus posiciones frente al contenido general del proyecto, no frente a artículos determinados, puesto que dicha discusión se hace posteriormente. 

DELIBERACION Y VOTACION EN EL PROCESO LEGISLATIVO-Fases con la finalidad de racionalizar los debates en las plenarias de las cámaras

El Reglamento del Congreso, en desarrollo del artículo 160 de la Carta, y con el fin de racionalizar los debates en las plenarias de las cámaras, establece dos momentos distintos y claramente separados de la deliberación y votación en esas asambleas. En una primera fase, las plenarias abordan el debate general del contenido y de las orientaciones básicas del proyecto de ley o acto legislativo, y deben entonces manifestar su conformidad o rechazo con dicha orientación general; por consiguiente, únicamente si la plenaria manifiesta su acuerdo con la orientación general del proyecto, pueden entrar en la segunda fase, que es la discusión y votación específicas del articulado del proyecto. La previsión de dos fases de discusión –general y específica- en el proceso legislativo dista de ser una regulación extravagante del constitucionalismo colombiano, pues no sólo existen muchos ejemplos semejantes en el derecho comparado sino que, además, tiene una finalidad clara de economía y racionalización de la formación de la voluntad democrática de las cámaras. 

INFORME DE PONENCIA DE PROYECTO DE LEY Y DE ACTO LEGISLATIVO-Exigencia de votación favorable por la plenaria antes de entrar en la discusión y voto del articulado específico

La exigencia constitucional de que exista un informe de ponencia y de que éste sea votado favorablemente por la plenaria, antes de que sea posible entrar en la discusión y voto del articulado específico, es una garantía que la Carta y el Reglamento del Congreso establecen para lograr una mayor economía y racionalidad de la deliberación y formación de la voluntad democrática de las cámaras. En efecto, la discusión de la ponencia permite que las comisiones y las plenarias analicen el sentido básico de un proyecto y sus propósitos, y de esa manera puedan debatir, en forma general, la conveniencia y la oportunidad de adoptar globalmente ese proyecto. Posteriormente, la votación de la proposición final con que termina la ponencia permite que las comisiones, en ciertos casos, y las plenarias, en todos los casos, manifiesten su aprobación o rechazo a esa orientación global del proyecto. En cierto sentido, esa aprobación del informe de ponencia es una forma de asentimiento al proyecto como un todo, lo cual es una exigencia razonable, por cuanto un proyecto no es una reunión desordenada de artículos sino que es una totalidad, que tiene una orientación política y normativa definida.  

INFORME DE PONENCIA DE PROYECTO DE LEY Y DE ACTO LEGISLATIVO-Votación favorable por la plenaria es una aprobación prima facie del proyecto como un todo

La votación favorable del informe de ponencia por la plenaria es una aprobación prima facie del proyecto como un todo, que constituye un requisito previo para la discusión y votación del articulado. Este paso, que cierra la fase de “debate general” del proyecto y permite entrar en el “debate específico” del articulado, tiene una finalidad constitucionalmente clara: no sólo racionaliza la formación de la voluntad democrática de las cámaras sino que, además, introduce un principio de economía en la actividad legislativa, pues evita el desperdicio de esfuerzos en la discusión y votación de un articulado, que no tiene la posibilidad de ser aprobado, ya que el proyecto en general no cuenta con las mayorías constitucionalmente requeridas. 

INFORME DE PONENCIA EN LA FORMACION DE LA VOLUNTAD DEMOCRATICA DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Justificación adicional de la relevancia de la aprobación

INFORME DE PONENCIA DE PROYECTO DE LEY Y DE ACTO LEGISLATIVO-Efectos jurídicos y prácticos de la falta de aprobación

Conforme al artículo 176 del Reglamento del Congreso y al análisis adelantado en los fundamentos anteriores de esta sentencia, es indudable que la falta de aprobación del informe de ponencia tiene al menos un efecto jurídico, y es la imposibilidad de continuar con el trámite del proyecto, pues no sólo así lo precisa esa norma reglamentaria sino que, además, sería irrazonable y contrario al principio de consecutividad y a los propósitos del artículo 176 del Reglamento del Congreso, que sin cumplirse ese requisito básico, el trámite del proyecto continúe con el debate y aprobación del articulado. La costumbre parlamentaria ha enfrentado ese vacío del Reglamento del Congreso de la siguiente manera: ha entendido que la falta de aprobación del informe de ponencia conduce al llamado “hundimiento” del proyecto, que algunos congresistas asimilan al “archivo” del mismo. En la práctica, el archivo y el hundimiento tienen un significado muy semejante, pues ambos implican que el proyecto no puede seguir siendo tramitado. Con todo, en el presente caso, no es necesario que la Corte entre a determinar el valor jurídico de la costumbre parlamentaria como fuente de derecho, por cuanto lo cierto es que frente al tema de la falta de aprobación del informe de ponencia en plenaria, dicha costumbre es válida, por cuanto representa una interpretación totalmente razonable de las normas reglamentarias. 

INFORME DE PONENCIA EN EL SEGUNDO DEBATE EN LAS PLENARIAS-Votación favorable es una forma de aprobación prima facie del proyecto como un todo/INFORME DE PONENCIA EN EL SEGUNDO DEBATE EN LAS PLENARIAS-No obtención de mayoría requerida debe entenderse “hundido” o “archivado”

TRAMITE DE ACTO LEGISLATIVO-Aprobación del informe de ponencia en la plenaria como requisito exigible

VICIO DE PROCEDIMIENTO EN LA FORMACION DE ACTO LEGISLATIVO-Irregularidad en la presentación o aprobación del informe de ponencia en comisiones o en plenarias/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Inobservancia de la aprobación del informe de ponencia como vicio de procedimiento

Una irregularidad en la presentación o aprobación de dicho informe, ya sea en las comisiones, o ya sea en las plenarias, puede constituir un vicio de procedimiento en la formación de un acto legislativo, que puede ocasionar su inexequibilidad, no sólo porque expresamente la Carta y el Reglamento del Congreso prevén que todo acto legislativo tenga su respectivo informe de ponencia (CP art. 160 y Ley 5ª de 1992 arts 156 y ss y 174 y ss), y que el Reglamento del Congreso ordena su aprobación en la plenarias (Ley 5º de 1992, art 176) sino, además, por cuanto, como se ha explicado, la aprobación de dicho informe representa un paso necesario en la formación de la voluntad democrática de las cámaras. En efecto, como se señaló, la aprobación del informe de ponencia es el vehículo idóneo para que los miembros del Congreso expresen su conformidad con la orientación general del proyecto de que da cuenta dicho informe. Esta decisión tiene profundas implicaciones, en la medida en que representa una forma de aprobación prima facie del proyecto como un todo y constituye un presupuesto necesario para debatir y aprobar específicamente el articulado del proyecto y, por tanto, constituye un paso ineludible en el desarrollo de la actividad de las cámaras.  En tal sentido, la aprobación del informe de ponencia, al consistir en un requisito básico para la formación de la voluntad democrática de las cámaras, es una de las normas exigibles para el debido trámite de los actos legislativos y su inobservancia hace parte de aquellos vicios de procedimiento objeto de control judicial por parte de esta Corporación.

VICIO DE PROCEDIMIENTO EN LA FORMACION DE ACTO LEGISLATIVO-Irregularidad en la votación del informe de ponencia

Una irregularidad en la votación del informe de ponencia puede constituir un vicio de procedimiento susceptible de provocar la inexequibilidad de un acto legislativo, puesto que la aprobación de dicho informe es un requisito necesario para la formación de la voluntad democrática de las cámaras en las plenarias. Ahora bien, el artículo 375 superior establece que el proyecto de acto legislativo debe ser “aprobado” en dos períodos consecutivos, por lo que las irregularidades en la aprobación de esas normas pueden representar un vicio en la formación de ese acto, susceptible de provocar su inexequibilidad (CP art. 379). Por consiguiente, en la medida en que el voto favorable del informe de ponencia es un paso ineludible para la aprobación de un acto legislativo, es obvio que un defecto en la votación de dicho informe puede vulnerar uno de los requisitos establecidos en el Título XIII de la Carta para el trámite y aprobación de los actos legislativos, por lo que puede provocar la inexequibilidad del acto legislativo.

INFORME DE PONENCIA EN LA SEGUNDA VUELTA DE UN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Requisito de la mayoría absoluta para la aprobación

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Requisitos para la aprobación

INFORME DE PONENCIA EN PLENARIA EN SEGUNDA VUELTA DEL PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Aprobación requiere mayoría absoluta

APROBACION DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Razones contundentes para concluir que necesariamente incluye la aprobación del informe de ponencia

INFORME DE PONENCIA DE ACTO LEGISLATIVO EN LAS PLENARIAS DE LA SEGUNDA VUELTA-Aprobación requiere mayoría absoluta

La aprobación del informe de ponencia de los actos legislativos en las plenarias de la segunda vuelta requiere mayoría absoluta, pues es una de las decisiones necesarias para la aprobación del acto legislativo como tal, ya que (i) representa la aprobación del proyecto como un todo y (ii) hace parte del proceso de aprobación del articulado individualmente considerado, en la medida en que es una decisión que constituye un paso necesario e ineludible para poder entrar a deliberar y votar el articulado. 

INFORME DE PONENCIA EN PLENARIAS-Efectos de la votación favorable y de su no aprobación/INFORME DE PONENCIA EN LA SEGUNDA VUELTA DE ACTO LEGISLATIVO-Aprobación requiere mayoría absoluta/INFORME DE PONENCIA DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Consecuencias de irregularidades en la votación

El análisis jurídico adelantado en los fundamentos anteriores de esta sentencia permite llegar a las siguientes tres conclusiones esenciales: (i) en las plenarias, la votación favorable del informe de ponencia cierra el debate general del proyecto, constituye una aprobación prima facie del proyecto como un todo, y representa además un paso necesario para que la cámara respectiva pueda entrar a debatir y votar específicamente el articulado del proyecto, por lo que, si dicho informe no es aprobado, y mientras el Reglamento del Congreso no regule de manera diversa el tema, el proyecto debe entenderse “hundido” o “archivado”; (ii) la aprobación del informe de ponencia en la segunda vuelta de los actos legislativos requiere de mayoría absoluta; y (iii) cualquier irregularidad en la votación del informe de ponencia puede llegar a constituir un vicio de procedimiento susceptible de provocar la inexequibilidad de un acto legislativo. 

INFORME DE PONENCIA EN EL SEXTO DEBATE DEL PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Existencia de un vacío de procedimiento por la supresión de los efectos jurídicos y prácticos de la votación del informe de ponencia

PRESIDENTE Y MESA DIRECTIVA EN EL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Excepcionalmente puede suspender o interrumpir una votación por quebrantamiento del orden en las sesiones

MESA DIRECTIVA DE LA PLENARIA DE LA CAMARA RESPECTO DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Maniobra para evitar el registro y reconocimiento de los efectos jurídicos y prácticos de una votación que ya había sido realizada materialmente

En el presente caso, un análisis en conjunto de las pruebas incorporadas al expediente permite a la Corte concluir que en esa sesión no ocurrió la suspensión de la votación por esas razones excepcionales de desorden, sino que lo que aconteció fue una maniobra de la Mesa Directiva para evitar el registro y reconocimiento de los efectos jurídicos y prácticos de una votación que ya había sido realizada materialmente. Así, como se pudo constatar, el tiempo de votación fue dilatado por la Mesa Directiva, varios parlamentarios se levantaron de sus curules y se trasladaron hasta el lugar ocupado por el Secretario General y protestaron por ese hecho. Transcurrieron además varios minutos sin que votara ningún nuevo parlamentario. Ningún parlamentario planteó una moción de orden sobre la forma como se estaba votando, ni menos hubo solicitudes de interrupción de la votación. Todo lo contrario. La petición era que la votación fuera terminada. Hubo un aumento del desorden y la Mesa Directiva anunció que cerraría la votación en el momento en que los representantes volvieran a sus curules, lo cual varios hicieron.  No obstante, de inmediato, el Segundo Vicepresidente de la Cámara se dirigió al Presidente y le advirtió que si se cerraba la votación, el proyecto se hundiría y que por ello era mejor levantar la sesión por la alteración del orden al interior del recinto. Pero en todo caso, incluso si se concluyera que la sesión fue levantada en debida forma por la mesa directiva, lo cierto es que la decisión fue apelada por una parlamentaria y la sesión fue restablecida, y luego de algunas protestas de algunos parlamentarios y del retiro de otros, la sesión continuó en perfecto orden y existía quórum decisorio. Y sin embargo, la mesa directiva se abstuvo de reconocer el efecto jurídico y práctico a la votación. Por ello, incluso si se considerara, en gracia de discusión, que la votación había sido suspendida por el Presidente de manera legítima, en virtud de la facultad prevista en el artículo 77 del Reglamento del Congreso, lo cual la Corte no acepta, era imperativo entonces terminarla, pues la sesión había sido restablecida, existía pleno orden en la sesión y había quórum decisorio. Era necesario en ese caso dar entonces aplicación al artículo 132 del Reglamento del Congreso, que protege la continuidad e intangibilidad de las votaciones en las cámaras; sin embargo, la mesa directiva se abstuvo de hacerlo y desconoció los efectos jurídicos y prácticos de esa votación.

MESA DIRECTIVA DE LA PLENARIA DE LA CAMARA RESPECTO DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Vicio de procedimiento por supresión de efectos jurídicos y prácticos de la votación del informe de ponencia que no alcanzó la mayoría absoluta/MESA DIRECTIVA DE LA PLENARIA DE LA CAMARA RESPECTO DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Vicio de procedimiento provoca la inexequibilidad del acto

La Corte concluye que en la sesión del 5 de noviembre de 2003 existió un vicio de procedimiento, que consistió en la supresión de los efectos jurídicos y prácticos de la votación del informe de ponencia, la cual no alcanzó la mayoría absoluta requerida por el artículo 375 de la Constitución, en armonía con el artículo 119 ordinal 1º del Reglamento del Congreso, para la aprobación de los actos legislativos en segunda vuelta. Esa votación implicaba el hundimiento del proyecto, pero ese efecto fue suprimido por la Mesa Directiva, que levantó indebidamente la sesión precisamente para no reconocer dicho efecto. En tales circunstancias, para la Corte es claro, además, que aún si se admitiera el argumento de que no se requería una mayoría calificada para la aprobación del informe de ponencia en la segunda vuelta – tesis que la Corte no comparte -, el vicio señalado subsiste, porque el efecto práctico de la votación habría sido de todos modos el hundimiento del proyecto, por la convicción de la Mesa Directiva y de la casi totalidad de los miembros de la Cámara que esa mayoría era necesaria, convicción que es además jurídicamente acertada. La supresión de los efectos jurídicos y prácticos de la mencionada votación es, de conformidad con los artículos 379 y 241 de la Constitución, y con la jurisprudencia uniforme de esta Corte al respecto, uno de aquellos vicios de procedimiento que provocan la inexequibilidad de un Acto Legislativo, al menos por las siguientes dos razones: de un lado, este vicio se encuentra inescindiblemente ligado con el requisito de mayoría absoluta exigido por el artículo 375 de la Constitución, en armonía con el artículo 119 ordinal 1º del Reglamento del Congreso, para la aprobación de actos legislativos. Y de otro lado, la votación del informe de ponencia es un momento ineludible del proceso de aprobación de las reformas, y el propio artículo 375 exige que los actos legislativos sean debidamente “aprobados” por las cámaras. La Cámara de Representantes violó entonces uno de los requisitos establecidos por el Título XIII de la Carta para el trámite de las reformas constitucionales, puesto que desconoció que un acto legislativo necesita ser aprobado por mayoría absoluta de los miembros de cada cámara.  

PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS-Alcance

Es indudable que, en función del principio de instrumentalidad de las formas, los vicios procedimentales pueden resultar saneados o convalidados en el trámite posterior en las cámaras. Esto ha sido reconocido no sólo a nivel teórico por esta Corte sino que además existen casos significativos en donde esta Corporación ha aplicado esa doctrina. 

PRUEBA DE LA RESISTENCIA DEL VOTO-Alcance del concepto

TRAMITE DE ACTO LEGISLATIVO RELATIVO A LA MODIFICACION DE ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Vicio constatado no fue subsanado por la votación del día siguiente en donde el informe de ponencia obtuvo la mayoría requerida/TRAMITE DE ACTO LEGISLATIVO RELATIVO A LA MODIFICACION DE ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Nueva votación es la concreción de la supresión de las consecuencias jurídicas y prácticas de la votación anterior que debió ser respetada/PLENARIA DE LA CAMARA EN EL TRAMITE DE LA LEY-Votación ulterior no convalida defectos anteriores cuando naturaleza de la irregularidad anterior priva a la plenaria de posibilidad de reexaminar el asunto

La Corte considera que en el trámite del acto legislativo acusado el vicio constatado no fue subsanado por la votación realizada el 6 de noviembre de 2003, en donde el informe de ponencia obtuvo la mayoría constitucionalmente requerida, por cuanto precisamente esta nueva votación, lejos de corregir el vicio, es en realidad su materialización. La nueva votación es en efecto la concreción de la supresión de las consecuencias jurídicas y prácticas de la votación realizada el día 5 de noviembre de 2003, que debió ser respetada, con todos sus efectos, por la mesa directiva de la Cámara de Representantes y por esa Corporación. Y es que la nueva votación implicó una suerte de anulación o repetición de la votación del día anterior, con lo cual se consumó el vicio de privar o suprimir los efectos de la decisión adoptada por la plenaria de la Cámara el 5º de noviembre de 2003, la cual implicaba el hundimiento del proyecto. Por ello esa nueva votación no puede ser asimilada a una convalidación sino a la concreción y consumación del vicio analizado.  El Reglamento del Congreso no autoriza que si se ha realizado una votación sobre un informe de ponencia, dicha votación pueda ser repetida ulteriormente, por lo cual la Cámara carecía de competencia para adelantar esta nueva votación. Ahora bien, en innumerables ocasiones, esta Corte ha señalado que las votaciones ulteriores de una plenaria no convalidan defectos ocurridos con anterioridad en el trámite de una ley, cuando la naturaleza de la irregularidad anterior priva a la plenaria de la posibilidad de reexaminar el asunto.

CONGRESISTA-Cambio de voto

SEXTO DEBATE DE LA SEGUNDA VUELTA DEL TRAMITE DE ACTO LEGISLATIVO-Carácter insubsanable del vicio de procedimiento constatado

MESA DIRECTIVA DE LA PLENARIA DE LA CAMARA RESPECTO DEL TRAMITE DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Elementos esenciales de la valoración probatoria que permitieron desvirtuar la presunción de buena fe que ampara la actuación de las autoridades

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE PROCEDIMIENTO EN LA FORMACION DE LA LEY O EN LA APROBACION DE REFORMAS CONSTITUCIONALES-Función trascendental de la justicia constitucional/DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL-Validez de una decisión mayoritaria/DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL-Deliberación y discusión pública/PROCESO LEGISLATIVO-Deliberación pública/DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL-Respeto y protección de derechos de las minorías

A nivel general, el control de los vicios de procedimiento en la formación de las leyes o en la aprobación de las reformas constitucionales es sin lugar a dudas una de las funciones más trascendentales de la justicia constitucional, en las democracias contemporáneas. La razón de esa importancia es clara: la soberanía popular hoy se expresa, en gran medida, a través de deliberaciones y decisiones sometidas a reglas procedimentales, que buscan asegurar la formación de una voluntad democrática de las asambleas representantivas, que exprese obviamente la decisión mayoritaria, pero de tal manera que esas decisiones colectivas, que vinculan a toda la sociedad, sea un producto de una discusión pública, que haya permitido además la participación de las minorías. Y es que en una democracia constitucional como la colombiana, que es esencialmente pluralista, la validez de una decisión mayoritaria no reside únicamente en que ésta haya sido adoptada por una mayoría sino además en que ésta haya sido públicamente deliberada y discutida, de tal manera que las distintas razones para justificar dicha decisión hayan sido debatidas, sopesadas y conocidas por la ciudadanía y que, además, las minorías hayan podido participar en dichos debates y sus derechos hayan sido respetados. Por consiguiente, para esta concepción, la democracia no es la tiranía de las mayorías, pues los derechos de las minorías deben ser respetados y protegidos. Además, en la democracia constitucional, las decisiones colectivas deben ser deliberadas en público pues de esa manera se logran decisiones más racionales, justas e imparciales. El proceso legislativo no debe ser entonces únicamente un sistema de agregación de preferencias o que simplemente legitima acuerdos privados o negociaciones ocultas sino que debe constituirse en una deliberación pública, en la cual los representantes de los ciudadanos, sin olvidar los intereses de los votantes que los eligieron, sin embargo discuten públicamente y ofrecen razones sobre cuál es la mejor decisión que puede adoptarse en un determinado punto. 

SESIONES DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA EN LAS DEMOCRACIAS CONSTITUCIONALES-Modelo deliberativo y público de formación de las leyes y actos legislativos/CONGRESO DE LA REPUBLICA-Espacio de razón pública

JUEZ CONSTITUCIONAL RESPECTO DEL PROCESO DE APROBACION DE LAS NORMAS EN EL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Importancia de la labor de verificar la defensa de la regularidad y transparencia

Es claro que sin caer en excesos ritualistas y tomando como guía el principio de instrumentalidad de las formas,  una de las labores más importantes del juez constitucional es precisamente verificar la defensa de la regularidad y transparencia del proceso de aprobación de normas en el Congreso. Y es que el respeto a las formas y procedimientos de la deliberación y decisión legislativa no es un culto a unos rituales innecesarios, ya que dichas formas y procedimientos juegan un papel esencial en la democracia, por cuanto pretenden asegurar que exista una verdadera formación de una voluntad democrática detrás de cada decisión legislativa.

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LOS PROCEDIMIENTOS FRENTE A REFORMAS CONSTITUCIONALES-Mayor importancia

Este control del respeto de los procedimientos es aún más importante frente a las reformas constitucionales, puesto que éstas tienen que ser tramitadas con el máximo acatamiento por las normas de procedimiento, al menos por la siguientes dos razones: de un lado, porque que se trata nada más y nada menos que de modificar la norma fundamental que gobierna una sociedad; y, de otro, lado, porque precisamente porque se trata de la norma fundamental del ordenamiento, la Constitución está dotada de supremacía  y de rigidez, por lo cual su reforma exige procedimientos especiales agravados, en especial en dos aspectos: mayorías más estrictas y procesos de aprobación más largos.

CONSTITUCION POLITICA-Rigidez

CONSTITUCION DE LA CONSTITUCION O NUCLEO DE LA CONSTITUCION-Reglas que establecen el procedimiento de reforma constitucional

Referencia: expedientes D-5121 y  D-5122

Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo Número 02 de 2003, “por medio del cual se modifican los artículos 15, 24, 28 y 250 de la Constitución Política de Colombia para enfrentar el terrorismo.”

Actores: Gustavo Gallón Giraldo y  otros (Expediente D-5121); Wilson Alfonso Borja Díaz (Expediente D-5122).

Magistrados Ponentes: 
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Dr. RODRIGO UPRIMNY YEPES

Bogotá, treinta  (30)  de agosto de dos mil cuatro (2004)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia.

I. ANTECEDENTES

En escritos separados los ciudadanos Wilson Alfonso Borja Díaz, por un lado, y  Gustavo Gallón Giraldo y ciento treinta (130) ciudadanos más, por el otro, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad y actuando en nombre propio unos, y otros en esa condición y además en representación de diversas organizaciones, demandaron la inconstitucionalidad del Acto Legislativo Número 02 de 2003, “por medio del cual se modifican los artículos 15, 24, 28 y 250 de la Constitución Política de Colombia para enfrentar el terrorismo.”  La Sala Plena de esta Corporación, en sesión llevada a cabo el día ocho (8) de marzo de 2004, resolvió la acumulación de las dos demandas para que fueran decididas en la misma sentencia. 

Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre las demandas de la referencia.

Es de advertir que votada la ponencia presentada por el Magistrado Marco Gerardo Monroy Cabra, que proponía la exequibilidad por el trámite del acto legislativo demandado, ella solo recibió tres votos a favor, por lo que fue votada favorablemente la inexequibilidad y la Corte determinó nombrar como ponentes a los magistrados Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes. Sin embargo, los antecedentes del proyecto original se conservan en la presente sentencia.

II. NORMA DEMANDADA

“ACTO LEGISLATIVO 02

“18/12/2003

“por medio del cual se modifican los artículos 15, 24, 28 y 250 
de la Constitución Política de Colombia para enfrentar el terrorismo.

"El Congreso de Colombia

DECRETA:"

“Artículo 1º. El artículo 15 de la Constitución Política quedará así:

“Artículo 15. Todas las personas tienen derecho a su intimidad personal y familiar y a su buen nombre, y el Estado debe respetarlos y hacerlos respetar.  De igual modo, tienen derecho a conocer, actualizar y rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre ellas en los bancos de datos y en archivos de entidades públicas y privadas.

“En la recolección, tratamiento y circulación de datos se respetarán la libertad y demás garantías consagradas en la Constitución.

“La correspondencia y demás formas de comunicación privada son inviolables.  Sólo pueden ser interceptados o registrados mediante orden judicial, en los casos y con las formalidades que establezca la ley.

“Con el fin de prevenir la comisión de actos terroristas, una ley estatutaria reglamentará la forma y condiciones  en que las autoridades que ella señale, con fundamento en serios motivos, puedan interceptar o registrar la correspondencia y demás formas de comunicación privada, sin previa orden judicial, con aviso inmediato a la Procuraduría General de la Nación y control judicial posterior dentro de las treinta y seis (36) horas siguientes. Al iniciar cada período de sesiones el Gobierno rendirá informe al Congreso sobre el uso que se haya hecho de esta facultad.  Los funcionarios que abusen de las medidas a que se refiere este artículo incurrirán en falta gravísima, sin perjuicio de las demás responsabilidades a que hubiere lugar.

“Para efectos tributarios judiciales y para los casos de inspección, vigilancia e intervención del Estado, podrá exigirse la presentación de libros de contabilidad y demás documentos privados, en los términos que señale la ley.

“Artículo 2º. El artículo 24 de la Constitución Política quedará así:

“Artículo 24. Todo colombiano, con las limitaciones que establezca la ley, tiene derecho a circular libremente por el territorio nacional, a entrar y salir de él, y a permanecer y residenciarse en Colombia.

“El Gobierno Nacional podrá establecer la obligación de llevar un informe de residencia de los habitantes del territorio nacional,  de conformidad  con la ley estatutaria que se expida para el efecto.

“Artículo 3º. El artículo 28 de la Constitución Política quedará así:

“Artículo 28. Toda persona es libre.  Nadie puede ser molestado en su persona o familia, ni reducido a prisión o arresto, ni detenido, ni su domicilio registrado, sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad judicial competente, con las formalidades legales y por motivo previamente definido en la ley.

“La persona detenida preventivamente será puesta a disposición del juez competente dentro de las treinta y seis (36) horas siguientes, para que este adopte la decisión correspondiente en el término que establezca la ley.

“En ningún caso podrá haber detención, prisión ni arresto por deudas, ni penas y medidas de seguridad imprescriptibles.

“Una ley estatutaria reglamentará la forma en que, sin previa orden judicial, las autoridades que ella señale puedan realizar detenciones, allanamientos y registros domiciliarios, con aviso inmediato a la Procuraduría General de la Nación y control judicial posterior dentro de las treinta y seis (36) horas siguientes, siempre que existan serios motivos para prevenir la comisión de actos terroristas.  Al iniciar cada período de sesiones el Gobierno rendirá informe al Congreso sobre el uso que se haya hecho de esta facultad.  Los funcionarios que abusen de las medidas a que se refiere este artículo incurrirán en falta gravísima, sin perjuicio de las demás responsabilidades a que hubiere lugar.

“Artículo 4º. El artículo 250 de la Constitución Política tendrá un parágrafo del siguiente tenor:

“Parágrafo 2º. Para combatir el terrorismo y los delitos contra la seguridad pública, y en aquellos sitios del territorio nacional donde no exista una autoridad judicial a la que se pueda acudir en forma inmediata o donde el acceso de los funcionarios ordinarios de policía judicial no sea posible por excepcionales circunstancias  de orden público, la Fiscalía General de la Nación conformará unidades especiales de Policía Judicial con miembros de las Fuerzas Militares, las cuales  estarán bajo su dirección y coordinación.  Para el desarrollo de las labores propias de esta función, los miembros de la Unidad pertenecientes a las fuerzas militares se regirán, sin excepción, por los mismos principios de responsabilidad que los demás miembros  de la unidad especial.

“Artículo 5º. Vigencia. Las adiciones a la Constitución Política efectuadas mediante el presente acto legislativo empezarán a regir a partir de su promulgación.  Las facultades especiales a las cuales se refieren los artículos 1º, 2º y 3º se ejercerán con estricta observancia de lo dispuesto en ellos y de acuerdo con la ley estatutaria que a iniciativa del Gobierno Nacional expedirá el Congreso de la República antes del 20 de junio del año 2004.
El Gobierno presentará el proyecto a más tardar el 1º de marzo del mismo año, con mensaje de urgencia e insistencia.

“Los términos para todo el trámite de control previo de constitucionalidad que hará la Corte Constitucional se reducen a la mitad, en este caso.

“En caso de que esta ley Estatutaria no entrara en vigencia en los nueve (9) meses siguientes a la promulgación de este acto legislativo, el Gobierno Nacional podrá expedir un reglamento que regule en forma transitoria la materia.

“Las funciones a que se refieren el inciso 4º del artículo 15, el inciso 4º del artículo 28 y el parágrafo 2º del artículo 250 que se introducen por el presente acto legislativo se conferirán por el término de cuatro (4) años prorrogables por la mayoría absoluta del Congreso de la República.

“Los actos terroristas a que se refiere este Proyecto serán los definidos como tales por la legislación penal vigente.”

III. LAS DEMANDAS

A. Expediente D-5121

I. La competencia.

Afirma en este aparte la demanda que las limitaciones impuestas al Estado colombiano por el Derecho Internacional  para reformar la Constitución dependen de la naturaleza de la obligación internacional asumida por Colombia:  “si se trata de una obligación prevista en un instrumento internacional del cual hace parte el Estado colombiano, este debe retirarse del instrumento, siguiendo las reglas previstas en el mismo o las del derecho internacional general, para no incurrir en incumplimiento de sus obligaciones; pero “si se trata de una obligación de derecho internacional imperativo o de   ius cogens, el Estado colombiano no puede desconocerla. Lo anterior, por cuanto tanto el principio pacta sunt servanda como las normas imperativas de ius cogens son obligatorias para Colombia en virtud de lo establecido en la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados. 

II. Concepto de violación:

1. Sobre la incompetencia del Congreso para derogar aspectos sustanciales de la Constitución: 

Debido a que el Congreso ejerce un poder derivado o constituido, su facultad reformatoria de la Constitución es limitada. No puede expedir una nueva Constitución, sino tan solo modificarla. La modificación hace referencia a los mecanismos necesarios para acoplar la Constitución a los cambios históricos, “dentro de la continuidad jurídica formal del ordenamiento fundamental”, mecanismos que “impiden la posibilidad de que la Constitución se ponga al servicio de una mayoría y pierda su naturaleza protectora de las minorías”. Ahora bien, la derogatoria de aspectos consubstanciales a la Constitución implica en realidad la expedición de una nueva, como lo expresara esta Corporación en la Sentencia C-551 de 2003, que examinó la Ley 796 de 2003, convocatoria a un referendo constitucional. 

De conformidad con o anterior, existirían dos guías para determinar si la Constitución Política fue derogada o simplemente reformada: examinar si se presentó un desconocimiento del bloque de constitucionalidad y si se derogaron principios y valores en los que la Constitución se funda. 

Tras afirmar lo anterior, la demanda entra a demostrar que el acto legislativo impugnado constituye una violación a los aspectos consubstanciales de la Constitución, cosa que hace en los siguientes términos: 

- Derogación del principio de separación de poderes: citando jurisprudencia de esta Corporación y también la Carta Democrática Interamericana, la demanda afirma que este principio, recogido en el artículo 113 de la Carta, es consubstancial a la democracia porque impide la concentración del poder en una sola autoridad.  El Acto Legislativo acusado lo desconoce, por dos razones: en primer lugar, porque otorga facultades judiciales a las fuerzas militares; y en segundo lugar, “porque otorga al Presidente la facultad de reglamentar el acto legislativo por decreto en el caso de que el Congreso no apruebe una ley estatutaria y la Corte Constitucional no la revise dentro de los apretados términos dispuestos para esos fines”.  En efecto, prosigue el libelo de la demanda, “el acto legislativo otorga facultades judiciales a las fuerzas militares, esto es, autoriza a las fuerzas militares para detener personas, realizar allanamientos, interceptar y registrar comunicaciones y ejercer funciones de policía judicial”, con lo cual desconoce el aludido principio de separación “en la medida en que de conformidad con la nuevas normas, las Fuerzas Militares - que no pertenecen a la rama judicial - podrían ejercer funciones propias de la actividad judicial.” Agrega que “la atribución de limitar derechos como los regulados en la reforma constitucional, -libertad, intimidad, inviolabilidad del domicilio y de correspondencia- es judicial porque afecta el ejercicio de un derecho fundamental”.  

Por las mismas razones arguye que la regulación legal que desarrolle el acto legislativo no puede estar en cabeza de la Rama Ejecutiva, “porque desplaza a la función legislativa dl Congreso. La lucha antiterrorista no puede pasar por alto “el respeto integral a los derechos humanos, al derecho humanitario y a la democracia”. 

- Superposición de razones de seguridad a la garantía y respeto de los derechos humanos:

Al parecer de los demandantes, el Acto Legislativo 02 de 2003 superpone las razones de seguridad a la prevalencia de los derechos humanos de las personas, desconociendo que uno de los fines esenciales del Estado, enunciado por el artículo 2° superior, es “proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades” y que el artículo 5° ibidem dispone que el Estado “reconoce, sin discriminación alguna, la primacía de los derechos inalienables de la persona”. Por la misma razón el Acto Legislativo acusado desconoce, dice, el artículo 2° del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el artículo 1° de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que estipulan el deber de respeto y garantía de los derechos humanos. Dicho deber implica abstenerse de introducir en la normatividad interna disposiciones con las cuales dicha garantía queda desconocida. 

No obstante lo anterior, el Acto Legislativo impugnado superpone razones de seguridad a los derechos humanos a la libertad, a la inviolabilidad del domicilio y de la correspondencia, y a la intimidad; el desconocimiento se produce por las atribuciones conferidas a autoridades militares “que no cuentan con los requisitos de independencia  e imparcialidad exigidos por los tratados de derechos humanos y por la Constitución colombiana.” Lo anterior, dicen, no quiere decir que el Estado tenga que permanecer inactivo frente al terrorismo, sino que las acciones contra el mismo deben respetar los derechos humanos, pues “la adopción del sistema de gobierno democrático implica que el mantenimiento del orden no se puede lograr en detrimento de las libertades públicas”. 

- Derogatoria de la prohibición de que autoridades militares investiguen a personas civiles:

Dice la acusación, que “el acto legislativo hace nugatorio uno de los postulados centrales de la Constitución Política de 1991, cual fue el de no permitir bajo ninguna circunstancia que miembros de las fuerzas militares ejercieran atribuciones judiciales en relación con civiles.” En la Constitución anterior, “el artículo 26 permitía que la privación de la libertad se hiciera por orden escrita de “autoridad competente”, con lo cual, además de los jueces, el ejecutivo podía mantener personas privadas de la libertad. El inciso 2° del artículo 28 de la Constitución de 1886 permitía que, previo dictamen del Consejo de Ministros, se ordenaran retenciones hasta por diez días por razones de orden público.” Esas atribuciones, afirma la demanda, “dieron lugar a que se presentaran numerosos casos de torturas y desapariciones forzadas, algunos de los cuales fueron conocidos por organismos internacionales de protección de derechos humanos, que fallaron en contra del Estado colombiano.” Ante esta realidad, el constituyente de 1991, “fijó en el artículo 28 superior un plazo taxativo de 36 horas -que antes no tenía rango constitucional- para que la persona privada de la libertad sea puesta a disposición del juez y que la privación de la libertad debería hacerse con fundamento en mandamiento escrito de autoridad judicial competente. La única excepción al respecto es la detención administrativa que sólo puede hacerse en las condiciones señaladas por la jurisprudencia constitucional.” 

En el mismo orden de ideas, la demanda agrega que el artículo 213 de la Constitución Política, ubicado dentro del capítulo relativo a los estados de excepción, dispuso que “en ningún caso los civiles podrán ser investigados o juzgados por la justicia penal militar”. Afirma que en el mismo sentido, esta Corporación ha considerado que la asignación de funciones de policía judicial a los militares está prohibida por el ordenamiento superior.

Continua el libelo expresando que uno de los seis granes propósitos perseguidos por la Asamblea Constituyente fue “la búsqueda de “Instituciones Fuertes”, capaces de solucionar los problemas de hoy y los desafíos del siglo XXI”, propósito dentro del cual se incluía la necesidad de reformar el estado de sitio para garantizar la vigencia de los derechos humanos, ampliando los controles y limitando las facultades de los estados de excepción, en especial la posibilidad de que los militares ejercieran atribuciones judiciales en relación con los civiles. 

Al parecer de los demandantes, el Acto Legislativo que impugnan desconoce todos los avances de la Constitución de 1991 en el sentido descrito, porque “atribuyó a las fuerzas militares la posibilidad de detener personas sin orden judicial previa; además, extendió esa facultad para la práctica de allanamientos y registros de domicilios y de interceptación de comunicaciones. Además facultó a las Fuerzas militares para que ejerzan atribuciones de investigación sobre civiles a través de las facultades de policía judicial. Si bien el acto legislativo pretende que tales facultades sean ejercidas bajo la dirección de la Fiscalía General de la Nación, lo cierto es que la recolección de evidencias será realizada sin presencia de los fiscales de conocimiento, pues justamente se ejercerá en “los sitios del territorio nacional donde no exista una autoridad judicial a la que se pueda acudir en forma inmediata o donde el acceso de los funcionarios de policía judicial no sea posible.”

- Derogatoria de aspectos consubstanciales a la Constitución de 1991 por desconocimiento de tratados internacionales de derechos humanos que hacen parte del bloque de constitucionalidad. 

Sostiene la demanda que el Acto Legislativo impugnado constituye una derogatoria de la Constitución en aspectos consubstanciales a ella, pues desconoce flagrantemente tratados internacionales de derechos humanos reconocidos en el artículo 93 de la Constitución y ratificados por el Estado colombiano. 

Al respecto, en primer lugar denuncia la incompatibilidad general del Acto “con el bloque de constitucionalidad”, por “desconocimiento del derecho de toda persona a ser investigada por un juez o tribunal independiente, declaración de un estado de excepción constitucional con vocación de permanencia, desconocimiento del principio de distinción del derecho humanitario, y desconocimiento del principio pro homine del derecho internacional de los derechos humanos.  

* En cuanto al desconocimiento del derecho de toda persona a ser investigada por un juez o tribunal independiente, asegura que los artículos 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, 8° de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 10° de la Declaración Universal de Derechos Humanos estipulan esta garantía, y que, desconociéndola, el acto legislativo establece en cabeza de las Fuerzas Militares funciones de policía judicial para investigar a personas civiles, y la facultad de limitar sus derechos. Agrega que como las Fuerzas Militares pertenecen a la Rama Ejecutiva “no cumplen con los requisitos de independencia e imparcialidad exigidos por las normas internacionales de derechos humanos”, por lo cual “el cumplimiento de funciones judiciales por parte de las fuerzas militares constituye una intromisión indebida en las funciones jurisdiccionales de la Rama Judicial”, y por esa razón, dice, esta Corporación “ha declarado reiteradamente inconstitucionales las normas a través de las cuales se han dado facultades de policía judicial a las fuerzas militares”. 

Prosigue la acusación expresando que “la asignación de facultades judiciales a las fuerzas militares genera la obligación por parte del agente de las Fuerzas Militares de que actúe, por una parte, como militar cumpliendo labores que lo condicionan a tomar una posición de contrincante y, por otra, como funcionario con atribuciones judiciales, a actuar como órgano imparcial y autónomo. La función constitucional de las Fuerzas militares es extraña e incompatible con la función de investigación de delitos y de limitación de derechos, que son funciones típicamente judiciales... Por ser las fuerzas militares colombianas parte de un conflicto armado de carácter interno permitirles el ejercicio de facultades judiciales configuraría un claro conflicto de intereses pues participarían en combates y en acciones militares que serían susceptibles de ser investigadas por los mismos autores.” 

Sobre este mismo tema, aduce que a pesar de que el Acto Legislativo dispone un control de la Fiscalía sobre el ejercicio de tales funciones judiciales de las Fuerzas Militares, dicho control no es efectivo porque la norma constitucional “no  prevé la dirección y coordinación de la Fiscalía”, por lo cual su misión está limitada por razones de hecho y de derecho.  Estima que por esta razón, esta Corte declaró inconstitucional el artículo 1° del Decreto 2002 de 2002, que preveía, durante el estado de conmoción interior, el acompañamiento de la Fiscalía a las operaciones que adelanta la Fuerza Pública.

También refiriéndose a la atribución de facultades de policía judicial a las fuerzas militares, estima que esta medida vulnera el principio de prevalencia de las autoridades civiles sobre las militares, reconocido por la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos, y recogido por el numeral 3° del artículo 189 de la Constitución Política. 

* Sobre la presunta “declaración de un estado de excepción con rango constitucional y con vocación de permanencia a través de la suspensión de la vigencia de garantías reconocidas en la Constitución”, la demanda alega que ese es el efecto del Acto Legislativo 02 de 2003, pues el mismo, durante cuatro años prorrogables, introduce limitaciones que hacen nugatorios los derechos de imparcialidad e independencia judicial, afectando el núcleo esencial de los derechos a la libertad personal, la inviolabilidad domiciliaria y de comunicaciones y a la intimidad.  Considera, por lo tanto, que “en el artículo 5° del acto legislativo se declaró un estado de excepción, diferente a los establecidos en la Constitución y en los tratados internacionales de derechos humanos... sin verificación de las causas excepcionales o sobrevinientes que ameritarían la restricción de derechos, con un límite de tiempo que no está vinculado a criterios de necesidad y proporcionalidad”. Agrega que este estado excepcional se decretó sin los controles específicos que el artículo 214 de la Constitución establece, y sin  los límites que han instituido para los estados de excepción el artículo 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el artículos 4° del Pacto internacional de Derechos Civiles y Políticos. Al parecer de los demandantes, la reforma introducida mediante el Acto Legislativo 02 de 2003, que modifica y amplía el régimen de los estados de excepción, se equipara a aquella clase de medidas que ha sido rechazada por el Comité de Derechos Humanos creado por el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. 

Así pues, la demanda concluye que las prescripciones de los tratados internacionales y las recomendaciones del mencionado Comité de Derechos Humanos se ven vulneradas por el Acto Legislativo impugnado, además de la voluntad expresa del constituyente. 

* En lo relativo del principio de distinción entre personas civiles y combatientes, la demanda reprocha que el Acto Legislativo favorece el desconocimiento de tal principio, que se encuentra recogido en el derecho internacional humanitario “y es su centro y fundamento”.  Este principio, conocido como el “principio del derecho de Ginebra”, y obligatorio en los conflictos armados sin carácter internacional, “supone que la población inocente debe ser respetada en todo tiempo y en todo lugar y debe ser alejada de los efectos nocivos del conflicto armado” y se enuncia de la siguiente manera: “las personas puestas fuera de combate y las que no participan directamente en las hostilidades serán respetadas, protegidas y tratadas con humanidad.” 

El derecho humanitario vigente, aduce la demanda, se funda en los principios de protección a la población civil así como en el de distinción entre civiles y combatientes, recogidos en los Protocolos adicionales a los Convenios de Ginebra de 1949. El Protocolo I, dice, fue ratificado por Colombia y hace parte del derecho interno y del bloque de constitucionalidad, de acuerdo con lo estipulado por el artículo 93 superior y por la jurisprudencia de esta Corporación. Aunque el Protocolo I se refiere a conflictos armados de carácter internacional, resulta aplicable a los conflictos armados sin este carácter a que se refiere el Protocolo II, por expresa disposición del preámbulo y por efectos de la “Cláusula Martens” sobre las leyes y costumbres de la guerra terrestre de La Haya de 1907, que establece que “ mientras aguardan que un código más completo de las leyes de la guerra pueda ser dictado, las Altas Partes Contratantes juzgan oportuno hacer constar que, en los casos no comprendidos en las disposiciones reglamentarias adoptadas por ellas, las poblaciones  los beligerantes quedan bajo la salvaguardia y el imperio de los principios del derecho de gentes, tales como resultan de los usos establecidos entre naciones civilizadas, de las leyes de humanidad y de las exigencias de la conciencia pública.”

Prosigue al acusación diciendo que el derecho humanitario no conoce excepciones al principio de protección a la población civil y que establece que “en caso de duda acerca de la condición de una persona, se la considerará como civil”; así mismo prescribe que “las personas civiles gozarán de la protección que confiere este titulo, salvo si participan directamente en la hostilidades y mientras dure tal participación.” En otras palabras, dicen los demandantes, “la protección no se suspende de manera indefinida por participar en la hostilidades, sino tan solo temporalmente mientras se da la participación.”  

Ahora bien, la vulneración del principio de distinción por el acto Legislativo 02 se genera, estiman los demandantes, por varias razones. La primera, por la dificultad de definir qué es el terrorismo y “el consiguiente problema para calificar una conducta como terrorista sin incurrir en juicios meramente subjetivos.” La segunda, por la “ausencia de independencia de las Fuerzas Militares para valorar objetivamente si una conducta es o no terrorista cuando tienen la posibilidad de ejercer facultades en relación con personas civiles.” 

En cuanto a lo primero, dice que la propia relatora de las Naciones Unidas sobre Terrorismo y Derechos Humanos ha dicho que “el que para uno es un terrorista para el otro es un luchador de la libertad.” Ahora bien, prosigue la acusación, aunque la legislación colombiana suministra un definición de terrorismo que distingue entre el que se da dentro del conflicto armado y el que no, se trata de “una definición en la que cabe casi todo ataque o amenaza a personas o bienes”, por lo cual incluye acciones sobre las que no existe en realidad una claridad sobre su carácter. Resalta entonces la demanda que la relatora especial de las Naciones Unidas sobre Terrorismo y Derechos Humanos estima que los derechos fundamentales de las personas corren peligro de ser suspendidos con la adopción de medidas antiterroristas, y que “eso puede suceder cuando grupos o personas no coinciden con la postura gubernamental”.  

Concluyen entonces los demandantes que como las Fuerzas Militares no tienen condiciones de independencia e imparcialidad requeridas para ejercer atribuciones judiciales, por consiguiente el Acto Legislativo no da garantías. Su regulación, dicen, sólo permite que con posterioridad a la limitación de derechos por parte de los militares se pueda verificar si existían elementos objetivos que permitían involucrar a la persona en la comisión de actos terroristas, con lo cual favorece que sea la población civil y no los verdaderos terroristas los afectados con la medidas de restricción de derechos. 

* Desconocimiento del principio pro homine del derecho internacional. 

Dice la demanda que de conformidad con este principio de interpretación a favor del ser humano, recogido en el artículo 5° del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y en el 29 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, los tratados internacionales de derechos humanos no pueden ser invocados para garantizar en menor medida los derechos en ellos reconocidos. De lo anterior concluyen los demandantes que “no son admisibles las argumentaciones en el sentido de entender que, en la medida en que los tratados internacionales permiten la restricción de derechos humanos, estos tratados puedan ser citados para argumentar la restricción permanente de algunos derechos” . Agregan entonces, que “el acto legislativo 02 se tramitó y aprobó con el argumento de que el derecho internacional permitía la suspensión de derechos durante estados de excepción y que aquí tan solo se estaban limitando tales derechos.” Sin embargo, prosiguen, aun “admitiendo en gracia de discusión que el acto legislativo solo establece una limitación, resulta contrario invocar  los tratados de derechos humanos para justificar limitaciones permanentes a las garantías establecidas en el ordenamiento interno... Así, el tramite del acto legislativo desconoció normas de tratados  internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad porque de acuerdo a las normas que estipulan el principio pro homine, no es posible adelantar una reforma interna  -en este caso una reforma constitucional- que restrinja las garantías establecidas en el ordenamiento doméstico invocando el derecho internacional de los derechos humanos.”

- Incompatibilidad de disposiciones específicas del acto legislativo con el derecho internacional de los derechos humanos.   
  
  Prosigue la demanda sosteniendo que “además del los cargos arriba expuestos, que resultan violatorios del bloque de constitucionalidad y que invalidan el acto legislativo 02 de 2003 por vicios de trámite en su adopción, debido a la falta de competencia del Congreso para actuar de esa forma, existen cargos particulares de violaciones generadas por normas específicas del acto legislativo.” Dichas violaciones particulares se explican así:

* Violación del derecho a la  circulación  por el establecimiento de un registro de domicilio a disposición de las fuerzas militares. 

Sobre la base de que distintas normas internacionales reconocen el derecho a la circulación, el cual sólo es susceptible de limitaciones para prevenir infracciones penales o para proteger la seguridad nacional, el orden público la moral o la salud públicas y los derechos libertades de los demás,  concluyen que dicho derecho puede ser suspendido pero no derogado, desnaturalizado, privado de contenido o limitado de manera permanente. Ahora bien, el registro domiciliario de la población adaptado por el artículo 2 del Acto legislativo impugnado desconoce el derecho a la circulación pues se trata de una limitación de carácter permanente, que hace inoperante la menciona garantía. Al respecto indican que “una limitación al derecho de circulación, que en la práctica tenga el efecto de hacerlo inoperante, no está permitida ni siquiera durante las situaciones excepcionales. Las restricciones al derecho de circulación no pueden llegar al extremo de provocar el desarraigo de las personas.” Sostienen que a esas conclusiones llegó esta Corporación en la Sentencia C-295 de 1996, al examinar la constitucionalidad de una disposición que establecía la obligación de “inscripción en la alcaldía”. 

Sobre este mismo punto agregan que “ un informe de residencia utilizado como instrumento de la lucha antiterrorista vulnera uno de los principios que, según la jurisprudencia constitucional, deben regir la recolección y administración de datos personales. Se trata del principio de finalidad, en virtud del cual el acopio, el procesamiento y la divulgación de los datos personales deben obedecer a una finalidad constitucionalmente legítima, definida de manera clara, suficiente y previa.” 

Sostienen también que “el informe de residencia para finalidades de seguridad evidencia un deseo de control por parte del Estado sobre sus asociados, que además parte de la presunción de que todas las personas son potencialmente terroristas.”

En conclusión, consideran que el artículo 2° del Acto legislativo demandado “hace nugatorio el derecho de circulación reconocido en los tratados internacionales de derechos humanos, lo cual no puede ser decretado por el Congreso, por falta de competencia para ello, y constituye un vicio de procedimiento que afecta la constitucionalidad de esa norma.” 

* Violación del derecho de libertad personal y de inviolabilidad domiciliaria y de correspondencia por la autorización constitucional de realizar detenciones, interceptación de comunicaciones y allanamientos arbitrarios. 

Dice en este acápite la acusación que  “la reforma constitucional establece una nueva modalidad de detenciones, allanamientos e interceptación de comunicaciones que podrían ser realizadas por las autoridades que se señalen en el reglamento, incluías las Fuerzas Militares. La detención se podría mantener hasta por 36 horas. Durante ese tiempo la persona detenida no tendría acceso a ningún control judicial, ni siquiera al del hábeas corpus. De esta manera el proyecto de acto legislativo suspendería el hábeas corpus en los supuestos casos de terrorismo. Agregan que aunque el acto legislativo no dice expresamente que las autoridades militares tendrían la facultad de realizar capturas, allanamientos y registros domiciliarios, sino que defiere ese señalamiento a la ley estatutaria, ese fue el objetivo de la reforma, como se deduce de las intervenciones de ciertos congresistas durante el debate correspondiente. De cualquier manera, sea cual fuera la interpretación, “no es posible que las Fuerzas Militares puedan capturar personas en las condiciones establecidas en la reforma pues, de ser así, se habrían constitucionalizado detenciones, allanamientos, y registros domiciliarios e interceptaciones de comunicaciones arbitrarias que, en primer lugar, resultan incompatibles con una interpretación sistemática de la Constitución, y que, en segundo lugar, violan los derechos de inviolabilidad domiciliaria y de correspondencia, el derecho de libertad y el derecho al recurso de hábeas corpus, reconocidos en los tratados internacionales de derechos humanos que hacen parte del bloque de constitucionalidad.”  
  
* Violación del principio de estricta reserva legal en reglamentación de derechos humanos. 

Bajo este título la demanda afirma que el artículo 5° del acto legislativo 0 de 2003 desconoce las normas del bloque de constitucionalidad que exigen estricta reserva legal para la regulación de los derechos reconocidos en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y en la Convención Americana sobre derechos Humanos. 

Explicando esta acusación, los demandantes señalan que “la regla de estricta reserva legal está contemplada en los tratados internacionales de derechos humanos”, concretamente en el artículo 30 de la Convención Americana sobre derechos Humanos y en el artículo 12 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, previsión internacional que, dicen, también fue desarrollada en la Constitución colombiana (Art. 152), que establece que sólo a través de leyes estatutarias se puede legislar sobre derechos fundamentales. 

- Incompetencia del Congreso para desconocer el principio pacta sunt servanda y para derogar normas imperativas de ius cogens.

Dice aquí la acusación que aunque en las líneas anteriores, con miras a demostrar la derogatoria de aspectos substanciales de la Constitución, se dejó probada la violación del derecho internacional por parte del acto reformatorio impugnado, ahora es necesario profundizar en que a través del mismo se violaron los compromisos internacionales del Estado colombiano, por violación del principio pacta sunt servanda y por desconocimiento de normas imperativas de ius cogens, violaciones estas últimas que, independientemente de la inconstitucionalidad por derogatoria de asuntos consubstanciales a la Constitución, constituyen una razón de inexequibilidad autónoma. 

Explicando este nuevo cargo, dicen los demandantes que el Acto Legislativo 03 de 2003 constituye una violación de las obligaciones internacionales del Estado colombiano, y por ende del principio pacta sunt servanda. No obstante, dicha inconstitucionalidad es subsanable, “pues el Estado puede denunciar los tratados internacionales de derechos humanos que se encuentra incumpliendo. No obstante, mientras no se adelante este trámite, el acto legislativo no debería entrar en vigencia, como en efecto ocurrió. 

Explican que el artículo 9° superior reconoce ciertos principios de Derecho Internacional, dentro de los cuales está aquél según el cual la soberanía de los estados no es ilimitada. De otro lado, al ratificar el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos, se generaron obligaciones que el Estado colombiano debe honrar, por lo cual si expide normas internas que vayan en contravía de sus obligaciones internacionales, compromete su responsabilidad internacional. 

Agregan que diversas recomendaciones de las Naciones Unidas señalan que la asignación de funciones judiciales a miembros de las Fuerzas Militares vulnera el deber de respeto y garantía de los derechos humanos. Recuerda que el 4 de abril de 2003 la Oficina en Colombia del Alto comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos instó al Estado colombiano para “no introducir en el ordenamiento jurídico colombiano normas que facultes a los miembros de las fuerzas militares para ejercer funciones de policía judicial, no otras que sean incompatibles con la independencia de la justicia.” Esa recomendación, dicen, “fue reproducida en la Declaración aprobada sobre Colombia en la Comisión sobre Derechos Humanos de Naciones Unidas el 25 de abril del año pasado, que se adoptó previa negociación con el Gobierno de Colombia y luego de que éste diera su consentimiento al respecto. Contrariando la recomendación expresa del párrafo 13 de dicha Declaración, el Ministro de Defensa radicó ante el Congreso de la República el proyecto de acto legislativo materia  de esta demanda, que hoy está incorporado a la Constitución”. 

Enseguida la acusación hace el recuento de diversas oportunidades en las cuales la comunidad internacional ha instado al Gobierno colombiano a no otorgar facultades de policía judicial a las fuerzas militares.  Tratándose de recomendaciones provenientes de órganos creados en desarrollo de los compromisos adquiridos por los estados en virtud de la Carta de Naciones Unidas, tales como la comisión de Derechos Humanos, la Oficina del Alto comisionado de Naciones unidas para los Derechos humanos, y los “mecanismos temáticos y por países (relatores y representantes especiales), la obligatoriedad de las recomendaciones de deriva del hecho de que el Estado colombiano es parte de las Naciones Unidas y, en consecuencia, está comprometido con el adecuado cumplimiento de los fines de la organización y está obligado a respetar y acatar las decisiones”. Así se desprendería, dicen, del artículo 2.2 de la Carta, “y del compromiso específico que adquiera el Estado con cada decisión en concreto, como ha sucedido en el presente caso.”

Estas recomendaciones de órganos creados por los tratados de derechos humanos son obligatorias “porque son órganos jurídicos que tienen la máxima autoridad para interpretar los tratados y definir qué hechos constituyen vulneración de los mismos”. Afirman que así lo reconoció la Sala de consulta del Consejo de Estado en respuesta a petición formulada por el Ministerio de Relaciones Exteriores.

Por todo lo anterior estiman que la reforma constitucional que se enjuicia constituye una flagrante violación de las obligaciones internacionales de Colombia y del principio pacta sunt servanda, que no podría entrar en vigencia sin previa denuncia de los tratados respectivos.  Por eso, solicitan a la Corte que “en caso que decida que el acto legislativo no es inconstitucional, declare la constitucionalidad condicionada del artículo 5° de manera que la vigencia del acto legislativo quede supeditada a la denuncia de las normas internacionales vulneradas por el acto legislativo.”

En cuanto a la inconstitucionalidad insubsanable que se produciría por desconocimiento de las normas de ius cogens, la demanda afirma que el poder de reforma de la Constitución no puede llegar al punto de separarse de los valores de la tradición democrática; existen entonces unos límites que se encuentran reconocidos por el derecho internacional, y tales son los impuestos a través de las norma imperativas de ius cogens, definidas por el artículo 53 de la Convención de Viena como aquellas “aceptadas y reconocidas por la comunidad internacional de Estados en su conjunto como norma(s) que no admite(n) pacto en contrario y que sólo puede(n) ser modificada(s) por una norma ulterior de Derecho Internacional General que tenga el mismo carácter”.  Estas normas imperativas, entre otros objetivos, persiguen proteger “ciertos derechos y libertades fundamentales para la salvaguarda de la persona y el medio humano”. Varias de las normas desconocidas por el acto legislativo 02 de 2003 serían de esa naturaleza.  

En primer lugar, dicen, los derechos a la independencia e imparcialidad  judiciales constituyen norma imperativa de ius cogens, por cuanto se encuentran generalmente aceptados por la comunidad internacional, pues están recogidos en el artículo 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, en el artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en los artículos 8 y 25 de la Declaración Americana sobre Derechos Humanos, en el artículo 6.1 del Convenio Europeo sobre derechos Humanos y en los artículos 7.1 y 26 de la Carta Africana.  Además, el Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas ha dicho, observan, que no es posible formular reservas al Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos que impliquen la derogatoria de las normas inderogables de derecho internacional, como las garantías judiciales. De otro lado, la independencia e imparcialidad de los jueces constituyen derecho internacional obligatorio  “independientemente de que los estados sean parte o no en los tratados que la prescriben, porque está establecida en el artículo 3 común a los Convenios de Ginebra, que es considerado el mínimo común normativo de los pueblos civilizados”. 

En segundo lugar, afirman que también el principio de distinción entre civiles y combatientes, en virtud de la vigencia de la Cláusula Martes, es norma imperativa de ius cogens, y piedra angular del Derecho Internacional Humanitario. Dicho principio, vuelven a insistir, ha sido reconocido como parte del Derecho internacional consuetudinario, por lo cual “no puede ser derogada por el constituyente, ni vulnerada, ni desconocida por la normatividad interna, incluso la constitucional.”

Para concluir este acápite, los demandantes aducen que las normas que otorgan facultades judiciales a las Fuerzas Militares son nulas a la luz del derecho internacional y del derecho nacional por desconocer disposiciones de ius cogens, concretamente el derecho de toda persona a la independencia e imparcialidad judicial, a un juicio justo así como el principio de distinción. 

2. Vicios de trámite durante la discusión y aprobación del Acto Legislativo. 

En este acápite la demanda pretende demostrar la irregularidades que se presentaron en el trámite que concluyó con la expedición del acto legislativo número 02 de 2003, irregularidades que explican así:

a. Desconocimiento de la voluntad de la Plenaria de la Cámara de archivar el proyecto. 

- Dice la acusación que el sexto debate se surtió en cuatro sesiones que tuvieron lugar durante los días 29 de octubre y 4, 5 y 6 de noviembre de 2003. En la sesión del 29 de octubre, a pesar de que la discusión del proyecto de acto legislativo estaba en el orden del día, “la Mesa directiva no consideró conveniente realizarlo por la coyuntura política que atravesaba el país.”  Sometida a votación la modificación del orden del día, fue aprobada la proposición de incluir dentro del mismo el tema del acto legislativo. Sin embargo, dicen los demandantes, “el Presidente de la Cámara, en el momento de anunciar el resultado de la votación sobre el orden del día, presentó un resultado inverso al votado, es decir los votos que mayoritariamente  aprobaron dar debate al proyecto fueron tomados como si decidieran afirmativamente excluirlo del orden del día.” Agregan que algunos parlamentarios solicitaron que se reabriera el debate, pero la Mesa directiva argumentó que no era posible. Finalmente, dicen, la Plenaria decidió reabrir la discusión del orden del día, y cuando se iba a votar nuevamente, el representante Luis Fernando Duque señaló que los asesores de la señora ministra de Defensa, en una actitud anarquista, estaban tratando de desintegrar el quórum mediante sugerencias dirigidas a los conservadores en el sentido de que se retiraran del recinto.  Sostienen que debido a lo anterior, “la Mesa directiva consideró que no se guardaba la compostura necesaria para desarrollar el debate y levantó la sesión. La decisión fue apelada y revocada por 53 votos a favor y 26 en contra, pero el quórum decisorio ya se había disuelto.”

En la sesión del 5 de noviembre el proyecto de Acto legislativo se sometió a votación nominal aclarándose a los señores congresistas que se encendería el registro electrónico y que aquellos que desearan votar manualmente lo podían hacer. Efectuada la votación, dice la demanda que “lo procedente era cerrarla para consolidar los resultados y verificar si el proyecto de acto legislativo había sido aprobado o improbado. Sin embargo, el señor presidente no cerró la votación, a pesar de que todos los Representantes presentes ya habían votado... El reloj avanzaba y la Mesa Directiva no cerraba la votación. Posteriormente, el voto del Honorable Representante Alfredo Cuello fue anulado por haber utilizado medios electrónicos cuando el Secretario escrutó su voto como si lo hubiera realizado manualmente.” Transcurridos cinco minutos sin que se cerrara la votación, dicen los demandantes que varios representantes protestaron y solicitaron el cierre; algunos se dirigieron al despacho del Secretario para vigilar su actuación; entonces el Presidente solicitó que se sentaran, no obstante lo cual autorizó al representante Borja a permanecer frente al Despacho del Secretario.  Agregan que producto de la insistente petición para cerrar la votación el presidente aseveró que si los honorables representantes se sentaban entonces la cerraría; entonces el Segundo vicepresidente, honorable representante Edgar Ulises Torres Murillo, afirmó lo siguiente: “No la podemos cerrar, si se cierra se hunde, es mejor levantar la sesión por orden”. Del mismo modo otro representante (José Joaquín Vives) inquirió al Presidente para que pusiera orden. Entonces el Presidente decidió levantar la sesión, ante las manifestaciones de inconformidad de los opositores del proyecto.” 

Dicen entonces los demandantes que cuando se levantó la sesión el proyecto registraba 83 votos a favor y 78 en contra; destacan que se requerían 84 para que fuera aprobado (mayoría absoluta de conformidad con lo dispuesto por el artículo 375 superior, dado que los miembros de la Cámara en esta legislatura son 116). Por lo tanto, dicen, el proyecto no alcanzó los votos necesarios para ser aprobado en el sexto debate. “Lo que se evidenció en ese momento fue que la sesión había sido levantada para evitar  el hundimiento del proyecto y no por la falta de orden.”

Prosigue la demanda relatando como la decisión de levantar la sesión fue apelada por la representante María Isabel Urrutia, recurso que fue concedido y la sesión reabierta. Dicen que entonces “la actuación procedente por parte de la Presidencia era la de cerrar inmediatamente la votación y consolidar el resultado, pero no lo hizo. Ante esto, las bancadas del Polo Democrático y el Partido Liberal abandonaron el recinto como señal de protesta.”

En la sesión  del jueves 6 de noviembre, dice la demanda que se sometió a votación nuevamente el informe de ponencia.  Afirman que “muchos congresistas dejaron constancia de la invalidez de la votación con el argumento de que el proyecto se había archivado el día anterior. No obstante, el presidente inició la votación y el informe fue aprobado por una mayoría de 104 votos contra 31.” 

Continua el libelo afirmando que, en virtud de una proposición aprobada cambiando lo decidido anteriormente sobre la manera en que se debatiría el proyecto (artículo por artículo), se procedió al debatir el articulado en bloque, con intervenciones de 5 minutos por cada parlamentario. Algunos representantes protestaron por este cambio, y anunciaron que su intervención sería artículo por artículo.  Dice la demanda que, “mientras estos Representantes esgrimían sus argumentos, el Presidente decidió dejar sus curules sin sonido”. Posteriormente el articulado y todos los artículos fueron aprobados. 

- Relatado lo anterior, la acusación entra a explicar por qué el trámite descrito violó el reglamento del Congreso.  Al respecto sostiene lo siguiente:

* El artículo 123 numeral cuarto del Reglamento establece que el número de votos debe ser igual al número de congresistas presentes en el momento de votar. Si el resultado no coincide, la elección debe anularse. Concordantemente, el artículo 126 ibidem prohíbe a los congresistas retirarse del recinto cuando, cerrada la discusión, se abre la votación. Ahora bien, frente a estas disposiciones, la actuación de los asesores de la señora ministra de Defensa durante la sesión del 29 de octubre, que promovieron la desintegración del quórum en plena votación, resulta irreglamentaria. 

* En la sesión del día 5 de noviembre detectan los demandantes los siguientes vicios: (i) el levantamiento de la sesión durante el transcurso de una votación, procedimiento expresamente prohibido por el artículo 132 del Reglamento; y (ii), la desviación de poder de la mesa directiva, “ya que las facultades que le otorga la ley al Presidente no fueron utilizadas para dirigir adecuadamente el debate sino para evitar el hundimiento del proyecto”.  Esta situación, arguyen, contradice los artículos 6° y 122 superiores, según los cuales “las competencias de los funcionarios públicos se encuentran regladas por el ordenamiento jurídico y ... los funcionarios públicos no pueden hacer más que los que les está permitido por las normas.” 

Tratándose los anteriores de vicios que vulneran principios y valores constitucionales, y que afectan el proceso de formación de la voluntad democrática en las Cámaras, derivan inevitablemente, dice la acusación, en la inconstitucionalidad de las normas así aprobadas. 

b. Violación del derecho de representación política por indebida restricción del derecho de intervención de los Congresistas durante el 8° debate. 

Bajo este acápite la demanda denuncia que en la sesión del 9 de diciembre la Mesa Directiva del Senado de la República impidió la celebración del octavo debate “dentro de un marco democrático” y “desconoció el derecho fundamental de los parlamentarios a esgrimir sus argumentos en torno al proyecto en discusión”. 

Para fundamentar esta acusación explican que en dicha sesión inicialmente se dio lectura a la ponencia mayoritaria favorable al proyecto; uno de los ponentes, dicen, la expuso por espacio de 24 minutos y 15 segundos (el senador Rafael Pardo). Otro senador (Héctor Helí Rojas) solicitó la transmisión de debate por televisión; mientras los equipos se adecuaban para tal fin, se decidió leer a la plenaria la ponencia disidente, lo cual tomó 60  minutos y 35 segundos. El ponente Hector Helí Rojas se alistaba a intervenir cuando el presidente le advirtió: “puede disponer del tiempo que quiera pero todo gira en contra de los demás Senadores naturalmente. El tiempo restante se distribuye entre los inscritos.” Entonces el senador Rojas le respondió: “pues si quiere no hablamos para que los colegas puedan hablar”; el presidente aceptó su determinación, pero el ponente le precisó que su decisión no era voluntaria sino obligada por la falta de garantías; el argumento del presidente (Germán Vargas Lleras), dice la demanda, era que el debate debía terminarse ese mismo día , dado que los intervinientes consideraban que la transmisión era requisito sine qua non para la validez del mismo. 

Dice la demanda que se propuso entonces una participación por bancadas, alternativa que fue compartida, e intervinieron el senador Piñacué durante 26 minutos y 40 segundos, y el senador Rojas durante 15 minutos y 15 segundos, ambos para oponerse al proyecto. En seguida el presidente dijo que, como consecuencia de la decisión de intervenir por bancadas, le daría prelación a los voceros; entonces los inscritos rechazaron esa disposición, “con la tesis de que el régimen de bancadas no se encontraba regulado por el ordenamiento.” Ante esta nueva opinión, la Mesa Directiva revocó la decisión e impuso un límite de 5 minutos a cada intervención, pues según el presidente “el tiempo hasta las doce no nos da más”. Para ejecutar la medida, dice la demanda, “se le ordenó al Secretario traer un reloj y cuando sonara eliminar el sonido de la respectiva curul.” 

Prosigue la acusación denunciado que “se produjeron 20 de las 25 intervenciones programadas, con duraciones que oscilaron entre los 13:45 minutos del senador García y 1:15 minutos del senador Mereck. La atmósfera se alteraba constantemente por el timbre del reloj que repiqueteaba aleatoriamente -a veces con posterioridad a los cinco minutos y a veces antes del tiempo establecido-... Finalmente la sesión acabó a las 00:04 a.m (o doce de la noche y cuatro minutos) del día 10 de diciembre de 2003.”

Explicando por qué las condiciones en que se surtió el anterior debate resultan contrarias a la Constitución, la demanda indica que “la determinación de la Mesa directiva de limitar las intervenciones hasta convertirlas en inocuas violó dos artículos del Reglamento del Congreso”. El artículo 97, que señala que los oradores harán uso de la palabra por una sola vez en la discusión de un tema, con una extensión máxima de veinte (20) minutos . Por otro lado, el artículo 102, que al regular la duración de las intervenciones nuevamente vuelve a decir que estas serán de veinte (20) minutos, que pueden ser prorrogados por el presidente. De lo anterior concluyen que en la sesión de 9 de diciembre “ no se respetaron los requisitos indispensables para garantizar la adecuada representación democrática”, en primer lugar porque el Presidente condujo la sesión bajo el supuesto de que el debate sólo podía hacerse ese día sin prorrogarse en el siguiente, y en segundo lugar, porque la forma de conducir la sesión llevó a que algunos congresistas tuvieran que limitarse a intervenciones muy cortas. Tal irregularidad, agregan, constituyó una violación a los derechos de participación y representación políticas en condiciones de igualdad y, por consiguiente, genera la inconstitucionalidad del último debate. 

c. Aprobación de proposiciones sustitutivas de sustitutivas en la votación de los artículos 3° y 5°, no votación de la totalidad del artículo 3°.  

Aduce aquí la demanda que las proposiciones votadas con las cuales se aprobaron los artículos 3° y 5° en el sexto debate eran sustitutivas de sustitutivas, a pesar de que, conforme al parágrafo del artículo 114 del Reglamento del Congreso, sólo es posible presentar proposiciones sustitutivas de la principal. Además, el artículo 3° no fue sometido a votación, ya que no fue leído por la Secretaría, conforme lo ordena el artículo 125 del Reglamento; además, dicho artículo contaba con cuatro  proposiciones sustitutivas, por lo cual su aprobación ha debido someterse a los dispuesto por el numeral 2° del artículo 115, que establece que propuesta una modificación no será admitida otra hasta tanto la respectiva cámara no resuelva la primera.

- Para explicar esta acusación dicen los demandantes que respecto del artículo 3° se presentó una proposición sustitutiva por parte de los ponentes. Sin embargo, ésta no fue sometida a votación ni aprobada, porque los mismos ponentes presentaron otra proposición supresiva de una parte del mismo artículo (eliminación del último inciso).  Afirman entonces que “teniendo en cuenta que en el Reglamento no existe la figura de la “proposición supresiva”, se llega a la conclusión de que se trató de una proposición sustitutiva que se realizó sobre otra sustitutiva, ya que, según el Reglamento, una proposición sustitutiva es aquella que pretende reemplazar a la principal.” 

Agregan que posteriormente el coordinador de ponentes solicitó que, dado que otra proposición que él tenía contenía la misma supresión del último inciso del artículo 3°, se sometiera primero a votación.  Entonces esta tercera proposición fue leída y rechazada por la Plenaria de la Cámara por 85 votos en contra y 40 a favor. Ante la desaprobación, el Presidente propuso que se pusiera a consideración la propuesta sustitutiva de la sustitutiva de los ponentes, es decir aquella que también se refería a la eliminación del último inciso; en seguida, sin haberla leído se sometió a votación siendo aprobada por 87 votos a favor y 40 en contra. 

- En cuanto a la aprobación el artículo 5°, la acusación sostiene que se presentó la misma irregularidad: la representante Gina Parody leyó una proposición sustitutiva; luego el representante Zamir Silva manifestó que su proposición era la misma, pero referente únicamente al primer párrafo. El presidente dispuso que se sometiera a consideración la proposición sustitutiva presentada por los ponentes; entones se leyó una tercera proposición, distinta de la inicialmente leída por la representante Gina Parody, que sometida a votación obtuvo 94 votos a favor y 23 en contra. 

Resumiendo este cargo, la demanda dice que “en conclusión, las proposiciones que se aprobaron por la Plenaria eras sustitutivas de sustitutivas, lo que significa que se quebrantó el parágrafo del artículo 114 del Reglamento del Congreso. Además, en el proceso de aprobación del artículo 3° se vulneró el numeral 2° del artículo 115, pues la proposición sustitutiva del representante Silva fue votada, a pesar de que la sustitutiva de la sustitutiva de los ponentes había sido puesta a consideración y la Corporación no se había manifestado al respecto.” 

Aduce en seguida el libelo, que las disposiciones desconocidas del Reglamento no son caprichosas, y que buscan que no haya votación de proposiciones que no han sido analizadas con detenimiento por los parlamentarios, ni de iniciativas surgidas intempestivamente a la hora de la votación, que no han sido discutidas con anterioridad; por consiguiente, “teniendo en cuenta que la aprobación de proposiciones sustitutivas de sustitutivas vulnera la exigencia de que toda norma aprobada debe haber sido debatida, la aprobación de los artículos 3° y 5° del acto legislativo 02 de 2003 fue hecha irregularmente y los artículos son por lo tanto inconstitucionales.”

d. Introducción y aprobación de un asunto nuevo durante la segunda vuelta.

La acusación denuncia que el Congreso discutió y aprobó durante la segunda vuelta la autorización al Gobierno para expedir por reglamento la ley estatutaria. Tal disposición, incluida en el artículo 5°, no fue debatida ni aprobada durante la primera vuelta, sostiene la demanda. Con lo anterior se habría vulnerado el artículo 375 superior, conforme al cual en la segunda vuelta sólo pueden debatirse iniciativas presentadas en la primera, el 225 del Reglamento del Congreso, que exige que el acto legislativo sea aprobado por mayoría simple en la primera vuelta, publicado y nuevamente aprobado por mayoría absoluta en la segunda, y el 226 ibidem según el cual en la segunda "vuelta" sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en la primera, y las negadas en este período, no podrán ser consideradas nuevamente. 

Para demostrar que el asunto de las facultades concedidas al Gobierno para expedir por reglamento la ley estatutaria fue introducido en la segunda vuelta, la demanda transcribe el texto el artículo 5° tal y como fue aprobado en los cuatro debates de la primera vuelta. Señala entonces que “la primera vez que se mencionó la posibilidad de que el Gobierno reglamentara el acto legislativo fue en la ponencia para el quinto debate.” Agrega que tratándose de un cambio sustancial de dicho artículo, pues se trataba de la modificación en torno a la rama del poder público competente para reglamentar el acto legislativo, no podía entenderse cobijada por la excepción del artículo 226 del Reglamento. 

e. Violación del requisito constitucional de la publicación oficial de los proyectos. 

Sostienen aquí los ciudadanos accionantes, que la modificación el artículo 24 de la Constitución Política, prescrita en el artículo 2° del Acto Legislativo acusado, no cumplió con la exigencia constitucional recogida en el artículo 157 superior, relativa a la publicación oficial que debe hacerse antes de darle curso a un proyecto en la comisión respetiva. Mencionan que la prescripción del artículo 157 constitucional es desarrollada por los artículos 147 y 156 del Reglamento. Conforme a este último, para efectos de la publicación de la ponencia debe presentarse un informe escrito, en original y dos copias, que debe ser entregado al secretario de la comisión permanente respectiva. La publicación debe hacerse en la Gaceta del Congreso dentro de los tres días siguientes, y, aunque el artículo admite la posibilidad de reproducción del documento por cualquier medio mecánico, “deja claro que ello en ningún caso reemplaza a la publicación oportuna en la Gaceta.” 

Continua la demanda indicando que el proyecto de acto legislativo publicado por el Gobierno el jueves 24 de abril de 2003 no preveía la modificación del artículo 24 de la Carta.  Posteriormente, el 5 de mayo se publicó una adición al proyecto que sí contemplaba la modificación de dicho artículo. Empero, según constancia de los ponentes, plasmada en la ponencia para segundo debate, tal proposición fue tardía, por lo cual se estimó conveniente que fuera nuevamente presentada por la Ministra de Defensa, quien lo hizo el 7 de mayo en el seno de la Comisión Primera Constitucional. Ahora bien, “la ponencia para primer debate del acto legislativo 02 de 2003 se publicó en la Gaceta del Congreso del 6 de mayo. El texto constaba de cinco artículos y en ninguno de ellos se incorporó la adición propuesta por el Ministerio de Defensa; por lo tanto, la modificación del artículo 24 de la Constitución Política no fue publicada antes de darle curso el trámite en la Comisión Primera de la Cámara.” No obstante lo anterior, el texto aprobado en dicha Comisión contenía la modificación del artículo 24 de la Constitución. 

Lo anterior, dicen los accionantes, plantea un vicio de inconstitucionalidad insubsanable. 

f. Realización de una audiencia pública como mera formalidad en el quinto debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes. 

Consideran los ciudadanos que incoan la presente acción que la forma en la que se realizó la audiencia pública que tuvo lugar durante el quinto debate desconoce el principio de participación democrática, así como los derechos a la igualdad, libertad de expresión y participación en el ejercicio y control del poder político, así como los artículos 230, 231 y 232 del Reglamento del Congreso. 

Denuncia que durante dicha audiencia intervinieron varios representantes a la Cámara, el Ministro y el Viceministro del Interior, la Ministra de Defensa,  el Fiscal General de la Nación, el Defensor del Pueblo, el Director de la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas, un general en retiro y finalmente se dio la palabra a personas particulares a quienes sólo se les permitió hablar entre 3 y 3.5 minutos. 

Dicen entones que “el objetivo de una audiencia pública es la participación de los ciudadanos para abrir espacios de expresión de sus opiniones acerca de normas que están siendo tramitadas en el Congreso.” Añaden que “en el caso de la audiencia aludida la finalidad se desvirtuó, ya que en ella se les dio prelación a las intervenciones de los Representantes y los funcionarios públicos, quienes ordinariamente tienen la posibilidad de participar en el proceso de toma de decisiones con preeminencia sobre los ciudadanos y ciudadanas.”

Expresan que “aunque la celebración de la audiencias no es obligatoria, si estas se celebran se deben realizar en un ambiente propicio para que los argumentos esgrimidos tengan posibilidad de influir en el debate... Sin embargo, desconociendo este principio, pocas horas después de terminada la audiencia, se presentó ponencia para el quinto debate, lo que demuestra con claridad que la sesión informal fue infructuosa.” Agregan que no se hizo ninguna publicidad de las observaciones realizadas en la referida audiencia. 

Lo anterior, sostiene, origina un vicio de procedimiento insubsanable, por cuanto el artículo 5 del Reglamento del Congreso establece que se tendrá como tal la vulneración de las garantías constitucionales fundamentales. 

3. Peticiones 
  
Como corolario de todo lo anterior, los demandantes formulan a la Corte Constitucional las siguientes peticiones:

Como petición principal, que se declare la inconstitucionalidad total del Acto Legislativo 02 de 2003, y como petición subsidiaria, que se declare la constitucionalidad condicionada de la expresión “las autoridades que ella señale” contenida en los artículos 1° y 3° del acto legislativo, bajo el entendido de que tales autoridades en ningún caso pueden ser integrantes de las Fuerzas Militares;  así como la constitucionalidad condicionada del artículo 5°, de manera que la vigencia del acto legislativo quede supeditada a la denuncia de las normas internacionales vulneradas por el mismo. De otro lado, como petición especial se solicita que, no obstante los vicios de forma, la Corte se pronuncie sobre los demás cargos de la demanda. 

De igual manera se pide a la Corte la realización de una audiencia sobre la constitucionalidad del Acto Legislativo 02 de 2003, de conformidad con el artículo 12 del decreto 2067 de 1991. 

B. Expediente D-5122

El demandante dentro del Expediente D-5122, ciudadano Wilson Alfonso Borja Díaz,  estima que el Acto Legislativo N° 02 de 2003 desconoce los artículos 15, 24, 28, 93, 151, 160, 250 y 375 de la Constitución Política, así como los artículos 84, 85, 119, 132, y 227 de la Ley 5ª de 1992. 

Explicando las razones por las cuales se consideran desconocidas las anteriores disposiciones constitucionales u orgánicas, el demandante indica lo siguiente:

Inconstitucionalidad por vicios de forma:

- En cuanto a la violación del artículo 119 numeral 1° y 132 de la Ley 5ª de 1992, afirma que el día 5 de noviembre se votó la proposición que contenía el informe de ponencia al proyecto que devino en Acto Legislativo 02 de 2003, “y ante el hecho de que no contó con la mayoría de votos se manipuló la sesión de tal forma que se desconoció el resultado de la votación”. La votación requerida para aprobar, afirma, era de 84 votos de los miembros de la Cámara. Una vez abierta, “la votación fue dilatada por parte del Presiente, en espera de que llegan los Representantes para obtener un resultado favorable para la iniciativa que hasta ese momento no contaba con la votación suficiente para ser aprobada. Debido al desorden que generó la dilatación de la votación ... algunos parlamentarios protestaron y el presidente de la corporación decidió levantar la sesión... posteriormente y pasados varios minutos, volvió a reabrir la sesión hecho que legitima la votación porque se hizo dentro de la sesión.” 

Prosigue el relato de lo acaecido diciendo que una vez reabierta la sesión el presidente instó a los representantes a entrar al recinto y votar, y algunos parlamentarios le pidieron que cerrara la sesión; ante la observación hecha por el vicepresidente, según la cual de cerrarse la votación se hundiría el proyecto, el presidente optó por levantar la sesión, y a citar para el día siguiente a las 9 a.m. La representante María Isabel Urrutia apeló esta decisión, apelación que fue aceptada, por lo cual nuevamente se reabrió la sesión. No obstante, nuevamente la votación fue suspendida y aplazada para el día siguiente, 6 de noviembre. 

Estima que “no existe razón aparente que pueda dejar sin efecto la decisión tomada por la mayoría de parlamentarios de no aprobar la proposición del informe  de ponencia” (se refiere a la votación del día 5 de noviembre).

- En cuanto al desconocimiento de los artículos 84 y 85 de la Ley 5ª de 1992 y de los artículos 151 y 160 de la Constitución Política, afirma que la certificación enviada por INRAVISIÓN  prueba que la plenaria del 10 de diciembre se hizo en desconocimiento de los artículos 84 y 85 del Reglamento del Congreso, porque no se citó en su oportunidad y porque se realizaron dos sesiones el mismo día”, teniendo en cuenta que la sesión del día 9 de diciembre fue declarada permanente”. Adicionalmente, sostiene que por cuanto el proyecto se aprobó el 10 de diciembre, se desconoció el artículo 160 superior, conforme al cual, dice el actor, “el aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la Presidencia de cada cámara o comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación” (Lo trascrito entre comillas son palabras del demandante, no de la Constitución) . Es decir, el actor estima que no hubo citación para la sesión del día 10 de diciembre en donde se votó el proyecto en segunda vuelta, “desconociendo lo expresamente estipulado en el inciso cuarto del artículo 160 de la Constitución Política”, y en contra de lo dispuesto por el artículo 84 del Reglamento.  Y por otra parte, a su parecer se celebraron dos sesiones en el mismo día, contrariando el artículo 85 del Reglamento.  

Inconstitucionalidad por vicios de fondo

- En cuanto al desconocimiento del artículo 15 de la Constitución, relativo al derecho a la intimidad, el demandante afirma que “la inviolabilidad de la correspondencia y comunicaciones desaparecerá ya que cualquier policía podrá inspeccionar la correspondencia y comunicaciones de los ciudadanos cuando sospeche que estos puedan tener algún vínculo con actividades terroristas. La policía que ordene la intervención de las comunicaciones privadas no va a requerir orden judicial para ello, como actualmente ocurre.” 

Adicionalmente, la demanda afirma que el Acto Legislativo, en cuanto autoriza la interceptación de comunicaciones, desconoce el Preámbulo de la Constitución, que busca asegurar a todos la vida, la convivencia , el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento y la libertad, dentro de un marco jurídico y democrático. 

- Respecto del desconocimiento del artículo 24 superior que consagra la garantía de libre circulación, afirma la demanda que la obligación de reportarse ante las autoridades suministrando la información básica sobre le lugar de residencia, “se procura revivir normas ... declaradas inexequibles”. Hace referencia concreta a las sentencias C-295 de 1996, C-251 de 2002 y C-1024 de 2002. 
 
- En cuanto a la acusación formulada por desconocimiento del artículo 28 superior, según el cual toda persona es libre y nadie puede ser molestado en su persona o familia, ni reducido a prisión o arresto, ni detenido, ni su domicilio registrado sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad judicial competente, con las formalidades legales y  por motivo previamente definido en la ley, la demanda explica que “la privación de la libertad mediante orden administrativa ha resultado inconstitucional”. Al respecto menciona la Sentencia C-1024 de 2002, donde esta Corporación indicó tal cosa.   

- Sobre la inconstitucionalidad por desconocimiento del artículo 250 de la Carta Política referente a las funciones de la Fiscalía, afirma que “la jurisprudencia constitucional ha entendido que la Carta no permite la atribución de funciones de policía judicial a las fuerzas militares”.  Al respecto cita  nuevamente la sentencia C- 1024 de 2002. 

- Sobre la inconstitucionalidad por desconocimiento de los tratados internacionales suscritos por Colombia, el actor sostiene que el artículo 93 de la Constitución introdujo entre nosotros la noción del “bloque de constitucionalidad”, concepto que incluye junto a las normas superiores otras disposiciones contenidas en instrumentos internacionales sobre derechos humanos. Estos tratados representan un límite mínimo al Estado colombiano, en el sentido de no poderse disminuir sus garantías. Dicho lo anterior, sostiene sin sustentar sus afirmaciones, que el Acto legislativo que impugna desconoce gravemente las siguientes normas internacionales: 
  
* La reforma del artículo 15 vulnera el artículo 12 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, relativo al derecho a la intimidad, así como el artículo 17 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el 11 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la Convención sobre Derechos del Niño, y el artículo 16 del Protocolo I de Ginebra.   

* La reforma del artículo 24 desconoce el artículo 13 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, el 12 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el 22 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el 51 de la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer. 

* La reforma del artículo 28 contradice el artículo 9° de la Declaración Universal de Derechos Humanos, el 4° y el 9° del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el 7° y el 9° de la  Convención Americana sobre Derechos Humanos, los Convenios II, III, y IV de Ginebra y los Protocolos I y II de Ginebra. 

* Finalmente, en cuanto a la reforma del artículo 250 superior, afirma que “el parágrafo propuesto contradice el espíritu de la Constitución y la prohibición expresa que se consigna en el artículo 121 inc. final de la misma. Frente a los tratados internacionales contradice las reglas relativas al juez natural. Pacto Internacional de Derechos civiles y Políticos.”

IV. INTERVENCIONES

1. Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia.

En representación del Ministerio de la referencia intervino oportunamente el ciudadano Fernando Gómez Mejía, quien solicitó a la Corte inhibirse para emitir un pronunciamiento de fondo, o, subsidiariamente, declarar la exequibilidad de la norma acusada. 

Inicia la intervención recordando que la presunción constitucional de buena fe se deriva de la legitimidad de las instituciones para llevar a cabo los fines que la misma Carta les señala. Por lo cual la aludida presunción contenida en el artículo 83 superior “sólo puede ser desvirtuada en el ámbito procesal inherente a la administración de justicia, probando debidamente que el agente estatal ha obrado con mala fe.”con fundamento en lo anterior, considera que no son de recibo las aseveraciones contenidas en las demandas aquí acumuladas, conforme a las cuales durante el trámite de aprobación del Acto Legislativo acusado se presentaron maniobras, manipulaciones o acciones dilatorias durante algunas sesiones de la segunda vuelta. 

Expuesto lo anterior, entra el intervinente a hacer un examen del trámite surtido por el Acto acusado, y posteriormente a referirse a cada uno de los cargos esgrimidos por vicios de procedimiento. 
 
a. En relación con el cargo relativo a lo acaecido el día 5 de noviembre de 2003 en la reunión plenaria de la Cámara de Representantes durante el sexto debate, cargo según el cual se desconoció la voluntad de la plenaria de archivar el proyecto, dice la intervención ministerial que “se debe tener en cuenta que en el acta publicada en la Gaceta 617 de 2003, consta en primer lugar que la votación no fue cerrada”, circunstancia -dice- que impide determinar el número de congresistas que votaron a favor y en contra, teniendo en cuenta, además, que el presidente levantó la sesión haciendo uso de la facultad que le concedía el artículo 43 del Reglamento del Congreso, en concordancia con el 44 ibidem. 

b. En cuanto al cargo concerniente a la “violación del reglamento del Congreso por la invitación de los asesores de la Ministra de Defensa y de algunos representantes a desintegrar el Quórum”, sostiene la intervención que de comprobarse tales irregularidades, las mismas darían lugar a las sanciones correspondientes, mas no a  la invalidez del trámite del Acto Legislativo. 

c. Sobre el ataque que se funda en la presunta violación  del derecho de representación política    por indebida restricción del derecho de intervención de los congresistas durante el octavo debate, explica que debido a que los parlamentarios querían intervenir en ese mismo día, a fin de hacerlo ante las cámaras de televisión, el presidente del Senado, haciendo uso de la facultad que le concede el artículo 97 inciso tercero del Reglamento, le otorgó a cada uno cinco minutos para exponer su criterio acerca del acto legislativo en discusión. 

d. En relación con la acusación por “aprobación de proposiciones sustitutivas de sustitutivas en la votación de los artículos 3° y 5°, y no votación de la totalidad del artículo 3°”, estima que la acusación se fundamenta en una interpretación errónea del artículo 114 del Reglamento del Congreso. Explica que, en relación con el artículo tercero, “los demandantes parten de un supuesto de hecho falso cual es que al no existir proposición supresiva, todas las proposiciones que se presenten son sustitutivas.” Además, existe constancia en el acta sobre el hecho de que el presidente sometió a votación la propuesta sustitutiva presentada por el doctor Zamir Amín Silva, la cual fue negada por la plenaria, razón por la cual continuó como proposición principal el texto aprobado en el quinto debate, y por ende era viable someter a consideración la propuesta sustitutiva que modificaba el artículo 3°, presentada por los ponentes, la cual efectivamente fue leída , sometida a votación y aprobada, contrario a lo que manifiesta la demanda. 

En cuanto al artículo 5°, su aprobación fue reglamentaria pues la proposición sustitutiva presentada por la representante Gina Parody fue aprobada, por lo cual no hubo lugar a poner a consideración la presentada por el representante Silva. Por lo tanto, el artículo 5° fue aprobado en debida forma. 

e. Frente al cargo de “violación del requisito constitucional de publicación oficial de los Proyectos”, según el cual la modificación del artículo 24 superior, establecida en el artículo 2° del Acto Legislativo, en la ponencia para primer debate en la comisión Primera de la Cámara no cumplió con el requisito de publicación oficial previsto en la constitución y en el Reglamento, afirma la intervención ministerial que acatado lo dispuesto en las normas pertinentes, la iniciativa de la ministra fue publicada. Sin embargo, los ponentes del proyecto no aceptaron dicha publicación, por lo cual la ministra, como autora del proyecto, presentó a consideración de la Comisión Primera de la Cámara  una proposición aditiva que incorporaba la modificación propuesta., la cual fue aprobada. Al respecto, afirma que “la Constitución establece que las comisiones y las plenarias de las Cámaras pueden hacer cambios a un proyecto de Ley o de Acto Legislativo, y que las discrepancias entre lo aprobado en una y otra Cámara no obliga a repetir todo el trámite, ya que una comisión accidental de conciliación elabora un texto unificado en el cual se armonizan las diferencias.” 

f. En cuanto a la acusación que se formula por la forma en la que se llevó a cabo la audiencia pública surtida durante e quinto debate, la intervención oficial sostiene que la participación democrática se ve sujeta a límites, no siendo un derecho absoluto. Pone de relieve que, aunque dicha audiencia no es de carácter obligatorio, en ella intervinieron no solo autoridades públicas sino representantes de diversas organizaciones no gubernamentales, entidades privadas y personas naturales. El cargo, agrega, se fundamenta en un alcance que el artículo 97 del Reglamento no tiene, pues los términos allí previstos son máximos y aplicables a los congresistas y no a los invitados. 

Pasando a estudiar las acusaciones relacionadas con la presunta incompetencia del Congreso para expedir el Acto Legislativo acusado, sostiene la intervención del Ministerio del Interior y de Justicia lo siguiente que “uno de los puntos contenidos en el programa de gobierno presentado a consideración del pueblo como detentador exclusivo de la soberanía, por el Presidente de la República entonces en su calidad de candidato a la presidencia, radicó en la necesidad de contar con un estatuto antiterrorista que facilitara la detención, la captura y el allanamiento.” Sostiene que el pueblo avaló en las urnas la implementación del citado programa. Agrega que el Acto Legislativo 02 de 2003 “lejos de transformar los pilares de la Constitución Política de 1991, propende por el afianzamiento del Estado social y de derecho”

Continúa exponiendo que el cargo relativo a la incompetencia del Congreso denota ciertas imprecisiones. En primer lugar indica que cuando la acusación señala que la atribución de facultades de policía judicial a las Fuerzas Militares desconoce la separación de poderes, olvida que dicha función de policía judicial es sólo una herramienta auxiliar del actividad judicial. En igual sentido sostiene que también es equivocado el cargo según atentan igualmente contra el mencionado principio las atribuciones dadas al Presidente para reglamentar el acto legislativo si el Congreso no lo hace. Destaca que la aludida atribución es discrecional y transitoria, por lo cual la reforma no genera un nuevo esquema de competencias, ya que se trata de una medida transitoria y excepcional. La disposición señala que es el Congreso el primer llamado a producir la referida reglamentación, pero establecen mecanismos para que la misma sea expedida de todas maneras. Se trata, tan solo, de una solución alterna.   

En cuanto a la acusación según la cual el Acto Legislativo elimina las garantías mínimas de los derechos humanos, la intervención sostiene que se trata de “aseveraciones que corresponden al fuero hermenéutico de los demandantes”, y que desbordan el análisis de constitucionalidad, pues se deducen de hipótesis no plasmadas en el texto del Acto, amen de que desconocen la presunción de buena fe de las actuaciones de las autoridades. La refirma, sostiene, contrario a lo dicho por los acusadores, “avanza en la consecución de los fines esenciales del Estado colombiano, evitando de contera el estatismo jurídico y la petrificación de la Carta frente a su necesidad de evolución adecuación y ajuste a las manifestaciones dinámicas del entorno social.”

Refiriéndose al presunto desconocimiento de las normas imperativas de ius cogens, afirma que el cotejo entre la norma demandada y los instrumentos de derechos humanos que integran el bloque de constitucionalidad “desborda los límites establecidos en los artículos 379 y 241, numeral 1° de la Carta, no resultando pertinente su alusión, excepto para indagar el contexto filosófico que, en armonía con el resto de disposiciones constitucionales, Consagra la Carta.” 

No obstante, afirma que el Acto legislativo, contrario a lo afirmado en la demanda, pretende dar garantía plena a los derechos humanos de los habitantes del territorio nacional. En efecto, recuerda que “Colombia ha padecido durante décadas las devastadoras consecuencias del flagelo del terrorismo”. Agrega que para hacer frente al mismo se adoptaron innumerables medidas transitorias que resultaron ser ineficaces: en tal virtud, se consideró que el terrorismo debe ser reconocido como un crimen de manifestación permanente y no como un fenómeno coyuntural. Por esa razón, dice, se incorporaron al ordenamiento jurídico disposiciones para enfrentar el fenómeno del terrorismo , revestidas de mayor jerarquía normativa a través del Acto Legislativo enjuiciado, normas que pretenden proteger a las personas residentes en Colombia y asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado. 

Dice entonces la intervención que las medidas adoptadas se rodean de los más rigurosos controles y que su aplicación está sometida a los límites que impone un estado social de derecho como el colombiano. Bajo el supuesto de que los derechos no son absolutos, las restricciones previstas solo pueden darse bajo el cumplimiento de ciertos requisitos cuales son: (i) reserva material de ley: que sólo sea para prevenir la comisión de actos terroristas; (ii) reserva formal de ley: la reglamentación del acto legislativo se hará por el Congreso, mediante ley estatutaria sujeta a control de constitucionalidad; (iii) control administrativo inmediato: se da aviso inmediato a la Procuraduría General de la Nación; (iv) control judicial posterior dentro de las 36 horas siguientes; (v) control político semestral, mediante informe rendido por el Gobierno al Congreso; (vi) responsabilidad personal por abuso de las facultades. 

Las facultades, destaca el interviniente, se otorgan solo como medida necesaria, para los casos en los que: (i) es nocivo para la investigación el retardo ocasionado por la obtención de la orden judicial;  (ii) se requiere un largo tiempo y esfuerzo significativo para conseguirla; o, (iii) el presentarse frente al juez trunca el avance de una operación. 

Todos los anteriores requisitos compensan con suficiencia - dice la intervención- la ausencia de la orden judicial; además, pone de presente la temporalidad de la facultades en comento, otorgadas sólo por un término de cuatro años, prorrogables por la mayoría del los miembros del Congreso de al República. 

Ahora bien, refiriéndose a la conformidad de las medidas descritas con el Derecho Internacional de los derechos humanos, la intervención sostiene que en este ámbito normativo las injerencias o restricciones están autorizadas, siempre y cuando no se produzcan de manera arbitraria o abusiva, y estén previstas en la ley, cosa que es justamente lo que hace el Acto Legislativo acusado. Menciona entonces diversas legislaciones de otros países en las que se consagran previsiones similares a las contenidas en el acto legislativo impugnado, para demostrar que en el derecho comparado no es insólita la previsión de limitación de derechos fundamentales sin la exigencia previa de orden judicial, siempre y cuando se rodee de garantías la vigencia de los derechos limitados.  

Por último, en cuanto a la creación de unidades especiales de policía judicial con miembros de las Fuerzas Armadas, aptas para desarrollar sus funciones en zonas de alto conflicto y difícil acceso en las que no exista autoridad judicial, la intervención destaca que en la dinámica propia del conflicto colombiano, la acción investigativa de la Fiscalía se ve frecuentemente truncada por la lejanía o por la incapacidad material para ingresar a los lugares en que se desenvuelven los ilícitos y en que se encuentran los responsables materiales o intelectuales de su comisión. La posibilidad de que la Fiscalía integre unidades conformadas por miembros de las Fuerzas Armadas, quienes actuarían bajo su dirección y control, responde a las necesidades del Estado colombiano y no contradice el sentido que derecho penal moderno otorga la labor de policía judicial.  Además, se rodea de las siguientes condiciones que hacen que la medida no resulte desproporcionada:  (i) que sea para combatir el terrorismo; (ii) que se refiera a sitios del territorio en donde no exista autoridad judicial o donde el acceso de los funcionarios no sea posible por circunstancias de orden público; (iii) que la fiscalía misma configure las unidades especiales; (iv) que los miembros de las mismas se sujeten a un régimen de responsabilidad; (v) se trata de una facultad temporal del Fiscalía, pro el término de cuatro años, prorrogables por mayoría absoluta del Congreso.  

En estas condiciones la medida en comento no afecta la imparcialidad del juez, la presunción de inocencia, el derecho a controvertir los hechos y pruebas alegados dentro del proceso, el derecho a no auto incriminarse, el principio de la doble instancia, ni la garantía non bis in idem a que aluden los tratados internacionales de derechos humanos, en especial el artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Humanos y el 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos. Menciona que en el derecho comparado otorgan similares facultades a las Fuerzas Militares las legislaciones inglesa y alemana. 

2. Intervención del Ministerio de Defensa Nacional

En representación del Ministerio de Defensa Nacional, en forma oportuna intervino dentro del proceso la ciudadana Sandra Marcela Parada Acero, quien defendió a constitucionalidad del Acto Legislativo impugnado. 

a. Inicialmente la intervención examina el problema de la inviolabilidad del domicilio y las comunicaciones privadas. Al respeto indica que el Acto Legislativo propone la limitación del derecho a dicha inviolabilidad, pero sujeto a ciertos requisitos: (i) reserva material de ley y solo en los casos de terrorismo; (ii) reserva formal de ley; (iii) control administrativo inmediato, (iv) control judicial posterior; (v) control político semestral, y (vi) responsabilidad personal. Agrega que la propuesta se consideró necesaria para los casos en que (i) es nocivo para los fines de la investigación el retardo producido por la obtención de la orden judicial; (ii) se requiere largo tiempo y esfuerzo o afrontar un peligro muy grave para conseguir dicha orden; (iii) presentarse ante el juez truncaría el avance de una operación compleja que pretende la captura de varias personas o la obtención de material probatorio. Estos requisitos y condiciones, dice, compensan de manera idónea la ausencia de orden judicial d manera que la limitación de derechos resulta proporcionada. Destaca, además el carácter temporal de la medida, dispuesta solamente por cuatro años prorrogables por el Congreso.  

Sobre el mismo tema de inviolabilidad del domicilio entra luego la intervención a referirse a la congruencia del Acto impugnado con el Derecho Internacional de los derechos humanos y el Derecho Internacional Humanitario. Sostiene que los artículos 17 del Pacto Internacional de Derechos humanos y el 11 de la Convención Americana sobre derechos humanos permite la limitación de los derechos a la intimidad, las comunicaciones privadas y el domicilio siempre y cuando esté autorizada por la ley y en ella se consagren garantías contra el abuso y la arbitrariedad, que fue exactamente lo que se pretendió asegurar con el Acto Legislativo.  Agrega que en el derecho comparado no es extraña la limitación de los mencionados derechos con medidas legales similares a las que aquí se prevén. Al respecto comenta la constitución y la legislación española, la italiana, la francesa, la alemana, la canadiense, la estadounidense, a fin de demostrar que todas ellas autorizan restricciones de derechos similares a las previstas en el Acto Legislativo acusado.  

b. Pasa luego la intervención a referirse al Acto legislativo en relación con la libertad personal y la inviolabilidad del domicilio; a este respecto indica que el artículo 28 de la constitución entiende que tales derechos son limitables con orden judicial previa. El Acto permite limitarlos sin esta última, siempre y cuando se cumplan los mismos requisitos y condiciones previstos para la limitación del derecho a la inviolabilidad del domicilio, la correspondencia y las comunicaciones privadas. Requisitos y condiciones que también aquí compensan la carencia de orden judicial, y preservan de la arbitrariedad, siendo además una medida temporal por cuatro años prorrogables por el Congreso.  Añade que las disposiciones son congruentes con la normativa internacional recogida en los artículos 9 del Pacto Internacional de Derechos humanos y el 7 de la Convención Americana sobre derechos humanos, relativos al derecho a la libertad personal, que permiten limitar tal garantía siempre y cuando la limitación se autorice por la ley y no sea arbitraria. Destaca como también en la legislación de otros países se prevén limitaciones similares a las contempladas en el Acto Legislativo.

c. En un nuevo capítulo la intervención estudia el Acto Legislativo en materia de registro de datos de residencia. En este punto la intervinente afirma que la existencia de registros de residencia es una medida que no viola ni limita el derecho a la libre circulación de las personas, ni su libertad de escoger el lugar de su domicilio. Sostiene que los artículo 12 del Pacto Internacional de Derechos humanos y 22 de la Convención Americana sobre derechos humanos  no contienen ninguna prohibición relativa a esta clase de empadronamientos y que el tema es tan usual en la práctica internacional que “excede la posibilidad de cualquier listado.”

d. En cuanto a la creación de unidades especiales de policía judicial con miembro de las fuerzas armadas, la intervención del Ministerio de Defensa nacional repite textualmente las palabras de la intervención del Ministerio del Interior y de Justicia, allegada con anterioridad, por lo cual no se hace necesario reseñarla nuevamente. 

Examinados los anteriores puntos, la intervención vierte una serie de consideraciones relativas a la necesidad en que se encuentra la Nación azotada por el flagelo del terrorismo, de contar con un instrumento jurídico que le permita enfrentar este flagelo. Con lo anterior, el objetivo primordialmente perseguido es la defensa de los derechos humanos de los residentes dentro del territorio nacional;  ahora bien, las autoridades que harán uso de las nuevas facultades concedidas, tendrán cortapisas y controles de manera que quedan garantizados los derechos de aquellas personas respecto de las cuales sean aplicadas. 

Prosigue entonces la intervención refiriéndose a la demanda, en cuanto la misma cuestiona la competencia del Congreso para expedir el acto legislativo impugnado. Sobre este punto indica que contrariamente a lo sostenido por los acusadores del Acto, el mismo fue expedido para “facilitar a las autoridades el cumplimiento de su misión constitucional”dentro del marco del respeto a los derechos humanos y a los tratados suscritos por Colombia en estas materias. 

Con fundamento en lo anterior, el Ministerio intervinente solicita a la Corte no acceder a las peticiones de la demanda.   

V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

Oportunamente intervino el señor Procurador General de la Nación, Edgardo José Maya Villazón, para solicitar la declaratoria de inexequibilidad por vicios de forma del Acto Legislativo 02 de 2003. Subsidiariamente, la declaratoria de inhibición frente a la demanda formulada por el ciudadano Borja Díaz, por ineptitud sustantiva, y la exequibilidad condicionada de los artículos 1°, 2° y 3° bajo los parámetros señalados en el concepto N° 3557. 

No obstante, de no aceptarse este condicionamiento, solicita la inexequibilidad de la reforma constitucional introducida mediante el Acto Legislativo. En caso contrario, es decir si es aceptada la exequibilidad condicionada de los artículos 1°, 2° y 3°, pide también: (i)  la declaratoria de exequibilidad del artículo 4° del acto legislativo, siempre que se entienda que el que los miembros de la Fuerza Pública integren las unidades especiales de policía judicial a que se refiere dicha norma no significa que puedan desarrollar funciones de dicha policía, toda vez que su labor será sólo la de apoyo y acompañamiento en razón de la naturaleza de su tarea; (ii) la inexequibilidad de la expresión “y los delitos contra la seguridad pública” contenida en el artículo 4; (iii) la exequibilidad del inciso 1° del artículo 5°, salvo la expresión “antes del 20 de junio el año 2004” que pide sea declarada inexequible; (iv) la inexequibilidad del inciso 4° del artículo 5°; y (v) la exequibilidad condicionada del inciso 6° del artículo 5°, en el entendido que el campo de aplicación de las medidas restrictivas de los derechos en ella consagrados sólo ha de aplicarse a la definición legislativa contenida en el artículo 144 del Código Penal.  

En sustento de estas solicitudes, el señor Procurador presenta a la Corte las siguientes consideraciones:

1. Consideraciones previas: 

a. Ineptitud sustantiva de la demanda contenida en el Expediente D-5122

Afirma aquí la vista fiscal que la demanda contenida en el Expediente D-5122 resulta inepta por cuanto “tal como están planteados los cargos, ellos escapan al ámbito de control constitucional tratándose de actos reformatorios de la Constitución ya que implica un juicio sobre el acatamiento o no de lo dispuesto positivamente en los preceptos superiores” . Además, en sentir del Ministerio Público, el ciudadano no cumplió con la obligación de enunciar, tratándose de demandas de inexequibilidad contra actos legislativos, “los valores, principio y derechos, así como la estructura constitucional desconocidos o sustituidos por el constituyente derivado, y además, las razones por las cuales se produjo esa derogatoria  o sustitución constitucional para la cual no era competente el Congreso de la República. Por lo anterior, los cargos no resultan claros ni específicos presentándose el fenómeno de la ineptitud sustantiva de la demanda. 

b. Pronunciamiento previo sobre la mayoría de los cargos expuestos en las demandas de la referencia. 

Explica la vista fiscal que toda vez que ese Despacho ya se pronunció sobre la mayoría de los cargos aquí planteados a través del concepto N° 3557 del 10 de mayo pasado, dentro del Expediente D-5091, considera pertinente reiterar ahora el concepto ya emitido y remite a la Corporación a lo allí expuesto. Recuerda entonces que en dicha oportunidad se señaló que el Acto Legislativo resulta contrario a los fundamentos axiales de la Constitución, por cuanto:

1. “El Congreso de la República desbordó los límites que en ejercicio de su poder de reforma tiene, al desconocer los valores, los principios y el bloque de constitucionalidad que guían su actuar y fijan el alcance de su competencia.” Esos valores axiales, dice el Procurador, “son, entre otros, la dignidad humana, la libertad, y la igualdad, los cuales se proyectan en el ordenamiento como límite”. 

A partir de esos postulados, el Ministerio Público considera que la reforma constitucional acusada, “al incidir directamente en derechos de cara factura al Estado constitucional y despojarlos de su correspondiente garantía: la orden judicial para ser limitados, está modificando contenidos esenciales adoptados por el Constituyente de 1991, que como tal impedían al Congreso de la República ejercer su poder de reforma frente a estos tópicos.” 

2. Entrando en más detalle, la vista fiscal afirma que a través de las reformas aditivas contempladas en los artículos 1°, 2° y 3° del acto legislativo acusado se afectan valores esenciales al sistema democrático, como la dignidad humana y la libertad en sus distintas manifestaciones , si se tiene en cuenta que dichos derechos conllevan un deber de abstención por parte del Estado   “en el sentido que la mejor protección que éste les puede brindar es precisamente no hacer, para que ellos puedan ser desarrollados en plenitud por el ser humano.” 

Ahora bien, para que la limitación de las libertades de correspondencia y comunicación, de locomoción, el derecho a la intimidad, la libertad personal y la garantía de inviolabilidad del domicilio operen, “el Estado debe agotar ciertos requisitos insalvables, que en el caso colombiano se traducen en la existencia de una orden judicial, en la que un funcionario que por definición es imparcial, analice si los motivos aducidos por la autoridad ejecutante para limitar tales prerrogativas son ajustados a los principios de razonabilidad, necesariedad y proporcionalidad y como tal no resultan lesivos de la dignidad reconocida a todo se humano.”

El acto legislativo incorpora dentro del régimen de normalidad una medida que según la normativa internacional resulta admisible únicamente dentro de los estados de excepción y de manera temporal, cual es la restricción de las mencionadas libertades sin la garantía de la orden judicial previa. En cuanto a la temporalidad de la medida en el presente caso, el concepto advierte que “a pesar de que el artículo 5° indique que las limitaciones (o suspensiones en los casos concretos de actos terroristas), de los derechos a la libertad personal, el domicilio, locomoción y a la inviolabilidad de la correspondencia y demás formas de comunicación privada se permiten por el término de cuatro (4) años, no existe realmente un límite temporal a la vigencia de estas medidas pues la misma norma autoriza que puedan prorrogarse indefinidamente por el Congreso de la República.”

Todo lo anterior evidencia, dice el Procurador, que “en virtud de las disposiciones en cita no se está limitando sino suspendiendo una garantía esencial para el cabal ejercicio de derechos tales como el de la intimidad y el de la libertad”, garantía que consiste en que tales derechos no pueden ser limitados sin previa orden de autoridad judicial competente. Suspensión que resulta inconstitucional porque “rompe con el esquema de derechos y garantías acogido en la Carta Política como esencial dentro de un Estado social de derecho en normalidad, el cual, maximizando la protección que el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, artículo 4 y la Declaración Americana de Derechos humanos, artículo 276, brinda a los derechos fundamentales mencionados, impone que ni en los estados excepcionales es posible esa suspensión según el artículo 214, numeral 2°.”

En cuanto a lo preceptuado por el artículo 3° del acto legislativo, según el cual una ley estatutaria reglamentará la forma en que, sin previa orden judicial, las autoridades que ella señale puedan realizar detenciones, allanamientos y registros domiciliarios, el Ministerio Público resalta que “la figura consagrada en la reforma aditiva no es una forma de la llamada detención administrativa (prevista en el inciso 2° del artículo 28 superior), avalada por alguna doctrina de los organismos internacionales y por la Sentencia _024 de 1994, pues, de acuerdo al inciso 5° del artículo 3° del Acto Legislativo 02 de 2203, la detención que allí se consagra procede no ante la comisión de conductas delictivas, sino “siempre que existan serios motivos para prevenir la comisión de actos terroristas”, es decir la medida se utiliza para PREVENIR la consumación de actos de terrorismo, más no para la PERSECUCIÓN y posterior judicialización de sus presuntos autores, n dentro de un proceso penal.” Entra entonces el concepto fiscal a afirmar que la necesidad de perseguir el terrorismo “no puede per se considerarse como un supuesto válido para justificar el desconocimiento de principios consagrados en la Constitución y el los Pactos Internacionales sobre Derechos Humanos”. 

Prosigue el señor procurador afirmando que existe otra razón para declarar la inexequibilidad de los artículos 1°, 2° y 3° del acto reformatorio de la Constitución que proviene de la finalidad para la cual fueron expedidos, que es la de prevenir actos terroristas, como se desprende directamente del tenor de los artículos 1° y 3°.  Esta finalidad, afirma, “imprime un grado de incertidumbre respecto de los eventos específicos en los cuales es procedente aplicar tales medidas restrictivas de los derechos humanos, lo cual se traduce en una falta de concreción del campo de aplicación de las mismas que da paso a la arbitrariedad.” El constituyente no indica parámetros objetivos para establece cuándo la detención o el allanamiento resultan útiles para prevenir los actos terroristas. 

Se pregunta entonces la vista fiscal si esta ausencia de señalamiento quiere decir que el constituyente dejó el asunto  librado al legislador estatutario a sí mismo se responde afirmando que “en materia de expedición de normas de carácter constitucional que restringen derechos y garantías fundamentales no es adecuado dejar estos espacios amplios a la concreción que pueda hacerse mediante una ley, pues si tener parámetros para hacerlo cualquier criterio pude resultar válido”. 

Prosigue el concepto  recordando que el Estado colombiano no puede desconocer los artículos 4° del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el artículo 276 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, conforme a los cuales, dice el Procurador,  los Estados “solo puede abstenerse de respetar los derechos y garantías reconocidas en el derecho internacional, por un período clara e inequívocamente determinado, en situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la nación, cuya existencia haya sido proclamada oficialmente... es decir únicamente dentro de los estados de excepción.”  En virtud de la aplicación del bloque de constitucionalidad y del principio pacta sunt servanda, el Estado colombiano está obligado a respetar estos límites. 

Pero adicionalmente, el constituyente de 1991, dice la vista fiscal, estableció con mayor rigor la protección de los derechos humanos, al negar en el artículo 214 superior la posibilidad de suspenderlos, aun durante los estaos de excepción. Disposición que “conforme al numeral 2° del artículo 5° del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos que consagra el principio pro homine, debe acatarse en cuanto protege de una manera más amplia los derechos humanos fundamentales. 

En este orden de ideas, concluye en este aparte el concepto fiscal, la reforma vulnera los artículos 4 y 5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos  y el 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos, porque:  (i) pretende suspender derechos inherentes a la libertad sin recurrir a la declaratoria del estado excepcional; (ii) no fija con exactitud y certeza la vigencia de las medidas adoptadas; (iii) la normatividad colombiana impide la suspensión de derechos fundamentales en todo tiempo, marco de protección que el Acto Legislativo no tienen en cuenta, y que era obligatorio respetar en virtud del principio pro homine recogido en el artículo 5° del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos . 

3. En cuanto al aparte del artículo 5° del Acto Legislativo que se refiere a la potestad del Presidente de la República de expedir mediante reglamento una normativa que es propia de una ley estatutaria, el señor procurador considera que dicha facultad no es de recibo pues, desvirtúa principios que son eje del Estado. 

En cuanto a las unidades especiales de policía judicial creadas, ellas no desconocerían el principio de la separación de poderes en la medida en que a los miembros de la fuerza pública no se les está asignando funciones judiciales.  Empero, si el artículo 4° se interpreta en el sentido de según el cual dichas funciones judiciales si les fueron asignadas, dicha interpretación implicaría que el congreso excedió su poder de reforma por desconocer el principio esencial de separación e poderes. 

Por lo anterior, el Acto legislativo podría admitirse bajo estos condicionamientos:

- En los casos excepcionales en donde no sea posible obtener orden judicial se permita la intervención previa del Ministerio Público como garante de los derechos afectados por el acto legislativo. 

- Las medidas adoptadas en el Acto Legislativo sólo pueden ser aplicadas para conductas señaladas como terroristas dentro del conflicto armado. 

- Los miembros de la fuerza pública no podrán ejercer funciones de policía judicial, solo de acompañamiento en las unidades especiales que se conformen.

4. Bajo un acápite intitulado “el peligro de un eficientismo preventivo antigarantista”, el señor procurador expresa su opinión en torno de elementos de juicio de carácter fáctico relacionados con la coyuntura política militar por la que atraviesa el estado colombiano. Se pregunta en ese sentido qué habría que hacer para, preservando los fundamentos del ordenamiento jurídico, contrarrestar los efectos desestabilizadores del terrorismo que amenazan destruir el Estado democrático. En respuesta a este interrogante afirma que la solución no puede ser el admitir la necesidad histórica de sacrificar libertades públicas cuyo reconocimiento y vigencia son resultado de un largo proceso histórico. No obstante estar amenazada la supervivencia del Estado de derecho, tal amenaza no puede justificar el sacrificio de los valores que son su fundamento ontológico y ético. 

Para salir del círculo vicioso consistente en que para preservar el sistema se destruyen libertades y que por preservar el sistema las libertades se hundan, “es necesario hacer funcional la noción del garantismo en el marco histórico conceptual que le corresponde a la Carta Política, marco según el cual la abstención estatal frente al ejercicio de los derechos de libertad ha de ser la regla, y la intervención limitativa de esos derechos, ante la ocurrencia de circunstancias extraordinarias que amenacen la convivencia ciudadana , la estabilidad institucional o la seguridad del Estado la excepción”. Al eficientismo y al garantismo se les debe reconocer su ámbito natural dentro e la Constitución Política.  Luego “no es congruente con el principio de garantismo que preside nuestra constitución Política, seguir concibiendo la idea de la eficacia estatal sobre la base del sacrificio de los derechos humanos y de la noción axial de la dignidad humana en el altar del eficientismo, por más excepcionales que sean las circunstancias del país, las que contradictoriamente son invocadas con frecuencia para justificar este sacrificio.”

5. Análisis de los cargos por vicios de procedimiento o trámite en la formación del acto legislativo 

a. Dice la vista fiscal que la adición al proyecto de ley presentado por el Gobierno durante el primer debate (se adicionó la norma modificatoria del artículo 24 de la Constitución) no constituye un vicio de procedimiento que de lugar a la declaratoria de inconstitucionalidad. Afirma que esta corporación en las sentencias C-1707 de 2000, C-058 de 2002 y C-551 de 2003 ha expresado que el autor de un proyecto puede presentar modificaciones y adiciones al proyecto original hasta el cierre de la discusión en la comisión respectiva siempre que, atendiendo el principio de identidad, guarden unidad de materia con el proyecto presentado. Por lo anterior, el respectivo cargo no está llamado a prosperar “pues la modificación aditiva del proyecto fue formulada durante el curso del primer debate dado al mismo en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes por la ministra de Defensa y Seguridad Nacional, coautora del proyecto, y fue aceptada por los Representantes en esa misma sesión”.  Además, la adición guarda conexión ideológica con el resto del proyecto sometido a debate. 

b. La celebración de la audiencia pública en la Comisión Primera Constitucional Permanente, a juicio del procurador materializa la democracia participativa y por tanto no vicia de inconstitucionalidad el trámite del acto legislativo. Arguye que la participación ciudadana en la formación de las leyes y actos legislativos no supone el deber de permitir su intervención a través de audiencia pública durante un lapso determinado. Estima que el congreso dio la oportunidad a la ciudadanía de expresarse, al convocar a la audiencia pública en la cual intervinieron las personas inscritas para el efecto. Las restricciones temporales en el uso de la palabra obedecieron a la necesidad de racionalizar el uso del tiempo.  

c. En cuanto a las irregularidades en el sexto debate realizado en la plenaria de la Cámara de Representantes, dice la vista fiscal que es menester acudir al Acta 077 de la sesión plenaria del 5 de noviembre, de la cual se desprende “que ciertamente hubo irregularidades graves en el trámite del proyecto de acto legislativo en sesión celebrada en la Plenaria de la Cámara de Representantes el 5 de noviembre de 2003, las cuales constituyen vicios insubsanables que afectan la constitucionalidad integral del ordenamiento sometido a control.” Dichas irregularidades, al parecer del procurador, serían las siguientes:

- La presidencia de la sesión desconoció que conforme al artículo 132 del Reglamento, una vez iniciada la votación no es posible interrumpirla, “salvo que el congresista plantee una cuestión de orden sobre como se está votando”, supuesto que  no se presentó en esta oportunidad, pues las alteraciones de orden consistieron únicamente en que los representantes no ocupaban sus curules.  Siendo así, no había razón para interrumpir la votación, “simplemente no se quiso cerrar y efectuar su conteo, al parecer como una forma de lograr que quienes estaban ausentes del recinto pudieran ejercer su voto.” Y aunque podría argumentarse que el vicio anterior se subsanó con la votación que se efectuó al día siguiente, dice el procurador que “no puede aceptarse el uso irregular de unas normas de procedimiento para desconocer la voluntad de una mayoría.”

- Si bien el Presidente levantó la sesión con fundamento en el artículo 77 del Reglamento, esta disposición no resultaba aplicable, dice el procurador, por cuanto “existe norma expresa que impide interrumpir  el proceso de votación”. Agrega que el artículo 77 se refiere a la turbación del orden durante la consideración y no durante la votación.  

- Es claro para el Ministerio Público que “como la decisión de levantar la sesión fue impugnada y dicha impugnación llevó a que la Plenaria de la Cámara decidiera no levantar la sesión, no podía sostenerse que real mente la sesión estuvo levantada, ya que esta decisión no quedó en firme.” Por lo cual lo que a la presidencia le correspondía era ordenar de inmediato el cierre de la votación y el conteo respectivo. Como esto no se llevó a cabo, se desconoció el trámite.  

- En cuanto al actitud de los asesores de la Ministra de Defensa, advierte la vista fiscal que la diferencia entre el número de votantes en una y otra proposición no supone el desconocimiento del artículo 126 del Reglamento del Congreso, que impone al congresista permanecer en el recinto una vez iniciado el acto de votación. Por lo tanto, entre cada acto de votación, los congresistas podían retirarse del recinto. 

d. Sobre la aprobación de proposiciones sustitutivas durante el sexto debate, el señor Procurador dice que, aunque ciertamente están prohibidas las proposiciones sustitutivas de las sustitutivas, “en el presente evento la proposición aprobada por la plenaria del artículo 3° del proyecto no es una proposición sustitutiva de sustitutiva, por cuanto como consta en el acta 078 publicada en la Gaceta N° 633 de 2003, una vez negada la proposición presentada por el Representante Zamir Silva, se puso en consideración de la plenaria la de los ponentes, cuyo contenido fue precisado por la Representante Gina Parody,  quien al hacer uso de la palabra antes de proceder a iniciar la votación aclaró que acogiendo la propuesta del representante Telésforo Pedraza en su proposición se suprime el inciso final relativo a la información de las detenciones por los medios de comunicación. Hubo en consecuencia una supresión parcial de la propuesta sustitutiva que se iba a colocar a disposición de la plenaria como resultado del debate efectuado, mas no puede decirse que los ponentes plantearon otra proposición sustitutiva en caso de que la inicial no fuese acogida, es decir, en reemplazo a otra proposición sustitutiva puesta a consideración de la plenaria.”

Con lo anterior, prosigue la vista fiscal se desvirtúa también otro de los cargo, que es el referente a la omisión del deber de dar lectura a previa a la proposición que se va a votar pues “el secretario dio lectura al artículo de la proposición sustitutiva de los ponentes, y luego, ante la acotación de la Representante Gina Parody, previamente a su votación precisó que “La propuesta Señor Presidente que va a ser votada es la de los ponentes que está en el pliego de modificaciones tal como se los leyó la Secretaría sin el último inciso”. De esta manera, dice el concepto, los miembros de la plenaria tuvieron pleno conocimiento de la proposición sometida a votación. 

Adicionalmente, tampoco les asiste razón a los demandantes, dice el concepto fiscal, cuando afirman que los ponentes presentaron respecto del artículo5° una proposición sustitutiva de otra sustitutiva, pues, según se desprende del Acta 078, previamente a la votación y al la lectura del artículo, la Representante Gina Parody informó el acuerdo al que había llegado en la subcomisión de conciliación; luego presentó el contenido del artículo propuesto. 

e. En relación con el cargo formulado en torno a la vulneración del artículo 375 superior, conforme al cual durante el segundo período ordinario del trámite de un acto legislativo sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en el primero, el Ministerio Público estima que les asiste razón a los demandantes. Aunque durante el curso de la segunda vuelta caben iniciativas distintas a las acogidas en la primera, “estas siempre deben guardar relación de conexidad con los temas que fueron debatidos en ella, es decir deben ser de su esencia”. 

Examinado el trámite surtido por el acto legislativo, la vista fiscal observa en torno a este punto que, en desarrollo de la segunda vuelta, se incorporó una propuesta nueva relativa a que “las funciones  especiales allí contempladas se cumplirían, mientras se expida la respectiva ley, conforme al reglamento transitorio que expida el Gobierno Nacional, quien además está obligado a presentar el proyecto de ley estatutaria en un término perentorio”

De lo anterior concluye que efectivamente se transgredió el artículo 375 inciso final. La vulneración radica en que en la segunda vuelta se incorporó al proyecto un tema nuevo y distinto a los que venía examinándose durante la primera vuelta, relativo al otorgamiento de las mencionadas facultades legislativas al Gobierno.  Como este asunto no es de la esencia de la materia que venía debatiéndose, pues no se trata de algo indispensable o inseparable del asunto, el inciso 4° del artículo 5° del acto legislativo, norma que recogió la referida propuesta, está afectado de inconstitucionalidad. 

f. En torno de la acusación que formulan los demandantes, relativa al breve lapso durante el cual se concedió el uso de la palabra a los parlamentarios en curso del octavo debate, el Ministerio Público afirma que “la reducción de los espacios de intervención de  los congresistas no constituye un vicio de procedimiento que lleve a la inexequibilidad del ordenamiento acusado, pues conforme a los artículos 97 y 102, citados en la demanda, la ley ha fijado un lapso máximo de intervención, mas no un lapso mínimo, y ello con el fin de racionalizar el uso el tiempo... por manera que no puede afirmarse que un lapso de intervención máxima de cinco minutos sea una acto que vaya contra el Reglamento del Congreso.” 

g. En cuanto a la acusación formulada por el ciudadano Wilson Borja, conforme a la cual “la sesión efectuada el 10 de diciembre de 2003 se realizó sin que mediara citación previa, y que por cuanto la sesión efectuada el día anterior culminó a las 4:00 a.m (sic) se realizaron dos sesiones en el mismo día”, el Procurador afirma que de acuerdo a la información incorporada al Acta 21 del 9 de diciembre de 2003, “la sesión del día 9 se realizó hasta la media noche y fue justamente en el momento del cierre cuando se citó para la sesión plenaria efectuada al día siguiente.” Por lo anterior, dice, la acusación no está llamada a prosperar. 

VI.  PRUEBAS PRACTICADAS POR LA CORTE

En la sesión realizada el 30 de julio de 2004, la Sala Plena de la Corte Constitucional resolvió tener 
como pruebas dentro del presente proceso las siguientes:

1.  Las grabaciones magnetofónicas de la audiencia pública celebrada en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes el día 23 de septiembre de 2003  -tres (3) casetes-  acompañadas como prueba en el expediente D-5121.

2.  Las grabaciones magnetofónicas de la Sesión Plenaria de la Cámara de Representantes celebrada el 9 de diciembre de 2003  -cuatro (4)  casetes-, acompañadas como prueba en el expediente D-5121.

3. Grabaciones de video, formato VHS, del debate celebrado en la Cámara de Representantes, que fue emitido el 5 de noviembre de 2003  -dos casetes- acompañadas como prueba en los expedientes D-5121 y D-5122.

Aparte de ello, la Corte ordenó correr traslado de las pruebas antes mencionadas a la ciudadanía en general, al entonces Presidente de la Cámara de Representantes, al Vicepresidente de la Cámara de Representantes y al Honorable Representante Joaquín José Vives en relación con las demandas de la referencia.  Dentro de este término, , presentaron escritos los ciudadanos Wilson Alfonso Borja Díaz, Carlos Rodríguez Díaz y Kenny Campo, junto con otras personas que coadyuvan el escrito.

La Corte precisa que los casetes de audio y video a que se ha hecho alusión, fueron ordenados como pruebas en el auto admisorio de las demandas instauradas.  No obstante, luego de allegados tales materiales al expediente, no se había ordenado que los mismos fuesen tenidos como pruebas ni se había ordenado su traslado a la ciudadanía.  Por este motivo, la Corte, en auto posterior, dispuso que tales elementos fuesen tenidos efectivamente como pruebas pues todos ellos, especialmente la grabación de video ya mencionada, resultaban muy importantes para efectos de la decisión a tomar por la Corte.

VII.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE

Competencia de la Corte Constitucional

1- La Corte Constitucional es competente para conocer sobre las demandas promovidas contra el Acto Legislativo No. 02 de 2003, de conformidad con las facultades conferidas por los artículos 241-1 y 379 de la Constitución Política.

Caducidad de la acción pública de inconstitucionalidad

2- El artículo 379 de la Carta establece que los actos reformatorios de la Constitución sólo podrán demandados ante esta Corporación dentro del año siguiente a su promulgación. Las demandas de la referencia fueron promovidas el día 4 de marzo de 2004, es decir, dentro del término previsto en la norma citada, habida cuenta que el Acto Legislativo No. 02 de 2003 fue promulgado el 18 de diciembre de 2003, por lo que procede su examen.

Alcance de la competencia de la Corte Constitucional para el control de constitucionalidad de los actos legislativos. 

3- La Constitución consagra expresamente el poder de reforma constitucional del Congreso, sujeta el ejercicio de ese poder a límites y configura una instancia de control para la verificación del respeto de esos límites.

En cuanto al poder de reforma constitucional del Congreso, la Carta de 1991, en el Título V, al determinar la estructura del estado, dispone en el artículo 114, que  corresponde “al Congreso de la República reformar la Constitución, hacer las leyes y ejercer control político sobre el gobierno y la administración”.  Posteriormente, en el Título XIII, al regular la reforma de la Constitución, establece en el artículo 374 que  la Carta “podrá ser reformada por el Congreso, por una asamblea constituyente o por el pueblo mediante referendo”.  Finalmente el artículo 375 superior regula el procedimiento de aprobación del acto legislativo y establece que podrán presentarlo “el gobierno, diez miembros del Congreso, el veinte por ciento de los concejales o los diputados y los ciudadanos en un número equivalente, al cinco por ciento del censo electoral vigente”. Igualmente señala que el proyecto deberá ser tramitado “en dos períodos ordinarios y consecutivos”, en el primero de los cuales deberá ser aprobado “por la mayoría de los asistentes”, deberá entonces ser publicado por el gobierno y “en el segundo período la aprobación requerirá el voto de la mayoría de los miembros de cada cámara”. Además precisa que en este segundo período solo podrán debatirse iniciativas presentadas en el primero.

De otro lado, el artículo 241 le confía a la Corte Constitucional la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución en los estrictos y precisos términos de ese artículo.  Al efecto, le atribuye en el numeral 1º la función de decidir “sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, sólo por vicios de procedimiento en su formación”.  Y por su parte, el artículo 379  establece que los actos legislativos “solo podrán ser declarados inconstitucionales cuando violen los requisitos establecidos en este título”.

4- De lo expuesto en precedencia parecería inferirse que los únicos límites a que debe atenerse el Congreso de la República en ejercicio del poder de reforma de la Constitución, por medio de acto legislativo, son estrictamente procedimentales, a saber el respeto las reglas sobre la iniciativa de reforma y sobre el trámite que debe surtirse en las cámaras.  De acuerdo con ello, el control constitucional que se ejerce sobre los actos legislativos sería un control circunscrito al examen de los eventuales vicios en que se pudo haber incurrido en la iniciativa y en el trámite.  No obstante, de la integridad de la Carta Política y, en particular, de la radicación del poder constituyente en el Pueblo soberano y del carácter constituido de los poderes por él configurados, se infiere que la facultad de reformar la Constitución no es absoluta sino que tiene límites competenciales, dado que con base en el poder de reforma la Carta no puede ser sustituida por otra.  En tal virtud, el control constitucional de los mecanismos de reforma de la Constitución se extiende al examen de los vicios de competencia en que el constituyente derivado pudo haber incurrido.

5- Estos límites del poder de reforma impuestos por la Carta y la consecuente legitimidad de esta Corte para verificar su respeto, fueron abordados con detenimiento en la Sentencia C-551de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, mediante la cual se cumplió la revisión de constitucionalidad de una ley que convocaba a un referendo constitucional.  En ese fallo, la Corte expuso la siguiente doctrina, que es reiterada en la presente oportunidad:

-  El poder constituyente está radicado en el Pueblo y es éste el que tiene y conserva la potestad de darse una Constitución.  El poder del Pueblo es ejercicio pleno de poder político y no está sujeto a límites jurídicos.

-  El poder de reforma o poder constituyente derivado se refiere a la capacidad que tienen ciertos órganos del estado, en ocasiones con la consulta de la ciudadanía, de modificar la Constitución pero dentro de los cauces determinados por la Constitución misma.  Por tratarse de un poder constituido, el poder de reforma tiene límites y está sujeto a controles.  

-  Los límites formales y procedimientales están constituidos por las reglas y los procedimientos a los cuales están sometidos los mecanismos de reforma constitucional previstos en la Carta.  Pero aparte de esos límites obvios, y sin desconocer que cualquier artículo de la Constitución puede ser reformado, existen otros límites que impiden que, so pretexto de reformar la Constitución, ésta sea sustituida por otra totalmente diferente pues ello desnaturaliza el poder de reforma y excede la competencia del titular de ese poder.

-  La Constitución Política de 1991, si bien no establece cláusulas pétreas, ni principios intangibles, tampoco autoriza expresamente su sustitución integral.  Lo único que autoriza es que se reforme la Carta vigente, pero no establece que ésta pueda ser sustituida por otra Constitución.  Por ello, la Constitución debe conservar su identidad en su conjunto y desde una perspectiva material, a pesar de las reformas que se le introduzcan.

-  Por lo tanto, en el constitucionalismo colombiano, el poder de reforma tiene límites competenciales pues no puede sustituir la Constitución de 1991.  Se trata de un límite expresamente establecido por el constituyente originario en el artículo 374 de la Constitución adoptada en 1991 por la Asamblea Constituyente como comisionada del Pueblo soberano.

-  El poder constituido no puede arrogarse funciones propias del poder constituyente y por ello no puede llevar a cabo una sustitución de la Constitución pues con ello se estaría erigiendo en poder constituyente originario y estaría minando las bases de su propia competencia.

-  Para saber si el poder de reforma incurrió en un vicio de competencia, el juez constitucional debe analizar si la Carta fue o no sustituida por otra, para lo cual es necesario tener en cuenta los principios y valores que la Constitución contiene y aquellos que surgen del bloque de constitucionalidad, pero no para revisar el contenido mismo de las reformas comparando un artículo del texto reformatorio con una regla, norma o principio constitucional, pues esto equivaldría a un control material, sino para determinar si hubo o no una sustitución total o parcial de la Constitución de 1991.

6- Podría objetarse que la Corte carece de la facultad de verificar si un acto legislativo excedió o no las competencias del poder de reforma, por cuanto la Constitución distingue entre vicios de carácter material y vicios relacionados con el procedimiento en la formación del acto reformatorio, y limita el control judicial de dichos actos sólo al segundo grupo (CP arts 241 ord 1 y 379). Sin embargo, es claro que la competencia del órgano a quien la misma Carta le ha conferido el poder de reforma constitucional es un aspecto básico para el entendimiento tanto de los vicios de procedimiento como de los vicios de naturaleza material, razón por la cual este factor, la competencia, no puede escindirse del control de constitucionalidad de los actos reformatorios de la Carta, entre ellos los actos legislativos. Esto es entendible si se tiene en cuenta que un acto legislativo resultaría inconstitucional, ya sea porque se contravinieron las normas que regulan su trámite en el Congreso, o ya sea porque el órgano que expidió el acto carecía de competencia para ello, lo cual viciaría de forma absoluta el procedimiento.  Así las cosas, puede concluirse, como lo hace la jurisprudencia y la doctrina, que la competencia es un presupuesto ineludible del procedimiento, por lo cual, si la Constitución atribuye a la Corte el control de los actos reformatorios por vicios de procedimiento (CP arts 241 y  379), debe entenderse que le atribuye también el control de los presupuestos del procedimiento, por lo que esta Corporación tiene la facultad de verificar si el órgano que expidió la reforma tenía o no competencia para hacerlo. Esto muestra entonces que la necesidad de considerar la competencia dentro de los objetos de control constitucional de los actos reformatorios de la Constitución, entre ellos los actos legislativos, resulta imperativa, a fin de evitar consecuencias paradójicas y contrarias al deber esencial de la Corte Constitucional de guardar la supremacía e integridad de la Carta. En efecto, no podría admitirse que esta Corporación avalara la constitucionalidad de un acto reformatorio que hubiera sido tramitado de manera impecable, pero por parte de un órgano que carecía de competencia para hacerlo, es decir, que no estuviera contemplado expresamente dentro de los titulares del poder de reforma que de manera taxativa señala el Título XIII de la Constitución y dentro de los límites competenciales que fija la Constitución.

Delimitación del problema jurídico sujeto a análisis

7- De conformidad con este entendimiento de la competencia de la Corte para el control judicial de los actos reformatorios de la Carta, entre ellos los actos legislativos, los demandantes estimaron que el Acto Legislativo No. 02 de 2003 adolecía tanto de vicios de procedimiento como de vicios relacionados con la competencia del Congreso para reformar la Constitución. Según su parecer, las cámaras no sólo incurrieron en graves irregularidades de trámite sino que además desbordaron su competencia como poder de reforma, ya que las modificaciones introducidas por el acto demandado habrían equivalido a una sustitución de la Carta de 1991, debido a la alteración de ciertos elementos esenciales de la misma, y en especial a la vulneración de normas del derecho internacional de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario, que prevalecen en el ordenamiento jurídico interno (CP art. 93).  

8- Las reglas jurisprudenciales reiteradas en los fundamentos  anteriores de esta sentencia permiten concluir que la determinación del alcance de la competencia del órgano que reforma la Constitución es en principio un fundamento necesario y previo para el estudio de la legitimidad del procedimiento reformatorio, por cuanto, como ya se explicó, la competencia es un presupuesto del procedimiento.  En tal contexto, es razonable suponer que si la demanda contra un acto legislativo ha planteado acusaciones por competencia y por trámite –como sucede en el presente caso-, entonces la Corte debería iniciar con el estudio de los cargos sobre los posibles desbordamientos de competencia del órgano de reforma, pues sólo resuelto este aspecto, podría adentrarse el juez constitucional en el estudio en los vicios de procedimiento. Bajo estos presupuestos, podría entenderse que la Corte debía entrar a resolver en la presente oportunidad todos los cargos por un eventual desbordamiento de competencia del Congreso al expedir el Acto Legislativo No 02 de 2003, antes de entrar en el análisis de las impugnaciones por razones de trámite. 

9- A pesar de que la anterior consideración es, desde un punto de vista estrictamente lógico y metodológico, razonable, la Corte recuerda que la labor de todos los jueces, y entre ellos la del juez constitucional, no consiste en discutir problemas teóricos sino en resolver los casos que les son planteados, dentro de los plazos y condiciones que establece el ordenamiento.  Por ello, en muchas situaciones, es prudente que los jueces se pronuncien únicamente sobre aquellos aspectos que sean necesarios para tomar la decisión del caso, sin entrar a analizar otros temas, sobre todo si se trata de asuntos polémicos en torno a los cuales sea difícil alcanzar un acuerdo. Ahora bien, en el presente caso, la Corte comenzó por una discusión de los eventuales vicios de competencia planteados por las demandas, pero no fue posible llegar a un acuerdo que permitiera, dentro de un término razonable, tomar una decisión al respecto. La Corte examinó entonces los fundamentos de cada una de las acusaciones por vicios de trámite descritas en el acápite de antecedentes de esta sentencia y consideró que debía entrar en el análisis detallado de uno de estos cargos, a saber el relacionado con la presunta irregularidad presentada al aprobar el informe de ponencia previo a la votación del articulado del proyecto de acto legislativo en el sexto debate de la segunda vuelta. La Corte consideró que ese cargo podía prosperar, lo cual podría conducir a la declaratoria de inexequibilidad de dicho acto legislativo y haría innecesario el estudio sistemático y detallado de las otras acusaciones. 

10- Esta opción metodológica de entrar a analizar y decidir directamente los cargos que tienen mayor potencialidad de prosperar, aun cuando pueda parecer más lógico estudiar otra acusación previamente, no es una invención de esta  sentencia ni de esta Corte. Así, en muchísimos eventos, esta Corte ha declarado la inexequibilidad de una disposición con base en un determinado cargo de procedimiento, lo cual la ha llevado a no estudiar las otras acusaciones contenidas en la demanda. Esta metodología ha sido también utilizada por otros tribunales constitucionales de otros países. 

Este enfoque se justifica, en esos casos, en el principio de eficiencia procesal (CP art. 228), pues la labor de los jueces consiste en decidir numerosos asuntos, a veces de gran complejidad, en plazos razonables, y con información y recursos limitados, por lo que no parece razonable ni prudente que los miembros de un tribunal plural se embarquen en consideraciones teóricas difíciles, cuando éstas no sean estrictamente necesarias para decidir concretamente el asunto específico debatido, y especialmente cuando no parezca posible lograr, en un plazo prudente, un acuerdo dentro del cuerpo judicial en torno a esas consideraciones. Y eso sucedió en el presente caso en relación con los vicios de competencia, por lo que la Corte entró en el estudio sistemático del cargo de trámite que tenía mayores posibilidades de prosperar, en el entendido de que si dicha acusación conducía a la declaratoria de inexequibilidad del acto legislativo, resultaba improcedente, por carencia de objeto, entrar en el estudio de los otros cargos, por cuanto, en todo caso, la norma demandada sería retirada del ordenamiento.  

11- La anterior opción metodológica, que como ya se explicó, ha sido utilizada en otras sentencias, no significa que la Corte no pueda pronunciarse nunca sobre los cargos de competencia o de contenido material de una demanda, en caso de que encuentre que existe un vicio de procedimiento que es suficiente para declarar la inexequibilidad de la norma sometida a control. En ciertos eventos, la Corte ha entrado al examen de otros cargos por contenido material, a pesar de que la disposición acusada sería de todos modos retirada del ordenamiento, por razones procedimentales. Ese estudio de los otros cargos se justifica en esos eventos por la función de guarda de la integridad y supremacía de la Carta (CP art. 241). En efecto, si la Corte encuentra que claramente la disposición acusada vulnera la Carta por su contenido material, entonces es razonable que así lo señale, precisamente para prevenir que en un futuro ese mismo contenido sea adoptado por el Legislador. Sin embargo, ese examen se justifica si existe dentro de la Corte una claridad suficiente que permita constatar también la inconstitucionalidad material de la disposición. Por el contrario, si el tema material o competencial es de tal complejidad, que no parece probable que la Corte llegue, en un tiempo prudente, a una conclusión firme al respecto, entonces resulta razonable que el juez constitucional se abstenga de tomar determinaciones al respecto y entre a examinar el vicio procedimental que tiene mayor posibilidad de prosperar. Eso sucedió en el presente caso. 

12- Conforme con lo expuesto, el primer problema jurídico que asumirá la Corte será el estudio del cargo de inexequibilidad del Acto Legislativo No. 02 de 2003 relativo a las irregularidades en la aprobación del informe de ponencia previo a la aprobación del articulado en el sexto debate en la Cámara de Representantes.  Con el fin de resolver esta controversia, la Corte comenzará por recordar el precedente jurisprudencial sobre el parámetro normativo del control de constitucionalidad de los actos legislativos. Esta revisión de la doctrina constitucional en la materia resulta necesaria, pues podría considerarse que esta acusación relativa a las irregularidades en la aprobación del informe de ponencia está llamada a fracasar, por cuanto el Título XIII de la Constitución no establece explícitamente que el trámite de los actos legislativos incluya la presentación y aprobación de un informe de ponencia, por lo que habría que concluir que jamás podría declararse la inconstitucionalidad de un acto legislativo por un vicio relacionado con la votación de dicho informe, ya que, conforme al artículo 379 superior, los actos legislativos “sólo podrán ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos” en ese título XIII. Entra pues la Corte a recordar su jurisprudencia en torno a este punto.

Parámetros normativos para el control de constitucionalidad de los actos legislativos

13- Decisiones anteriores de esta Corporación conforman un precedente consolidado y unánime, según el cual el parámetro normativo propio del control de los actos reformatorios de la Constitución no puede limitarse de forma exclusiva a las previsiones normativas del título XIII, por la sencilla razón de que esas normas constitucionales remiten a otros textos jurídicos.  En este sentido, para el control de constitucionalidad de los actos legislativos confiado a la Corte deben tenerse en cuenta también ciertas normas constitucionales y del Reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992), en tanto estas disposiciones establecen requisitos básicos y esenciales para la debida formación de la voluntad democrática de las cámaras. 

14- Esta conclusión es forzosa si se advierten las perplejidades que surgen si el análisis de la Corte se restringiera exclusivamente al Título XIII para verificar la regularidad de la aprobación de los actos legislativos.  En efecto, del tenor literal del artículo 375 de la Carta no puede advertirse, por ejemplo, que el trámite de los actos legislativos deba cumplir con la regla de los ocho debates, cuatro por cada “vuelta”, pues una regla de semejantes características sólo podría derivarse de los enunciados normativos contenidos en los artículos 157 y siguientes de la Carta, disposiciones que no hacen parte del título XIII.  

Consecuencias similares pueden advertirse por la inobservancia de otros requisitos que, aunque no están expresados en la literalidad de las normas contenidas en el mencionado título XIII, han sido incluidos por la jurisprudencia constitucional dentro del parámetro del control judicial de los actos legislativos, tales como la publicación del proyecto de acto legislativo previo al estudio en la comisión correspondiente (CP art. 157-1 y art. 144 Ley 5 de 1992), la elaboración de informe de ponencia destinado al pleno de cada cámara para efectuar el segundo debate del proyecto de acto legislativo en cada una de las “vueltas” (CP art. 160), los términos aplicables entre el primer y segundo debate y entre la aprobación en una cámara legislativa y en otra (CP art. 160), el procedimiento para las modificaciones, adiciones y supresiones del proyecto de acto legislativo (CP art. 160) y el cumplimiento del requisito de la unidad de materia (CP art. 158), entre otras disposiciones.

Con base en este marco de referencia, puede concluirse que el mandato del artículo 379 superior, según el cual los actos legislativos “sólo” pueden ser declarados inexequibles por violación de los requisitos establecidos en el título XIII de la Carta, no puede ser interpretado de manera exegética y estricta, pues dicha hermenéutica desvirtuaría todo el sistema de control de las reformas constitucionales previsto por la Carta. Esto ya había sido establecido con claridad por esta Corte, cuando señaló al respecto: 

“Señala el artículo 379 del estatuto Fundamental que los actos legislativos sólo podrán ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en el título referente a la reforma de la Constitución. Sin embargo, el adverbio “solo” no puede ser tomado en su sentido literal, pues es obvio que otras normas de la Carta y del reglamento del Congreso resultan aplicables al trámite complejo que se cumple con ocasión de los proyectos conducentes a la modificación de la Carta y que la inobservancia de esas otras normas compatibles con el proceso de reforma constitucional, puede derivar en la inconstitucionalidad del acto reformatorio, situación que adquiere una especial relevancia tratándose del reglamento del Congreso, pues pese a su carácter infraconstitucional, su desconocimiento es susceptible de generar una vulneración de la Carta, por cuanto teniendo la naturaleza de ley orgánica, a sus dictados ha de someterse el Congreso al ejercer su actividad (art. 151 C.P.)”.

15- La anterior doctrina, según la cual, las normas del Reglamento del Congreso son también, en ciertos aspectos, parámetros de constitucionalidad para verificar la regularidad del trámite de un acto legislativo, es jurisprudencia reiterada y unánime de esta Corte.  Así, entre otras, la sentencia C-614 de 2002, MP Rodrigo Escobar Gil, Fundamento 2, explicó que “conforme a reiterada jurisprudencia de la Corporación, cuando la Constitución Política sea reformada por el Congreso, el trámite correspondiente no sólo debe sujetarse a lo previsto en el artículo 375 superior, sino que, además, debe ceñirse a las normas constitucionales que regulan el procedimiento legislativo y a las disposiciones de la Ley 5ª de 1992, o reglamento del Congreso, en cuanto sean compatibles con las previsiones de la Carta que regulan el procedimiento de reforma por la vía del Acto Legislativo”. Esto significa que para el estudio de la constitucionalidad de un acto legislativo, además del Título XIII, deben tenerse en cuenta todas las normas constitucionales y del Reglamento del Congreso que señalen  requisitos necesarios para la formación de la voluntad democrática de las cámaras.  

16- De otro lado, esta Corte ya respondió en la sentencia C-551 de 2003, MP Eduardo Montealegre Lynett, a la posible objeción de que esa interpretación podría restar toda eficacia al mandato del artículo 379 de la Carta, según el cual los actos legislativos sólo podrán ser declarados inconstitucionales cuando violen los requisitos establecidos en el título XIII. En esa sentencia, la Corte concluyó que es factible armonizar ese mandato del artículo 379 con la evidencia de que es imposible ejercer el control constitucional de los actos reformatorios de la Constitución, sin tomar en consideración otras disposiciones de la Carta y del Reglamento del Congreso distintas a aquellas que hacen parte del referido Título XIII.  La Corte precisó que esa armonización es posible si se distingue, con base en el principio de instrumentalidad de las formas,  entre las irregularidades que podían surgir del desconocimiento de una norma del Reglamento del Congreso y los vicios de inconstitucionalidad de un acto legislativo. Dijo entonces la Corte:

“Con base en esa distinción, es razonable concluir que el mandato del artículo 379 pretende restringir la posibilidad de la declaratoria de inexequibilidad de un acto reformatorio de la Constitución, únicamente a aquellas irregularidades que sean de una entidad suficiente como para constituir un vicio de procedimiento en su formación, entendiendo por éste la violación de los requisitos establecidos por la propia Carta para la aprobación de dichas reformas, los cuales se encuentran sintetizados en el Titulo XIII. En efecto, de esa manera se respeta el mandato del artículo 379, según el cual esos actos sólo pueden ser retirados del ordenamiento por violar el título XIII, con la necesidad de tomar en cuenta otras disposiciones constitucionales, del Reglamento del Congreso y de la LEMP, que son indispensables para determinar el alcance de los requisitos constitucionales de aprobación de una ley que incorpora un referendo y que se encuentran previstos en el mencionado Título XIII. 

Así, se mantiene la diferencia que esta Corte ha hecho entre referentes normativos, disposiciones pertinentes y vicios procedimentales de inconstitucionalidad. Como sucede en cualquier proceso constitucional, toda la Constitución y las normas orgánicas y estatutarias que la desarrollan, deben ser analizadas en su conjunto para determinar el alcance de un principio o una regla constitucional. Este, en virtud del principio de interpretación integral y sistemática de la Carta. Sin embargo, no todas las normas que conforman el marco amplio de referencia para el ejercicio del control constitucional, son pertinentes y aplicables a una determinada cuestión, caso o problema jurídico. Así, los artículos relativos a la moción de censura, no son pertinentes ni aplicables al procedimiento de formación de la ley convocante de un referendo. Además, no cualquier irregularidad tiene la entidad suficiente para constituir un vicio que autorice a la Corte para declarar la inconstitucionalidad total o parcial de dicha ley. Expresamente el artículo 379 estipula que la convocatoria a referendo y los demás actos en él mencionados, “sólo podrán ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en este Título. 

El Congreso debe entonces, en lo pertinente, aplicar el reglamento al aprobar una ley de referendo, o cualquier otra ley, pero dicho reglamento no puede ser interpretado aislada y exegéticamente sino de conformidad con los principios y valores constitucionales que desarrollan. Por consiguiente, no cualquier irregularidad o cualquier infracción de una norma del reglamento del Congreso  o de la LEMP referidas al trámite del referendo implican la inconstitucionalidad de la presente ley; es indispensable que esa irregularidad sea de una gravedad suficiente para ser calificada como un vicio en la formación de esa ley, como paso necesario para la adopción por el pueblo de una reforma constitucional por medio de un referendo aprobatorio (CP arts 374 y 378).  Por consiguiente, únicamente las violaciones del Título XIII y de la Carta, o de aquellas disposiciones del Reglamento del Congreso y de la LEMP que desarrollen estrecha y directamente principios y valores constitucionales, y en particular las exigencias establecidas por el Título XIII de la Carta, representan vicios susceptibles de provocar la inconstitucionalidad de la ley de referendo (C.P. artículo 379).”  

17- El análisis precedente muestra que el parámetro normativo aplicable al control de los actos legislativos está formado por las normas de la Constitución y del Reglamento del Congreso cuyo (i) cumplimiento es presupuesto básico y necesario para la adecuada formación de la voluntad democrática de las cámaras, (ii) están estrechamente relacionadas con la materialización de principios y valores constitucionales, en especial del principio democrático, y (iii) tienen una entidad tal que, al desconocerse, ocasionan un vicio de procedimiento en la formación del acto legislativo, en la medida en que desconocen “los requisitos establecidos por la propia Carta para la aprobación de dichas reformas, los cuales se encuentran sintetizados en el Titulo XIII”. 

18- Los anteriores criterios son suficientes para concluir que, a pesar de que el Titulo XIII de la Carta no menciona específicamente el informe de ponencia, es indudable que una irregularidad en la presentación o aprobación de dicho informe, ya sea en las comisiones, o ya sea en las plenarias, puede constituir un vicio de procedimiento en la formación de un acto legislativo, que puede ocasionar su inexequibilidad, no sólo porque expresamente la Carta y el Reglamento del Congreso prevén que todo acto legislativo tenga su respectivo informe de ponencia (CP art. 160, y Ley 5ª de 1992 arts 156 y ss y 174 y ss), sino además por cuanto, como se explicará ulteriormente en esta sentencia, la aprobación de dicho informe representa un paso necesario en la formación de la voluntad democrática de las cámaras.  

19- Conforme a lo anterior, el cargo de las demandas sobre la existencia de un posible vicio de procedimiento en la votación del informe de ponencia en el sexto debate durante la segunda vuelta es constitucionalmente relevante, por lo cual entra la Corte a examinarlo.

El cargo por el presunto vicio de procedimiento consistente en la votación del informe de ponencia durante el sexto debate en la Cámara de Representantes 

20- Los demandantes en ambos expedientes consideran que el Congreso incurrió en un vicio de procedimiento en la votación del informe de ponencia en la plenaria de la Cámara de Representantes. Según su parecer, al ser votado ese informe, en la sesión del 5 de noviembre de 2003, no obtuvo la mayoría absoluta requerida, frente a lo cual, la Mesa Directiva, en una clara desviación de poder, levantó la sesión, con el objetivo de no cerrar ni certificar la votación que había ocurrido, por cuanto dicha votación implicaba el hundimiento del proyecto. Según su criterio, ese hecho vulnera numerosas normas del Reglamento del Congreso, y en particular el artículo 132, que establece que iniciada una votación, ésta no puede interrumpirse. Dichas irregularidades y vulneraciones del Reglamento del Congreso configuran, según los demandantes, un vicio de procedimiento, pues afectaron la formación de la voluntad de las cámaras, por lo cual  el Acto Legislativo debe ser declarado inexequible.  

El Procurador comparte los criterios de los actores, pues considera que efectivamente hubo una violación del artículo 132 del Reglamento del Congreso, ya que la mesa directiva interrumpió una votación en curso. Según su parecer, en este caso no podía invocarse el artículo 77 del mismo Reglamento, que faculta al Presidente a levantar la sesión, por desorden, por cuanto no sólo prima la norma expresa, que prohíbe interrumpir el proceso de votación, sino que, además, la alteración del orden consistía únicamente en que los parlamentarios no se sentaban en sus curules. Para la Vista Fiscal, ese vicio no fue convalidado con la votación del día siguiente, pues no puede avalarse el uso irregular de unas normas de procedimiento para desconocer la voluntad de las cámaras. 

Uno de los intervinientes, por el contrario, se opone a la demanda, pues considera que no existió ninguna irregularidad en esa sesión, ya que realmente no hubo votación, por cuanto ésta no fue nunca cerrada debido al levantamiento de la sesión. Además, según su parecer, dicho  levantamiento fue legítimo pues, frente a una situación de desorden, el Presidente de la Cámara utilizó la facultad que le confieren los artículos 43 y 44 del Reglamento del Congreso de tomar las decisiones necesarias para mantener el orden interno en las cámaras. 

21- Conforme a lo anterior, el problema constitucional que plantea este cargo es el siguiente: ¿realmente existió o no un vicio de procedimiento en la sesión del 5º de noviembre de 2003 en la votación del informe de ponencia en la Plenaria de la Cámara de Representantes en Segunda Vuelta, en especial por el levantamiento de la sesión ordenado por el Presidente de esa Corporación y la falta de “cierre” y certificación de la votación que aparentemente habría ocurrido? 

Como se puede ver, la respuesta a ese interrogante remite no sólo a una discusión jurídica sino también a problemas de valoración fáctica, puesto que existen controversias sobre qué fue realmente lo que ocurrió en dicha sesión.  Por ello la Corte comenzará por realizar un recuento detallado sobre los aspectos fácticos del trámite de la norma acusada que, en criterio de los demandantes, sustentan la configuración del vicio de procedimiento (Ver infra fundamentos 22 a 37), para después efectuar la valoración probatoria de ese recuento (Ver infra fundamentos 38 a 62). Precisada la situación fáctica, la Corte procederá entonces al análisis jurídico de tales hechos (Ver infra fundamentos 63 y ss), con el objeto de determinar si dicho cargo está o no llamado a prosperar.

Recuento fáctico del trámite legislativo relacionado con el presunto vicio de procedimiento

22- Con el objeto de determinar la prosperidad del cargo estudiado, la Corte considera fundamental realizar un recorrido detenido por la actuación cumplida en el Congreso de la República con ocasión del sexto debate de la segunda vuelta del Acto Legislativo 02 de 2003 pues, a juicio de los demandantes,  en él se incurrió en el vicio analizado en este pronunciamiento. La Corte no sólo analizará lo sucedido en la plenaria del 5 de noviembre de 2003, sino que tendrá además en cuenta ciertos hechos antecedentes –en especial las plenarias del 29 de octubre y 4º de noviembre- y posteriores –la plenaria del 6º de noviembre- que permiten contextualizar mejor lo ocurrido en esa sesión del 5º de noviembre. 

23- En la sesión del día martes 28 de octubre de 2004 de la Plenaria de la Cámara de Representantes se señaló el día miércoles 29 de ese mes como fecha para debatir y votar, en sexto debate, segunda vuelta, el proyecto del acto legislativo conocido como Estatuto Antiterrorista.  En esta fecha sesionó la Plenaria de esa Corporación, la que fue presidida por la Mesa Directiva integrada por los representantes Alonso Rafael Acosta Osio, Jorge Luis Caballero Caballero y Edgar Eulises Torres Murillo.  Inicialmente se realizó el registro electrónico y manual de los representantes y luego el Secretario General, a solicitud de la Presidencia, dio lectura al orden del día.  Éste comprendía el llamado a lista y verificación del quórum y la consideración de los negocios sustanciados por la Presidencia, los informes de las Comisiones Accidentales, los proyectos para segundo debate y finalmente de lo que fuera propuesto por los representantes.  En el penúltimo punto se habían relacionado ocho asuntos para ser considerados por la Cámara y el correspondiente al Proyecto de Acto Legislativo Número 223 de 2003 Cámara, 015 de 2003 Senado, se encontraba en primer lugar.

24- Luego de que el Secretario General certificara que se había integrado el quórum decisorio, se sometió a votación la aprobación del orden del día y a partir de ese momento varios representantes solicitaron que se considerara la posibilidad de aplazar el debate sobre el proyecto de acto legislativo, pues los días sábado 25 y domingo 26 de octubre se habían realizado las jornadas electorales correspondientes al referendo y a la elección de autoridades locales y el día martes 28 había sido archivado, en el Senado de la República, el proyecto de acto legislativo sobre reelección presidencial. Estas circunstancias, según dichos representantes, aconsejaban el aplazamiento del debate.  Otros representantes, en cambio, solicitaron que se aprobara el orden del día tal como estaba concebido, es decir, que se debatiera y votara en el curso de esa sesión el acto legislativo.  

En el curso de las intervenciones se tocaron otros temas como el trámite de una moción de censura al entonces ministro Fernando Londoño Hoyos, la actitud asumida por el Presidente de la República ante el representante Germán Varón Cotrino en un desayuno de trabajo realizado ese día en el Palacio de Nariño y el allanamiento de la vivienda de la Representante María Isabel Urrutia.  Transcurridas tres horas de deliberaciones, el representante Pedro Arenas García solicitó que se declarara la suficiente ilustración, lo que fue aceptado por la Mesa Directiva.  Por este motivo, el Presidente puso en consideración de la Plenaria la exclusión del orden del día de dos proyectos de ley y del proyecto de acto legislativo correspondiente al Estatuto Antiterrorista, lo que fue aprobado por la Plenaria.

No obstante, varios representantes, entre ellos el propio Pedro Arenas García, pusieron de presente que lo que se había aprobado era la inclusión y no la exclusión del orden del día de los citados proyectos, contrariamente a como lo había entendido la Mesa Directiva.  Ante tal situación, el Presidente puso a consideración de la Cámara la reapertura de la discusión y ésta fue reabierta.  Acto seguido, el representante Luis Fernando Duque García intervino  “para denunciar la actitud anarquista que está sucediendo aquí en la Cámara de Representantes, alentada por la asesora de la señora ministra, de desintegrar el quórum, de decirles a los Conservadores que se retiren”.

Luego, la Presidencia sometió nuevamente a consideración la exclusión del orden del día de los proyectos ya indicados, proposición que fue radicada en ese momento.  La votación para la aprobación del orden del día fue abierta y cerrada pero el Presidente no contabilizó los votos sino que levantó la sesión argumentando  “que la Cámara no ha guardado la compostura necesaria frente a toda la temática”  y convocó a la Plenaria para el martes cuatro de noviembre con el mismo orden del día.  Esta decisión fue apelada y al momento de la votación el secretario informó que se había disuelto el quórum decisorio.  La sesión fue entonces levantada y el debate y la votación del acto legislativo se aplazaron para el martes siguiente.

25.  Puede advertirse, entonces, que en la sesión del 29 de octubre de la Plenaria de la Cámara, como lo pusieron de presente varios representantes,  no existía suficiente claridad sobre el sentido del debate promovido.  Para todos no era claro que lo que se estaba haciendo era modificando la orden del día a fin de excluir el debate y la votación del proyecto de acto legislativo.  La confusión llegó a tal punto que, en tanto que la Mesa Directiva sometió a consideración la exclusión de tres proyectos del orden del día, la Plenaria entendió que lo que se estaba votando era su inclusión.  De allí la necesidad de reabrir la discusión y de votar nuevamente la exclusión de tales proyectos.  No obstante, para tal momento el quórum ya se había desintegrado y ante ello se levantó la sesión.  Además, en esa sesión se denunció expresamente la actitud asumida por una asesora de la Ministra de Defensa en el sentido de invitar a los representantes conservadores a retirarse del recinto con el fin de desintegrar el quórum y se puso de presente que el proyecto debía discutirse, mucho más si los parlamentarios allí reunidos no estaban para  “hundir per se las cosas”, según lo indicó el representante Luis Fernando Duque García.

26. El martes 4 de noviembre de 2003 se realizó una nueva sesión de la Cámara de Representantes.  El Secretario General dio lectura al orden del día, que era el mismo de la sesión anterior, y a continuación se consideraron las propuestas de excluir del orden del día cuatro proyectos de ley y el proyecto de acto legislativo.  La Plenaria aprobó la exclusión de los cuatro proyectos de ley y rechazó la exclusión del proyecto de acto legislativo.    
   
Luego de considerarse varias proposiciones, la Cámara continuó con la discusión del proyecto de acto legislativo.  La Secretaría General dio lectura a la proposición con la que terminaba el informe de ponencia presentado por los representantes Gina Parody, Roberto Camacho, Humberto Rodríguez, Zamir Silva y Armando Benedetti.  Luego la Mesa Directiva puso en consideración la proposición de archivo del proyecto presentada por el representante Wilson Borja, pero ésta fue retirada antes de que fuera considerada por la plenaria.

La Mesa Directiva dio un receso de cinco minutos y luego otro de media hora para que se inscribieran los representantes que querían intervenir en la discusión; el Presidente anunció entonces que a cada uno se le concederían 10 minutos, que a los ponentes se les concederían 15 minutos  y que terminadas las intervenciones se realizaría la votación.  No obstante, luego de algunas mociones de orden, la Mesa Directiva indicó que  “no tiene ningún problema en que hoy se debata el informe de ponencia, y se vote hoy el informe de ponencia exclusivamente... y dejemos para mañana la discusión del articulado”.  Luego precisó que quienes querían intervenir en la discusión del articulado debían inscribirse en esa fecha y no al día siguiente.

27- A continuación intervino el Coordinador de ponentes, representante Zamir Silva Amín, quien dijo que participaba de la tesis general contenida en el proyecto, se pronunció en torno a los argumentos esgrimidos por quienes estaban en contra del mismo y expuso que se había apartado  de las modificaciones introducidas en la Comisión Primera de la Cámara por desconocer las competencias ordinarias del Congreso.  Luego intervino el ponente representante Armando Benedetti.

Posteriormente la Mesa Directiva concedió el uso de la palabra a los representantes Gustavo Petro Urrego, Venus Albeiro Silva, Adriana Gutiérrez Jaramillo, Alexander López Maya, Teófila Roa, María Isabel Urrutia Ocoró y Wilson Alfonso Borja Díaz.  Cada uno de ellos, de manera detenida, expuso los motivos con base en los cuales estaba a favor o en contra del proyecto.  

Finalmente la Mesa Directiva concedió el uso de la palabra a la Ministra de Defensa Marta Lucía Ramírez.  Terminada la intervención de la Ministra, la Presidencia cerró el debate y citó para el día siguiente a partir de las 10:00 a.m. para entrar a votar el informe de ponencia y luego proceder a discutir y votar el articulado del proyecto. La Mesa Directiva dejó constancia del número de representantes que se habían inscrito para intervenir en el debate del articulado a realizarse el día siguiente.

28. Es pues claro que en la sesión del 4 de noviembre de 2003 la Cámara inició el estudio del proyecto de acto legislativo.  Para ello, tras la exclusión de cuatro proyectos de ley, la Mesa Directiva dio lectura al informe de ponencia, puso en consideración una solicitud de archivo que luego fue retirada y fijó las reglas de juego para el debate y la votación del informe de ponencia y del articulado correspondiente al proyecto.  Luego de ello intervinieron los ponentes, quienes expusieron la tesis general contenida en el proyecto y los motivos por los cuales consideraban que debía ser aprobado por la Plenaria de la Cámara.  Posteriormente intervinieron varios de los representantes que se habían inscrito, los que, en su mayoría, se mostraron en contra del contenido general del proyecto.  El debate del informe de ponencia culminó con la intervención de la Ministra de Defensa.    

Luego es claro para la Corte que el informe de ponencia fue ampliamente discutido en esa sesión de la Plenaria de la Cámara de Representantes.  De allí que los distintos intervinientes en el debate hayan dado cuenta de cuál era la postura que tenían en torno al contenido general del proyecto pues, sin llegar a considerar el articulado que lo integraba, expusieron argumentos generales en los que apoyaban su posición.  Desde luego, la aprobación del informe de ponencia no constituye, en manera alguna, una postura definitiva en torno al articulado que integra el proyecto sometido a consideración, pero si contribuye a definir el espacio de discusión en el que se han de adoptar luego posiciones en torno a temas particulares.  De allí que, frente al caso presente, la Corte pueda concluir que ese ámbito de discusión fue abordado por cada uno de los intervinientes en el debate.  

29.  La siguiente sesión de la Plenaria de la Cámara de Representantes se realizó el miércoles 5 de noviembre de 2003 a partir de la 1:10 de la tarde.  El Secretario General dio lectura al orden del día, que comprendía el llamado a lista y la verificación del quórum y la consideración de los negocios sustanciados por la Presidencia, de los proyectos para segundo debate y de lo que propusieren los representantes.

A continuación se dio lectura a la proposición contenida en el informe de ponencia y luego se realizó una intensa discusión acerca del alcance de las expresiones realizadas en ese día por el Ministro del Interior y de Justicia en una reunión con varios parlamentarios del Partido Conservador y de acuerdo con las cuales el Presidente de la República consideraría la posibilidad de anticipar elecciones parlamentarias en caso de perder las mayorías en el Congreso.  En el debate intervinieron los representantes Telésforo Pedraza, César Laureano Negret Mosquera, Plinio Edilberto Olano Becerra, Germán Navas Talero, Carlos Julio González Villa, Carlos Arturo Piedrahita Cárdenas, Alexander López Maya,  Juan de Dios Alfonso García, Pedro Nelson Pardo Rodríguez, Gustavo Petro Urrego, Oscar Leonidas Wilches Carreño, Wilson Alfonso Borja Díaz, Alonso Acosta Osio, Arcángel Clavijo Valencia, Venus Albeiro Silva Gómez, Carlos Eduardo Enríquez Maya, Henry Quiroga Castro  y Alfonso Campo Escobar.

30- Luego de tales intervenciones, y cuando habían transcurrido dos horas de la sesión, hizo uso de la palabra el representante Omar Flórez Vélez, quien solicitó que la Cámara se ocupara del orden del día y en particular del proyecto de acto legislativo correspondiente al Estatuto Antiterrorista.  La Mesa Directiva interpretó tal intervención como una solicitud para que se declarara la suficiente ilustración de la Plenaria, interpretación que fue ratificada por quien había hecho la proposición, y al ser puesta a consideración de la Plenaria, fue aceptada.  Por este motivo se avocó el estudio de ese proyecto y, acto seguido, el Secretario General dio lectura al informe con que terminaba la ponencia y pidió al Presidente que se sometiera a consideración de la Plenaria. El informe terminaba señalando que los ponentes presentaban “ponencia favorable” y por ello solicitaban “a los miembros de la Honorable Cámara de Representantes dar segundo debate en segunda vuelta al Proyecto de Acto Legislativo.”

A esa altura de la sesión, el Presidente Alonso Acosta Osio recordó a los representantes que el debate correspondiente al informe con que terminaba la ponencia había quedado cerrado el día anterior, 4 de noviembre; que en esa fecha habían acordado iniciar al día siguiente, 5 de noviembre, por la votación del informe y que después discutirían artículo por artículo, efecto para el cual se habían registrado las personas que iban a intervenir en el debate de cada artículo.  En seguida, “para claridad de la Cámara”, le pidió al Secretario  “informar cuál es la votación que se requiere para este tipo de Acto legislativo con el fin de que haya claridad”, requerimiento ante el cual el Secretario contestó: “Según el reglamento señor Presidente, este proyecto requiere mayoría absoluta; por lo tanto, deben votarlo positivamente 84 honorables representantes”.  En seguida la Mesa Directiva ordenó la apertura del registro electrónico y la realización de la votación manual de aquellos que no podían votar electrónicamente.  La Mesa Directiva precisó que si se votaba SI se aprobaba el informe de ponencia y que si se votaba NO se estaba negando el informe de ponencia.

31- Hasta este momento la reconstrucción de la sesión del 5 de noviembre de la Plenaria de la Cámara de Representantes puede hacerse con base en lo registrado en el acta de la Plenaria que aparece publicada en la Gaceta del Congreso No.617, del martes 25 de noviembre de 2003.  No obstante, a partir de tal momento ese documento resulta insuficiente para determinar lo ocurrido pues las referencias a los hechos que sucedieron a continuación se hacen de una manera fragmentaria, al punto que no permiten conocer lo acaecido.  Ahora bien, resulta necesario conocer detalladamente lo ocurrido en esa sesión, en particular a partir del momento en que el secretario lee la proposición del informe de ponencia, puesto que, conforme a los cargos de la demanda, esos hechos tienen gran relevancia en el presente proceso de control de constitucionalidad. Por ello, y ante la insuficiencia de la Gaceta del Congreso para ese propósito, Corte ordenó que se incorporara formalmente al proceso la videocinta correspondiente a esa sesión de la Plenaria de la Cámara, la cual había sido aportada por los demandantes pero era necesario ponerla en conocimiento de la ciudadanía y en especial de la mesa directiva de las Cámaras, para que quien tuviera interés pudiera pronunciarse acerca de ella. Precisamente para permitir esa intervención ciudadana y de los miembros de la mesa directiva, la Corte, por auto del 30 de julio de 2004, suspendió sus deliberaciones, incorporó formalmente como prueba los videos y grabaciones magnetofónicas relativos a esas sesiones, y corrió traslado de las mismas a la ciudadanía en general y al entonces Presidente y Vicepresidente de la Cámara de Representantes.  

32- Entra pues la Corte a examinar lo que sucedió en esa sesión, a partir de ese momento, con base en la videocinta que hace parte del proceso.  Para facilitar el seguimiento cronológico de esos hechos, la Corte toma como punto de partida (i) la lectura por el secretario de la proposición final del informe de ponencia y (ii) el inicio formal de la votación ordenado por el Presidente, y a partir de esos hechos cronometra el tiempo transcurrido.  La Corte considera que esos dos hechos son importantes pues, teniendo en cuenta que todos los parlamentarios estaban advertidos que ese día se iba a votar el informe de ponencia, entonces la lectura de la proposición final por el secretario y su solicitud de que se sometiera a consideración de la Plenaria equivalía a una advertencia a todos los representantes que en ese momento se iba entrar a votar ese punto. Por consiguiente, a partir de ese instante, los parlamentarios que podían haberse retirado temporalmente del recinto de la Cámara, tenían la posibilidad y la obligación de retornar a sus curules para ejercer su derecho y su deber de votar. De otro lado, la orden del Presidente al Secretario de “abrir el  registro electrónico” marca el comienzo formal de la votación. La Corte advierte y destaca entonces los siguientes hechos:

-  A los 2 minutos y 15 segundos de la apertura de la votación y a los 4 minutos y 15 segundos de la lectura de la proposición final, 18 representantes ya habían votado manualmente, acercándose para ello hasta el Secretario General. Ese día votaron manualmente 21 representantes, lo cual significa que en esos primeros dos minutos de votación formal, habían señalado el sentido de su decisión prácticamente todos los representantes que votaron manualmente. El voto electrónico, por su parte, es inmediato, puesto que se realiza por el registro en la curul de cada parlamentario y es instantáneamente registrado. 

-  A los 2 minutos y 40 segundos de iniciada la votación y a los 4 minutos 40 segundos de la lectura de la proposición final, el Presidente manifestó: “Aquí hay parlamentarios presentes que no han votado y se les recuerda a todos que tienen votar”. Diez segundos después se registró el voto manual del representante Germán Velásquez.

-  A los 3 minutos y 5 segundos de iniciada la votación y a los 5 minutos 5 segundos de la lectura de la proposición final, teniendo en cuenta que pese al tiempo transcurrido no se cerraba la votación, el representante Wilson Borja le pregunta a la Mesa Directiva: “¿Lo van a sacar a la fuerza?”.  

-  Diez segundos más tarde, un representante que no es posible identificar, hace la misma pregunta.  A partir de este momento empieza el malestar entre varios representantes, son frecuentes las voces de protesta ante la actitud asumida por la Presidencia de no cerrar la votación y ya algunos representantes empiezan a abandonar sus curules y a acercarse a la Mesa Directiva.  

-  No obstante que varios representantes hicieron uso simultáneamente de la palabra y a que se observaba cierta agitación dentro del recinto, es posible seguir la secuencia de los acontecimientos.  Así, a los 3 minutos y 30 segundos de iniciada la votación y a los 5 minutos 30 segundos de la lectura de la proposición final, el Presidente de la Cámara afirmó: “Por favor, orden, orden, orden en la Plenaria, orden en la Plenaria, orden o levanto la Plenaria”.  Esta fue la primera afirmación que se hizo por parte de la Mesa Directiva en el sentido que si no se hacía orden se cerraba la votación.  A partir de este momento, varios representantes reaccionaron verbalmente y otros más se levantaron también de sus curules. Algunos segundos después el Presidente reitera: “Por favor, orden en la Plenaria, orden o levanto la Plenaria.  Yo he dicho con orden.  Estamos en votación”.

-  A los 3 minutos 50 segundos de iniciada la votación y a los 5 minutos 50 segundos de la lectura de la proposición final se registra el voto manual del representante Carlos Julio Palacios. Pocos segundos después se escuchan varias voces: “Presidente, se enterró, se enterró”.  Es una alusión al hundimiento del proyecto de acto legislativo pues éste no parece haber alcanzado la mayoría señalada por el secretario; han transcurrido 4 minutos desde que se inició formalmente la votación y 6 minutos de la lectura de la proposición final, y la votación no es “cerrada” por el Presidente ni certificada por el secretario.  Ante dicha situación, continúan las voces de protesta.
 
- A los 4 minutos y 15 segundos de iniciada la votación y a los 6 minutos 15 segundos de la lectura de la proposición final se registra el voto manual del representante Alfredo Cuello. Pocos segundos después, el Presidente manifiesta: “Con calma.  Ahí acaban de llegar los parlamentarios que estaban aquí afuera del recinto, a votar”.  La Corte constata que después de ese instante ningún parlamentario se acerca a votar manualmente, lo cual indicaría que desde ese momento no hay ningún voto nuevo, pero la votación sigue abierta.  

-  A los 4 minutos y 40 segundos de iniciada la votación y a los 6 minutos 40 segundos de la lectura de la proposición final, varios representantes afirman  “Que cierre”,  “Que cierre”. La inconformidad en la plenaria aumenta. Muchos representantes se ponen de pie y se aglomeran frente a la Mesa Directiva. 
 
-  A los 5 minutos de iniciada la votación y a los 7 minutos de la lectura de la proposición final, el Presidente manifiesta: “Pido un poquito de calma.  Por favor ocupan las curules honorables representantes.  Ocupen las curules que estamos en  votación”. Pocos segundos después, es anulado el voto del representante Alfredo Cuello, al parecer por haber votado electrónica y manualmente.

-  A los 5 minutos y 30 segundos y a los 7 minutos 30 segundos de la lectura de la proposición final, un representante afirma: “Presidente, ciérrelo, Presidente”.  Lo que se pide es que se cierre el registro de la votación. Unos diez segundos después, un representante, que no es posible identificar, afirma: “Presidente, no hay garantías”.  Y pocos instantes más tarde, el Presidente hace un nuevo llamado a los representantes para que se sienten.

-  A los 6 minutos y 30 segundos de iniciada la votación y a los 8 minutos 30 segundos de la lectura de la proposición final, el representante Wilson Borja, quien se encontraba cerca del secretario de la Cámara, afirma: “Si no hay garantías nos vamos”. Han transcurrido además más de dos minutos sin que sea registrado ningún voto manual.

-  A los 6 minutos y 45 segundos de iniciada la votación y a los 8 minutos y 15 segundos de la lectura de la proposición final, el presidente afirma: “Si se sientan los parlamentarios cierro la votación.  Se me sientan para cerrar la votación”. Casi inmediatamente, el Segundo Vicepresidente de la Cámara, Edgar Eulises Torres Murillo, se dirige al Presidente y le dice: “Si la cierra se hunde.  Si la cierra se hunde, es mejor levantar la sesión, por el orden”.  En esta afirmación hay un claro reconocimiento del efecto que se producía si, en ese momento, se cerraba la votación que se había abierto hacía ya 7 minutos y después de casi 9 minutos de la lectura de la proposición final: el hundimiento del proyecto ante la falta de la mayoría absoluta requerida para la aprobación del informe de ponencia favorable. O al menos así lo entendía la Mesa Directiva. Pocos segundos después el Presidente deja de anunciar que va a cerrar la votación si se sientan los parlamentarios y simplemente afirma: “Por favor, se sientan los honorables representantes.  Se sientan los honorables representantes”.

-  A los 7 minutos y 20 segundos de iniciada la votación y a los 9 minutos 20 segundos de la lectura de la proposición final, se acerca el representante Vives al Presidente de la Cámara y le manifiesta: “Cuánto tiempo vas a esperar,  ponle orden a esta vaina”.  Diez segundos más tarde, el Segundo Vicepresidente de la Cámara, Edgar Eulises Torres Murillo le reitera al Presidente: “Alonso, Alonso, levanta la sesión”.  Entonces inmediatamente, el Presidente afirma: “Se levanta la sesión y se cita para mañana a las nueve de la mañana para el mismo... para la discusión.  No hay orden y se levanta la sesión”.  La reacción de muchos representantes no se hace esperar.  Varios gritan: “Bandidos.  Bandidos.  Bandidos”.

-  A los 7 minutos y 50 segundos de iniciada la votación y a los 9 minutos 50 segundos de la lectura de la proposición final, el Presidente afirma: “Se sientan y se hace orden.  Se sientan y hay orden.  Se sientan y hay orden.  Si no hay orden.  Yo he dicho que si no hay orden se levanta la sesión y se ha levantado la sesión”.  Frente a esta afirmación las protestas son mucho más enérgicas.

-  A los 8 minutos y 40 segundos de iniciada la votación y a los 10 minutos 40 segundos de la lectura de la proposición final, la representante María Isabel Urrutia Ocoró afirma: “Presidente, apelo la decisión de levantar la sesión porque no se contaron los votos.  Presidente, apelo la decisión, Presidente”.  Ante esta solicitud, el Presidente afirma: “O se sientan los parlamentarios para ponerle orden al debate.  Acaban de apelar la decisión de levantar la sesión”.  A continuación, el Presidente puso a consideración de la Plenaria la decisión de levantar la sesión y no fue aprobada por la Plenaria.  Por ese motivo, la sesión continuó.  No obstante, el representante Joaquín José Vives Pérez, haciendo uso de la palabra afirmó: 

“Señor Presidente, es claro que su conducción no brinda garantías a esta Corporación, usted abre la votación deliberadamente y podemos estar dos o tres días a ver  si logran los votos suficientes para aprobar este proyecto.  Es difícil aceptar algunos resultados, señor Presidente.  Por demás, usted ya levantó esta sesión, no hay nada diferente que convalidar el resultado que está, que según el registro tiene quórum pero no tiene los votos suficientes, este proyecto ha sido archivado porque Colombia entiende que no es conveniente, yo quiero pedirles, a la Bancada del Partido Liberal, al Polo Democrático y a todos aquellos que sienten que aquí no hay garantías, que nos retiremos de este recinto, que esta sesión ya fue levantada y que este  proyecto ya fue archivado”.

Luego intervino el representante Gustavo Petro Urrego, quien también cuestionó la dirección de la votación por la Mesa Directiva, a la cual calificó de “absolutamente arbitraria” y señaló que por eso se retiraba y procedió a abandonar el recinto. Entonces la representante Nancy Patricia Gutiérrez Castañeda solicitó la verificación del quórum y que se reabriera y se verificara la votación. Frente a esa solicitud, intervino el Presidente Alonso Acosta Osio, quien negó que en el curso de la votación se hubieren irrespetado las garantías; que la sesión había sido levantada por el desorden. 

33- El Presidente, teniendo en cuenta la solicitud de la representante Gutiérrez Castañeda, ordenó al secretario abrir el registro electrónico para verificar el quórum. Habían transcurrido 21 minutos y 45 segundos de iniciada la votación y 23 minutos y 45 segundos de la lectura de la proposición final. En ese momento, la sesión está en perfecta calma, y varios congresistas votan manualmente para efectos de esta verificación del quórum. A los 45 segundos de iniciada esta verificación de quórum, que en su proceso material se realiza exactamente como una votación nominal, el Presidente “avisa a todos los Parlamentarios presentes en el recinto, que tienen que votar”. Aproximadamente un minuto más tarde, el secretario solicita a los “auxiliares del Recinto favor apremiar a los honorables Representantes que se encuentran” para que voten. La verificación de quórum termina a los 2 minutos y 30 segundos de haberse iniciado, cuando el presidente solicita al secretario que informe si hay o no quórum decisorio, a lo cual éste responde positivamente. 

34- Luego de esa verificación de quórum, la sesión continúa e intervienen varios representantes, a saber: Muriel de Jesús Benito-Revollo Balseiro, Juan Hurtado Cano, María Teresa Uribe Bent, William Ortega Rojas, Oscar Alberto Arboleda Palacio, Omar Flórez Vélez, Alfonso Campo Escobar, Iván Díaz Mateus, Luis Fernando Velasco Chávez y Javier Ramiro Devia Arias. Estas intervenciones están fielmente reproducidas en el correspondiente Acta de la Sesión y serán tenidas en cuenta por la Corte, en lo pertinente, en la valoración fáctica y en el análisis jurídico de los hechos ocurridos en dicha plenaria. La Presidencia anunció que, con base en las atribuciones disciplinarias que le confiere el artículo 73 del Reglamento del Congreso, que lo faculta para imponer sanciones por irrespeto, les suspendía el derecho a intervenir en “el resto del Debate y de la Sesión a los parlamentarios Wilson Borja, Alexánder López, Venus Albeiro y a la doctora María Isabel Urrutia”.   Por último, se cerró la sesión y se citó para el día siguiente a las 9:00 de la mañana.

35.  El día jueves 6 de noviembre de 2003 se realizó una nueva sesión de la Plenaria de la Cámara de Representantes, la cual fue presidida inicialmente por el Presidente Provisional Oscar Arboleda Palacio, quien dio instrucciones al Secretario General para  “abrir el registro electrónico y hacer las anotaciones de carácter manual a que haya lugar”.  La Mesa Directiva dio lectura y luego sometió a aprobación el orden del día, en el que se incluía, como proyecto para segundo debate, el Proyecto de acto legislativo número 223 de 2003 de Cámara, 015 de 2003 Senado.  En ese momento, los representantes Alexander López Maya y Venus Albeiro Silva dejaron constancias en el sentido que ese proyecto había sido archivado en la sesión del día anterior y que lo que se pretendía, al incluirlo nuevamente en el orden del día, era  “pasar por encima de una decisión ya tomada el día de ayer”.

A continuación intervinieron varios representantes, así: Wilson Borja interpuso apelación contra la sanción de exclusión del debate impuesta el día anterior por la Mesa Directiva; Alexander López Maya y Venus Alberio Silva se pronunciaron también contra esa sanción; Luis Fernando Almario Rojas solicitó un llamado de atención en razón de lo ocurrido durante la sesión anterior y María Isabel Urrutia Ocoró afirmó que el proyecto se había hundido el día anterior y agregó:  

“No sé cómo vamos a hacerlo para revivirlo hoy, no se cuál va a ser el sistema, pero había doce votos manuales y había 68 en la Pizarra, hagan la cuenta eran ochenta votos, después llegaron tres compañeros más en el transcurso de hora y media y se completaron ochenta y tres votos, siguió hundido el Proyecto, y no sé que seguimos discutiendo, se levantó la Sesión, pasó todo eso y hoy nos sancionan”.

En seguida, el representante Telésforo Pedraza manifestó que no hubo resultado de la votación por cuanto el Presidente, con base en el artículo 77 de la Ley 5ª, había levantado la sesión.  Intervinieron también los representantes Alfonso Campo Escobar, Eduardo Enríquez Maya y Juan Hurtado Cano.  Luego de ello, la Presidencia y la Mesa Directiva revocaron la sanción impuesta el día anterior a varios representantes por alterar el orden en el recinto.  Con posterioridad intervinieron los representantes Wilson Alfonso Borja Díaz, Gustavo Petro y Muriel Benito-Revollo Balseiro y después de ellos, tomó la palabra la Ministra de Defensa Marta Lucía Ramírez.

Enseguida, el representante Jesús Ignacio García Valencia, en nombre suyo de de 39 representantes más, dio lectura y anexó la siguiente constancia:

“Los suscritos Representantes a la Cámara pertenecientes al partido Liberal Oficialista, al Liberalismo Uribista, al Polo Democrático, al Conservatismo, al Partido Popular Colombiano y a fuerzas independientes dejamos constancia.
Primero.  Que votamos negativamente el proyecto de Acto Legislativo denominado Estatuto Antiterrorista.
Segundo.  Que en plena votación el Presidente de la Corporación levantó la sesión y por eso nos retiramos del recinto, ya que se convocó para el día de mañana jueves a las 9 a.m.
Tercero.  Que el Presidente continuó la sesión en forma irreglamentaria.
Cuarto.  Que en la sesión no hubo garantías para que la Cámara expresara su voluntad libremente.
Quinto.  Que en el momento en que el Presidente levantó la sesión después de haber mantenido la votación indefinidamente, no obtuvo los votos suficientes para la aprobación del proyecto.
Sexto.  Que ante los vicios de trámite presentados propiciados por la Mesa Directiva, demandaremos ante la Corte Constitucional el Acto Legislativo en el evento en que fuere aprobado”.

Además de ello, el representante Jesús Ignacio García Valencia y la representante Clara Pinillos dejaron también la siguiente constancia:

“El artículo 132 del Reglamento, dice que  “iniciada una votación no podrá interrumpirse, salvo que algún Congresista plantee una cuestión de orden, sobre la forma como se está votando”, en el día de ayer ningún Congresista planteó Moción de Orden sobre la votación, es más, se esperó por un largo tiempo, para que llegaran otros Congresistas cosa que no sucedió, el artículo 129, además, dice señor Presidente “que podrá emplearse cualquier procedimiento electrónico que acredite el sentido del voto de la votación”, nosotros preguntamos, ¿puede una votación abrirse y luego de levantada la Sesión continuar abierta en la siguiente Sesión?  La respuesta es Negativa, porque el artículo 135, que habla de una segunda votación la circunscribe únicamente a los empates, y dice que  “en caso de empates o igualdad en la votación  de un Proyecto, se proecedrá a una segunda votación en la misma, o en Sesión posterior, según lo estime la Presidencia.  En este último caso, se indicará expresamente en el orden del Día, que se trata de una segunda votación”.  Luego es claro, que una votación no puede pasar de una Sesión a otra, y que solo puede haber una segunda votación cuando hay empate.  Ahora, el resultado de la votación, es el que figura en el registro electrónico al final de la Sesión, y si esta no se cerró, pues basta simplemente confrontar el Registro con los votos manuales, que tenía el Secretario registrados, para que quede expresa constancia que el Acto Legislativo no fue aprobado”.  Esta postura fue compartida luego por el representante Joaquín José Vives Pérez.  Finalmente intervino el representante Javier Ramiro Devia Arias, quien indicó que el Secretario General no había podido certificar el resultado de la votación dado que el Presidente, por alteración del orden, había levantado la sesión”. 

Luego, la Cámara aprobó que se iniciara el proceso de votación del informe de ponencia y por ello se anunció que se haría el llamamiento a lista de los parlamentarios.  En ese momento, los representantes Gustavo Petro Urrego, Wilson Borja Díaz y Teófila Roa dejaron constancia en el sentido que ya habían votado ese informe de ponencia y que se veían forzados a votar nuevamente por encontrarse presentes en la Sesión y para evitar sanciones de la Mesa Directiva.  Realizada la votación, el secretario la verificó indicando que en contra de la ponencia se habían depositado 32 votos y que por la aprobación del informe de ponencia se habían depositado 104 votos.  En razón de ello, el Secretario General concluyó: “Ha sido aprobado el informe de ponencia, conforme lo establece la Constitución para las reformas constitucionales en segunda vuelta, mayoría absoluta”.

36- Verificada la votación y luego de varias intervenciones más, la Mesa Directiva dio inicio al debate del articulado del proyecto.  En el curso de él se dio la palabra a los 27 representantes que se habían inscrito.  Los que se encontraban presentes se pronunciaron a favor o en contra del proyecto.  En el curso del debate se conformó una Comisión para conciliar el texto del artículo primero del proyecto, se verificó el quórum, la Plenaria se declaró en sesión permanente, se aprobó una propuesta para que se dejara de considerar artículo por artículo y se debatiera la totalidad del articulado, algunos representantes dejaron constancia de la forma como se estaba contrariando la jurisprudencia constitucional al discutir en bloque el proyecto de acto legislativo. Se verificó nuevamente el quórum y se procedió a la votación de cada uno de los artículos.  Según consta en el acta de esa sesión, cada uno de los 5 artículos del proyecto de acto legislativo y su título fueron aprobados por mayoría absoluta, de la siguiente forma: el artículo primero obtuvo 95 votos a favor, el segundo 101, el tercero 87, el cuarto 96 y el quinto 90. 

37- El recuento precedente del desarrollo de las sesiones del 29 de octubre y del 4, 5 y 6 de noviembre de 2003 de la Plenaria de la Cámara de Representantes permite tener una visión de conjunto del debate en plenaria de la Cámara de Representantes del Acto Legislativo. En particular, la Corte ha detallado lo acaecido a partir del momento en que fue leída la proposición final del informe de ponencia y se inició la votación de la misma en la sesión del 5 de noviembre.  Lo ha hecho con base en el video que hace parte del expediente pues, como se indicó, la información que sobre tales incidencias aparece en la Gaceta del Congreso, sin entrar en contradicción en ningún momento con los hechos registrados con el video, es sin embargo fragmentaria y no da cuenta de todo lo sucedido.  

Todos estos elementos son necesarios para analizar fáctica y jurídicamente el cargo de la demanda, que consiste esencialmente en que el levantamiento de la sesión del 5 de noviembre fue irregular y tuvo como propósito el desconocimiento de la votación del informe de ponencia que se había realizado ese día, la cual, por no haber alcanzado la mayoría requerida, implicaba el hundimiento del proyecto. Entra pues la Corte a discutir las implicaciones fácticas y jurídicas de esos eventos, con el fin de determinar si efectivamente se configuró un vicio de procedimiento en la formación del Acto Legislativo No 02 de 2003, que pudiera acarrear su inexequibilidad.  

Valoración probatoria y fáctica de lo ocurrido en la sesión del 5 noviembre de 2003. 

38- Desde el punto de vista fáctico, la pregunta que obviamente surge del anterior recuento es la siguiente: ¿Por qué razón la Mesa Directiva no cerró la votación del informe de ponencia en la sesión del 5 de noviembre, si el motivo esencial que aparentemente provocaba el desorden y las protestas de algunas parlamentarios era precisamente la dilación de la presidencia en ordenar dicho cierre?  ¿Por qué en vez de cerrarla, procedió a levantar la sesión, interrumpiendo o suspendiendo una votación en curso, que además en la práctica ya había culminado pues habían transcurrido varios minutos sin que ningún representante votara? 

39- La respuesta a estos interrogantes es muy importante, pues el hecho que no se haya cerrado la votación, que se haya alterado el orden en la Plenaria y que se haya levantado la sesión no es necesariamente relevante frente al control constitucional del proceso de formación del acto legislativo demandado. En principio, el manejo de las sesiones es un asunto frente al cual las Mesas Directivas gozan, en virtud de la independencia y autonomía del Congreso (CP arts 113, 114 y 135), de cierta discrecionalidad, que debe ser respetada por el juez constitucional. Además, el propio Reglamento del Congreso establece mecanismos internos de control a las decisiones de las Mesas Directivas, como la posibilidad de apelar inmediatamente sus decisiones (Ley 5ª de 1992, art 44). Con todo, es claro que las decisiones de quienes dirigen esas Corporaciones, y en especial las del Presidente, tienen importancia, pues disciplinan las sesiones y las deliberaciones, y por ello pueden afectar la formación de la voluntad democrática de las cámaras o vulnerar derechos de minorías. Así, desde los textos ya clásicos de Condorcet hasta  las obras contemporáneas del premio Nobel de economía Arrow, las ciencias sociales han mostrado que, en ciertas condiciones, la definición de los temas a ser abordados y el orden mismo de las votaciones tienen una influencia determinante en los resultados de las decisiones colectivas. Sin que sea necesario que la Corte acoja en su integridad estos enfoques, estos elementos son suficientes para concluir que los órganos de dirección de los cuerpos colegiados ejercen un poder considerable. Esto explica  que la Carta señale que es un derecho de las minorías políticas participar en las mesas directivas de las cámaras (CP art. 112). Y por esa misma razón, dichas mesas directivas tienen un deber de imparcialidad en la conducción de los debates y de las votaciones. Ha dicho al respecto esta Corte: 

“Es evidente que el papel de los presidentes de las comisiones y de las cámaras es, entre otros, el de conducir los debates, asegurando que las pertinentes normas se observen cuidadosamente, en cuanto es de su resorte "cumplir y hacer cumplir el Reglamento, mantener el orden interno y decidir las cuestiones o dudas que se presenten sobre aplicación del mismo" (art. 43, numeral 4, Ley 5ª de 1992), obviamente con arreglo a lo que establezcan la Constitución y la ley, por lo cual, en ejercicio de sus funciones y salvo en cuanto a sus propios votos, deben ser totalmente imparciales y brindar iguales garantías a todos los miembros de la correspondiente célula congresional” (subrayas no originales).

Ahora bien, muchas veces, frente a abusos por parte de las Mesas Directivas, el mecanismo de control interno resulta insuficiente; por ejemplo, si una decisión de la Mesa Directiva ha vulnerado derechos de las minorías, el mecanismo interno de control de las cámaras puede resultar inadecuado, precisamente porque se funda en el principio mayoritario pues depende de la decisión de la Plenaria. Por ello, como la discrecionalidad de las Mesas Directivas no es absoluta, ni los mecanismos internos de control de las cámaras son suficientes en todos los casos, las decisiones de dichas Mesas Directivas pueden tener relevancia en el control constitucional de la formación de las leyes y de los actos legislativos. Esas decisiones no pueden entonces ser consideradas actos internos de las cámaras (interna corporis acta), excluidos de todo control judicial, por cuanto ellas pueden tener una incidencia decisiva en la formación de la voluntad democrática de las cámaras. Esto explica que no sólo esta Corte sino también otros tribunales constitucionales hayan examinado la actuación de esas mesas directivas como elementos que podían configurar vicios de procedimiento en la formación de las leyes. Así, a nivel comparado puede citarse la sentencia STC-89 del 29 de septiembre de 1994 del Tribunal Constitucional español examinó si la Mesa Directiva del Congreso de los Diputados había o no incurrido en una violación del reglamento de la cámara, y si dicha vulneración podía o no implicar la inconstitucionalidad de la ley revisada. Y a nivel interno, la reciente sentencia de esta Corte C-668 de 2004, MP Alfredo Beltrán Sierra, declaró inexequible el artículo 16 del Acto Legislativo No 01 de 2003, debido a que ciertas decisiones de la Mesa Directiva implicaron que esta norma no hubiera sido debatida en la Plenaria de la Cámara de Representantes. 

40- Conforme a lo anterior, es relevante examinar el sentido, la motivación y los efectos de la decisión de no cerrar la votación del informe de ponencia y levantar la sesión tomada por la Mesa Directiva en la sesión del 5º de noviembre. En especial, es necesario que la Corte examine si dicha decisión tuvo como consecuencia la vulneración de normas constitucionales sobre la aprobación de los actos legislativos, y en especial si obedeció o no a la deliberada intención de desconocer la voluntad de la Plenaria de la Cámara en un momento determinado.  Para la Corte es evidente que, de ser así, se afectaría la validez del proceso de formación de la voluntad parlamentaria y se podría estar viciando la legitimidad del proceso legislativo. Entra pues la Corte a valorar fácticamente ese punto. 

41- Una primera interpretación de la conducta de la Mesa Directiva es que ésta actuó en forma válida, en la medida en que la aparente dilación del cierre de la votación tenía un propósito legítimo, que era permitir que pudieran votar aquellos parlamentarios que se habían retirado del recinto durante las dos horas anteriores, las cuales estuvieron dedicadas a debatir otro tema, que era el comportamiento del Ministro del Interior. Y en esas condiciones, el levantamiento de la sesión sería también válido, debido al desorden que surgió por la actitud de aquellos parlamentarios que querían forzar un cierre de la votación. Y como la sesión fue levantada, entonces la votación no pudo culminar y parecería lo más adecuado aplazar la votación para la siguiente sesión.  

42- Esta interpretación del comportamiento de la Mesa Directiva parece encontrar sustento en tres elementos básicos: de un lado, en las propias declaraciones del Presidente y de ciertos parlamentarios, de otro lado en la existencia de un cierto desorden en la sesión  y, finalmente, en el principio de buena fe.

Así, en primer término, el propio Presidente justificó sus decisiones invocando la necesidad de mantener el orden y permitir que votaran aquellos parlamentarios que se habían retirado temporalmente del recinto. Así, poco después de que los representantes Vives y Petro hubieran cuestionado la decisión de levantar la sesión y hubieran denunciado la falta de garantías, el Presidente respondió en los siguientes términos: 

 “Como los Parlamentarios no procedieron al acto de organizarse en la votación, pues la Presidencia, levantó la Sesión en uso de la facultad que le da la Ley 5ª. Cuando se levantó la Sesión, en ese momento, hubo un Parlamentario, que apeló la decisión de la Presidencia, lo permite el Reglamento de la Cámara, se sometió a votación y la Cámara decidió no levantar la Sesión.
La Presidencia en esa decisión, quiso mantener el Orden en la Plenaria de la Cámara; por lo tanto, ese ha sido el procedimiento que la ley señala y lo que ha hecho la Presidencia de la Cámara, respetando la Ley 5ª. Vuelvo a ratificar, que cada vez que la Plenaria de la Cámara, no guarde orden en las votaciones o frente a la discusión de los temas, la Presidencia levantará la sesión, porque creo que aquí debe haber orden para las garantías que pide todo el mundo.
La Presidencia puede abrir una votación y solicitar que se apremie a todos los parlamentarios para que vengan a votar, eso nunca ha sido extraño a la Plenaria de la Cámara. Entonces, por favor, no se puede venir a decir aquí que se están irrespetando garantías, porque lo que estaba haciendo la Presidencia de la Cámara, era, apremiando a los parlamentarios que a veces salen, aquí afuera del recinto, para que ingresen a votar incluso, había parlamentarios dentro del recinto que no habían votado; sin embargo, un grupo de parlamentarios, ha considerado que no estaban guardadas las garantías, si ellos quieren retirarse, es parte de la facultad política que se puede tomar por parte de una Bancada dentro del desarrollo institucional y político de un debate, que se puede realizar frente a la aprobación de un proyecto. Eso es válido en cualquier escenario democrático que puede haber en cualquier Congreso de cualquier parte del mundo. Se respeta la decisión de que abandonen el recinto algunos colegas, eso es válido como protesta.
La Presidencia de la Cámara no acepta el hecho que se diga que no haya garantías, aquí no se pueden venir a implorar garantías cuando se les da el uso de la palabra, y cuando van a hablar los otros, entonces no hay garantías.”

Posteriormente, el Presidente argumentó que no podía registrarse ni certificarse la votación pues al “levantarse la Plenaria, la votación no se convalidó, porque no se cerró el Registro Electrónico”, y que precisamente para subsanar la actuación, en función del artículo 2º del Reglamento del Congreso, que permite la corrección y subsanación de ciertos vicios  de trámite, era necesario “someter a votación el informe con que termina la ponencia, para después discutir el articulado, con el fin de que no haya nada que vicie el procedimiento y que la corrección formal del procedimiento sea clara y concreta frente a ello”. Esa tesis fue apoyada por el Secretario, quien, frente a la pregunta del Representante Devias Arias sobre si había habido o no votación y si ésta podía o no ser certificada, respondió que la “Secretaría no ha certificado dicha votación, porque fue interrumpida por un Acto Superior que fue el del señor Presidente cuando, levantó la Sesión”.

Otros parlamentarios, tanto en la sesión del 5 de noviembre como en la sesión del 6 de noviembre apoyaron esas argumentaciones del Presidente y consideraron que su comportamiento había sido adecuado.

43- Conforme a lo anterior, la motivación del levantamiento de la sesión no habría sido desconocer la voluntad de las cámaras sino todo lo contrario: amparar el derecho y el deber de votar de todos los parlamentarios. Sin embargo, según esta justificación, como ocurrió un grave desorden, debido a los gritos e incluso amagues de pelea, entonces era legítimo que el presidente, con base en sus facultades reglamentarias, hubiera levantado la sesión. Y no hubo ningún error manifiesto ni falsa motivación del presidente al tomar esa determinación por cuanto efectivamente existía un desorden en la sesión, como se puede comprobar al observar el video.

44- Finalmente, según este enfoque, incluso si existieran algunas dudas acerca del comportamiento de la Mesa Directiva, en todo caso habría que admitir la legitimidad de su comportamiento pues, en virtud del principio de buena fe (CP art. 83), las actuaciones de las autoridades deben entenderse conformes a la buena fe y motivadas por propósitos compatibles con el ordenamiento. Según esta visión, únicamente la existencia de pruebas contundentes permitiría desvirtuar esa presunción de buena fe, las cuales no existirían en el presente caso.

45- La Corte reconoce que la anterior argumentación parece a primera vista admisible. Y es que indudablemente hubo un cierto desorden en la sesión el 5º de noviembre y efectivamente la Mesa Directiva explicó públicamente que sus decisiones pretendían mantener el orden en la plenaria y asegurar el ejercicio del derecho y deber del voto por todos los representantes. Igualmente es cierto que el principio de buena fe (CP art. 83) implica que las actuaciones de las autoridades están cubiertas por una presunción de comportamiento conforme a derecho.  Y por ello una actuación irregular o una desviación de poder por parte de la Mesa Directiva tienen que aparecer probadas, a fin de desvirtuar dicha presunción de buena fe. 

Sin embargo, a pesar de lo anterior, la Corte no puede acoger la tesis de que la actuación de la Mesa Directiva se ajustó a las regulaciones del Reglamento del Congreso, por cuanto existen claras evidencias, en el presente expediente, que permiten concluir, con suficiente certeza, que el levantamiento de la sesión estuvo esencialmente orientado a no reconocer los efectos jurídicos y prácticos de una votación que materialmente había ocurrido. Entra pues la Corte a señalar los elementos fácticos y probatorios que, analizados en conjunto, permiten llegar a esa conclusión. 

46- Un  primer aspecto que obviamente debe ser tenido en cuenta es que todos los miembros de la Mesa Directiva votaron a favor del proyecto. En efecto, dicha mesa estaba integrada por los parlamentarios Alonso Rafael Acosta Osio (Presidente), Jorge Luis Caballero Caballero (Primer Vicepresidente) y Edgar Eulises Torres Murillo (Segundo Vicepresidente). Teniendo en cuenta que la votación fue en estos casos nominal, es posible determinar el voto individual de cada representante. En tal contexto, un examen de la votación del informe de ponencia en los días 5º y 6º de noviembre, así como del voto del articulado del proyecto en la sesión del 6º de noviembre, permite concluir que todos los miembros de la Mesa Directiva apoyaron integralmente el proyecto en todas las ocasiones. Esto en sí mismo no es obviamente irregular ni cuestionable, pero es un hecho que pone en evidencia que existía de parte de los miembros de dicha Mesa Directiva un interés compartido en que el proyecto fuese aprobado. 

47- Existen además, en segundo lugar, ciertos hechos antecedentes que son significativos.  Como se explicó anteriormente, en la sesión del 29 de octubre hubo confusión en torno a la votación del orden del día, pero el resultado fue que se aplazó la discusión y el voto del proyecto de Acto Legislativo, a pesar de que muchos parlamentarios creyeron que habían votado precisamente para que dicho proyecto fuese debatido ese mismo día. Esto ocurrió en un momento en que quienes apoyaban el proyecto consideraban oportuna la postergación de su debate, por cuanto los resultados del referendo unos días antes y el hundimiento de la reelección el día anterior habían generado, según su parecer, una coyuntura poco favorable a la aprobación de ese acto  legislativo. Por el contrario, los opositores al proyecto querían debatirlo y votarlo en esa oportunidad. Fue entonces votada la reapertura de la discusión del orden del día, que obtuvo mayoría de 63 a favor frente a 48 en contra, para un total de 111 representantes. Eran las 5 y 21 de la tarde, según el registro electrónico. Casi inmediatamente, como ya se relató, un parlamentario denunció que una asesora de la Ministra de Defensa estaba invitando a los representantes conservadores a retirarse del recinto con el fin de desintegrar el quórum. Entonces, por la solicitud de varios parlamentarios, se procedió a votar la propuesta de mantener en el orden del día la discusión del acto legislativo, a fin de abordar su debate ese mismo día, y precisamente en el momento en que dicha propuesta estaba obteniendo un resultado favorable, la Mesa Directiva levantó la sesión, invocando el desorden. La decisión de levantar la sesión fue entonces apelada, y obtuvo voto mayoritario la opción de seguir sesionando, pero la reunión no pudo continuar por cuanto el secretario señaló que el quórum decisorio había sido disuelto. Esa apelación fue votada a las 5 y 40 de la tarde, según el registro electrónico, y obtuvo 53 sufragios a favor y 26 en contra, lo cual daba un total de 79 representantes, que era menor al quórum decisorio requerido, que es la mayoría de los miembros de la Cámara, por lo cual el Presidente decidió levantar la sesión. 

48- Varios hechos merecen ser destacados de esta sesión del 29 de octubre. De un lado, entre la votación para reabrir la discusión del orden del día y aquella que resuelve la apelación transcurren menos de 20 minutos, según el registro electrónico, pero el número de representantes que votaron disminuye de 111 a 79. Esto indica que 32 parlamentarios se retiran en ese breve espacio de tiempo, lo  cual da sustento a la protesta del representante que denunciaba una estrategia por disolver el quórum, a fin de que no fuera discutido el proyecto ese día. 

En segundo lugar, la Corte no puede dejar de constatar un aspecto preocupante de la votación que decidió la apelación, y en virtud de la cual el secretario habría constatado la ausencia de quórum decisorio. Y es que hay una constancia de los representantes Jaime Amín y Eduardo Crissien, según la cual no los dejaron votar ese punto, cuando se acercaron a hacerlo. 

En tercer lugar, la mesa directiva, en esta oportunidad, cerró rápidamente la votación, impidiendo incluso que algunos congresistas manifestaran su voto y contribuyeran numéricamente a mantener el quórum decisorio. En efecto, según el registro electrónico, la votación de la apelación comienza a las 5 y 40 de la tarde y la sesión es levantada a las 5 y 43 PM por falta de quórum decisorio.  Contrasta esa actitud de la mesa directiva en esta sesión con la que tendría frente a la votación del informe de ponencia en la sesión del 5 de noviembre. Aquí, en menos de tres minutos, es votada una apelación y cerrada la sesión, sin que haya apremios de la Mesa Directiva para que los parlamentarios que se habían retirado retornaran a votar; una semana más tarde, la votación queda abierta indefinidamente, mientras la Mesa Directiva apremia a todos los representantes a votar. 

Finalmente, en esta oportunidad, al igual que ocurrirá en la sesión del 5 de noviembre, también la Mesa Directiva levanta la sesión en un momento en que ocurre una votación que les parece desfavorable. 

49- Los hechos ocurridos en esta sesión del 29 de octubre muestran una serie de indicios e irregularidades concordantes que indican que la Mesa Directiva y los parlamentarios partidarios del acto legislativo bloquearon el debate del acto legislativo ese día, muy probablemente porque consideraban que en ese momento el proyecto no contaba con las mayorías requeridas, debido a los efectos políticos que en esa coyuntura tenían los resultados del referendo el domingo anterior y el hundimiento de la reelección el día anterior. Así, hubo abandonos del recinto para disolver el quórum; posteriormente la sesión fue levantada por el Presidente invocando el desorden; y, finalmente, la votación de la apelación fue rápidamente cerrada,  impidiendo el voto de algunos parlamentarios, todo lo cual contribuyó directamente a la disolución del quórum decisorio. 

50- Estos hechos antecedentes permiten valorar mejor el comportamiento de la Mesa Directiva en la sesión del 5 de noviembre, que entra esta Corte a analizar. 

El primer elemento a ser destacado en esta oportunidad es que los miembros de dicha Mesa Directiva estaban plenamente convencidos de que eran necesarios 84 votos favorables para la aprobación del informe de ponencia, y que en caso de que no se alcanzara esa cifra, el proyecto se hundía. Así lo manifiesta expresamente ese día el secretario, antes de la votación, y lo confirma en la sesión del día siguiente al certificar que el informe había obtenido la mayoría requerida. Esa misma convicción orienta las palabras del Vicepresidente Torres cuando, al constatar que no ha sido alcanzado ese número de votos favorables, le dice al Presidente que no cierre la votación, porque si lo hace el proyecto se hunde. 

51- Una precisión es importante con el fin de evitar equívocos a partir de una mala lectura del registro de las votaciones en las actas de la Gaceta del Congreso. El problema es el siguiente: el registro de las votaciones del informe de ponencia en las actas de las sesiones del 5º y 6º de noviembre es acompañado de una expresión que dice: “tipo de mayoría: simple” . Podría entonces pensarse que para los miembros de la Mesa Directiva y de la Cámara era claro que esa votación del informe de ponencia sólo requería mayoría simple. Sin embargo eso no es así; tal vez por un defecto del sistema informático, esa expresión “tipo de mayoría: simple” acompaña los registros de todas las votaciones que se realizan en la Cámara de Representantes, como se puede constatar en la lectura de los registros de la votación del articulado al día siguiente, que es acompañada por el mismo encabezado, a pesar de que nadie podría afirmar que la aprobación de esos artículos requiere mayoría simple. E igualmente ha sucedido con el registro de votaciones del articulado de otros actos legislativos en segunda vuelta.

La Corte precisa entonces que esa expresión “tipo de mayoría: simple” en el registro de las votaciones en las actas no tiene ningún valor jurídico ni probatorio, y por ello considera que es incontrovertible que la Mesa Directiva tenía la convicción de que se requerían 84 votos para aprobar el informe de ponencia; ese elemento es de gran importancia para explicar las motivaciones de la Mesa Directiva, teniendo en cuenta que todos sus integrantes tenían interés en que el proyecto fuera aprobado.   

52- Un segundo aspecto esencial de esta sesión es la manera como surge y se desarrolla el desorden. Así, un análisis del video y del acta muestra que algunos representantes tomaron aproximadamente dos horas para pronunciarse sobre el incidente protagonizado en la mañana de ese día por el entonces Ministro del Interior y de Justicia.  No obstante, tras un llamado del representante Omar Flórez Vélez, la Plenaria se ocupó del proyecto de acto legislativo.  Hasta ese momento la sesión transcurrió normalmente, sin alteración alguna del orden.   

Ahora bien, tomada por la Plenaria de la Cámara la decisión de ocuparse del proyecto de acto legislativo, el Secretario General dio lectura al informe con que termina la ponencia, la Mesa Directiva precisó que se trataba de votar tal informe, el Secretario General certificó que la mayoría que se requería para aprobar ese informe era de 84 votos y luego se inició la votación electrónica y manual.  Hasta este momento tampoco se presentaron alteraciones del orden en la sesión.

La votación transcurrió en calma hasta que varios representantes, un poco más de tres minutos después de que se había abierto el registro para la votación y unos cinco minutos después de la lectura de la proposición final del informe de ponencia, empezaron a manifestar su inconformidad, dado que la Mesa Directiva dilataba el tiempo de votación.  Posteriormente, como se explicó, hubo un cierto incremento del desorden, por cuanto algunos parlamentarios se levantaron de sus curules, se acercaron a la Mesa Directa y manifestaron verbalmente su protesta por el no cierre formal de la votación. 

Una clara conclusión surge de estos hechos: no es que la votación no se hubiera podido realizar como consecuencia de la alteración del orden en la Plenaria.  La realidad fue la inversa: El orden se alteró porque, una vez iniciada y adelantada la votación, la Mesa Directiva no la cerró formalmente, lo cual provocó un cierto desorden por las protestas de algunos parlamentarios. Entonces, es claro que la votación se abrió, que los representantes votaron, ya sea electrónica o manualmente y que el orden se alteró con posterioridad y no con ocasión de la votación.  

53- En tercer término, hubo una efectiva dilación del cierre de la votación, que aunque a primera vista no es exagerada, fue claramente superior al término empleado en otros eventos en el trámite de este mismo acto legislativo. Así, en la sesión del 5º de noviembre, la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes dilató durante casi 8 minutos la votación del informe con que terminaba la ponencia. Habían transcurrido además casi diez minutos desde que se había leído la proposición final con que terminaba el informe de ponencia y aproximadamente habían transcurrido cuatro minutos sin que ningún parlamentario votara. Nótese en cambio que la verificación del quórum, que se realizó posteriormente en esa sesión, y que se practica de la misma manera que una votación nominal, tomó dos minutos y medio.  Igualmente conviene recordar la prontitud  con que esa misma Mesa Directiva cerró la votación de la apelación del levantamiento de la sesión del 29 de octubre, incluso impidiendo que dos parlamentarios pudieran votar. Pero claro, las preocupaciones de la Mesa Directiva, que estaba integralmente a favor del proyecto, fueron en uno u otro caso distintas; todo indica que en la sesión del 29 de octubre existía el interés de evitar que hubiera quórum decisorio, y por ello es cerrada rápidamente la votación y los Vicepresidentes se abstienen de votar. Por el contrario, en la sesión del 5 de noviembre, todo indica que el interés es permitir que la mayoría requerida sea alcanzada y por ello se dilata el llamado cierre de la votación, a pesar del desorden que esa decisión provoca.   

54- En cuarto término, y directamente ligado a los dos anteriores elementos, efectivamente hubo un desorden en la sesión, pero que estuvo en gran medida ocasionado por la dilación de la votación, por el sentido mismo de la decisión tomada, pues si lo que motivaba el desorden era la falta de cierre de la votación, ¿por qué entonces el Presidente no procedía a cerrarla, si ya había transcurrido un tiempo más que razonable para que todos los representantes presentes en el capitolio hubieran votado?. En efecto, después de tres minutos de iniciada la votación del informe, comenzó a haber  un cierto desorden en la sesión, pues algunos parlamentarios gritaron para solicitar su cierre; en los minutos siguientes ese desorden se mantuvo; además varios representantes se levantaron de sus curules para acercarse a la mesa directiva. En esas circunstancias el Presidente, en vez de cerrar la votación, decidió levantar la sesión.  Los representantes que habían votado contra la ponencia le imputaron entonces a la Mesa Directiva que el propósito de esa decisión era evitar el hundimiento del proyecto y de allí por qué reaccionaran en la forma en que lo hicieron:  Primero  pidieron el cierre de la votación, luego protestaron enérgicamente ante la actitud asumida por la Presidencia de no cerrar la votación y levantar la sesión, posteriormente dieron cuenta de su inconformidad aludiendo la falta de garantías por parte de la Mesa Directiva y por último concluyeron que, consultando la voluntad de la Plenaria expresada en la votación, el proyecto ya había sido hundido al no reunirse la votación calificada requerida para su aprobación y por ello abandonaron el recinto.

Ahora bien, ¿esa percepción de los representantes que habían votado en contra de la aprobación del informe de ponencia tenía un fundamento razonable?  La respuesta a este interrogante surge de la secuencia cronológica expuesta por la Corte.  La votación se inicia en calma pero, en la medida en que la Mesa Directiva dilata el tiempo de votación, los ánimos de varios representantes se alteran.  Mientras transcurre el tiempo y la Mesa Directiva se muestra renuente a cerrar la votación, aumentan las manifestaciones de inconformidad de muchos representantes: Se levantan de sus curules, dirigen reclamos a la Presidencia, se aglomeran frente al escritorio del Secretario General, solicitan reiteradamente el cierre de la votación y lamentan la falta de garantías en el proceso legislativo.  

55- En quinto término, las pruebas aportadas al expediente contienen manifestaciones verbales y actitudes de la Mesa Directiva que indican claramente que la motivación de su actuación no fue tanto mantener o restablecer el orden en la sesión sino evitar el hundimiento del proyecto. 

Así, cuando habían transcurrido 3 minutos y 30 segundos desde la apertura de la votación y 5 minutos y 30 segundos de la lectura de la proposición final del informe de ponencia, la Presidencia da a conocer que si no hay orden en la Plenaria, levantará la sesión.  Esta determinación se anuncia también diez segundos más tarde.  A partir de entonces no vuelve a plantearse.  Luego, cuando ya han transcurrido 6 minutos y 45 segundos de la apertura de la votación, la Presidencia anuncia  “Si se sientan los parlamentarios cierro la votación.  Se me sientan para cerrar la votación”.  Esta afirmación de la Mesa Directiva es muy significativa pues si bien hace varios minutos había considerado la posibilidad de levantar la sesión, en un momento posterior se limita a pedirles a los representantes que ocupen sus curules y que luego de ello procederá a cerrar la votación.  Esta afirmación de la Presidencia produce un relativo efecto, al punto que se observa que varios parlamentarios se dirigen a sus curules.  

No obstante, transcurridos escasos cinco segundos de ese llamado, el Segundo Vicepresidente de la Cámara, Edgar Eulises Torres Murillo, se dirige al Presidente para manifestarle: “Si la cierra se hunde.  Si la cierra se hunde.  Es mejor levantar la sesión, por el orden”.  Estas sugerencias no pueden ser más significativas: No interesa ya que los ánimos se calmen, que los representantes que piden la clausura de la votación ocupen sus curules y que luego de ello la Presidencia, como lo había anunciado, cierre la votación.  Lo que interesa a la Mesa Directiva es el efecto del cierre y de la contabilización de los votos: Como, de manera fundada, se advirtió que el informe de ponencia no sería aprobado con la mayoría constitucionalmente exigida, lo mejor era levantar la sesión.  Y así se lo hizo saber expresamente el Segundo Vicepresidente al Presidente de la Cámara.  Esta manifestación fue reiterada unos segundos después por ese mismo Vicepresidente que le dijo: “Alonso, Alonso, levanta la sesión”.  

Estas expresiones no son gratuitas.  Recogen el punto nuclear de la controversia suscitada en la Cámara de Representantes pues de lo que se trataba era precisamente de no cerrar la votación y de levantar la sesión para evitar el hundimiento del proyecto de acto legislativo.  La Mesa Directiva tenía la absoluta convicción que si se cerraba la votación, el proyecto se hundía pues anteriormente ya el secretario había señalado que se requería una mayoría absoluta de 84 votos y en ese momento los votos no alcanzaban ese número.  Por ello, no es casualidad que unos segundos más tarde, la Presidencia tomara la decisión compatible con el propósito de evitar el hundimiento del proyecto de acto legislativo por no aprobación del informe de ponencia: levantar la sesión.  

56- En sexto término, es importante destacar que la votación, a pesar de que no fue formalmente “cerrada” por el Presidente, ni fue certificada oficialmente por el secretario, materialmente ocurrió y sus resultados son conocidos, pues aparecen registrados en el acta de esa sesión. En efecto, la Gaceta del Congreso No 617 de 2003, que contiene el acta de ese día, reproduce en las páginas 16 y 17 el voto nominal de los parlamentarios presentes en ese momento, tanto electrónico como manual. Y a favor del informe de ponencia votaron 83 parlamentarios, de los cuáles 71 electrónicamente y 12 manualmente, mientras que votaron negativamente 48, de los cuales 40 electrónicamente y 8 manualmente. 

57- Con el fin de evitar equívocos, la Corte aclara que las páginas 18 y 19 de esa misma Gaceta reproducen aparentemente otra votación, y en la cual los votos favorables parecerían superar ampliamente los 84 votos positivos requeridos, pues figuran 83 votos electrónicos por el SI, a los cuáles habría que sumar 11 votos positivos manuales, para un total de 94 votos por el SI. Sin embargo, es claro que esas páginas no registran la votación del informe de ponencia sino que reproducen la verificación de quórum solicitada después por la representante Nancy Patricia Gutiérrez Castañeda. El voto positivo significa aquí simplemente que la persona seguía presente en el recinto, pero no que aprobaba el informe de ponencia. Esto explica que en ese momento aparezcan votando positivamente numerosos congresistas que habían votado negativamente unos minutos antes el informe de ponencia, puesto que se trata de representantes que estaban en contra de la ponencia pero que no habían abandonado el recinto, contrariamente a lo que hicieron otros parlamentarios que se retiraron para protestar por el manejo dado por la Mesa Directiva a la votación. Por consiguiente, es claro que la votación del informe de ponencia que se verificó ese día dio el siguiente resultado: 83 votos a favor del informe de ponencia y 48 en contra.   

58- En séptimo lugar, la Corte destaca que la decisión de levantar la sesión fue apelada y la sesión fue entonces reestablecida. Esto significa que los controles internos funcionaron inicialmente. Luego de unos minutos, la calma se restableció totalmente, por lo cual no existía ningún impedimento para que el presidente “cerrara” entonces la votación y certificara el resultado. Pero se abstuvo de hacerlo, cuando no parecía existir ninguna justificación para no “cerrar” la votación y certificarla, pues la sesión había continuado, debido a la apelación, el orden estaba totalmente restablecido  y ya había transcurrido todo el tiempo necesario para que cualquier representante que se hubiera retirado del recinto hubiera ya retornado. En efecto, como ya se explicó, al proceder a verificar el  quórum, ya habían transcurrido más de 20 minutos desde la apertura formal de la votación. Además, había una solicitud expresa de la Representante Gutiérrez Castañeda de que se verificara el quórum, a fin de permitir la verificación y certificación de la votación. Sin embargo, la Mesa Directiva decidió aplazar la sesión para el día siguiente. La explicación más razonable de esa abstención de la Mesa Directiva de “cerrar” y certificar la votación es entonces la tentativa de no reconocer los resultados de dicha votación, porque entendían que ésta no había alcanzado los votos requeridos y que por ende el proyecto se entendía hundido. 

59- Los anteriores elementos permiten inferir la existencia, al menos desde la sesión del 29 de noviembre, de una unidad de designio en la acción de la Mesa Directiva y era la siguiente: utilizar todos los mecanismos aparentemente reglamentarios para lograr la aprobación del proyecto de acto legislativo. La Mesa Directiva utilizó entonces indebidamente, en una suerte de desviación de poder, las facultades que le confiere el reglamento para mantener el orden en las sesiones, para evitar el debate y votación del acto legislativo en la sesión del 29 de octubre, y para no reconocer los efectos de la votación del informe de ponencia en la plenaria del 5º de noviembre. Y es que ese 5° de noviembre materialmente la votación se realizó y fue la renuencia de la Mesa Directiva a registrar el resultado la que le llevó primero a dilatar el tiempo de votación y luego a levantar la sesión, aprovechando el desorden que su propio comportamiento había en gran medida generado. Y aunque luego la sesión se reinició, la votación se dio como aplazada para la sesión del día siguiente.  Es decir, ni se contabilizaron los votos, ni mucho menos se dio por hundido el proyecto de acto legislativo como consecuencia de la no aprobación, por la mayoría absoluta requerida, del informe de ponencia. 

60- A la luz de esa unidad de designio, y teniendo en cuenta las expresiones citadas del Vicepresidente de la Cámara, adquiere un significado particular la decisión aparentemente poco razonable del Presidente de levantar la sesión en la sesión del 5° de noviembre, pues si lo que motivaba el desorden era la falta de cierre de la votación, ¿por qué entonces el Presidente no procedió a cerrarla, si ya había transcurrido un tiempo más que razonable para que hubieran podido votar todos los representantes presentes en el capitolio, incluso aquellos que se habían retirado momentáneamente de la plenaria? Y la respuesta es clara: porque la motivación de los integrantes de la Mesa Directiva no era asegurar el orden de la sesión sino otra distinta: no registrar la votación que había ocurrido, por cuanto tenían la convicción de que ésta implicaba el hundimiento del proyecto.  

Conforme a lo anterior, la Corte concluye que una institución como el levantamiento de la sesión fue aprovechada no como un recurso legítimo para superar una alteración del orden en la Plenaria de esa Corporación, sino como un mecanismo para ignorar los efectos jurídicos y prácticos de una votación que materialmente se había realizado. 

61- Es lógico suponer que esa estrategia de la Mesa Directiva de no reconocer los efectos jurídicos y prácticos de la votación que había ocurrido pretendía el siguiente propósito: dar una oportunidad para que, por fuera de los debates en el Congreso, pudiera lograrse una mayoría suficiente para hacer aprobar el proyecto. Y efectivamente ese propósito es concretado con la votación del día siguiente, en donde el informe de ponencia obtiene 104 votos a favor y 32 en contra, frente a los 83 a favor y 48 en contra del día anterior. Ahora bien, la Corte no puede dejar de constatar, por su relevancia constitucional, que un elemento esencial de ese incremento de la mayoría a favor de la ponencia fue el cambio de voto de al menos 14 representantes, que en la sesión del 5º de noviembre se opusieron al informe de ponencia, mientras que en la plenaria del 6º de noviembre votaron a favor de la misma, como se puede constatar con una comparación de los registros de la votación nominal en esas dos sesiones.   

62- Conforme a lo anterior, y una vez analizadas las sesiones celebradas por la plenaria de la Cámara de Representantes durante los días 29 de octubre, 4,º 5º y 6º de noviembre de 2003, la Corte concluye que indudablemente existió una irregularidad en el levantamiento de la sesión del 5 de noviembre y en la falta de verificación del resultado de la votación del informe de ponencia que ocurrió ese día. La pregunta que obviamente surge es la siguiente: ¿configura dicha irregularidad un vicio de procedimiento susceptible de provocar la invalidez del acto legislativo No 02 de 2003? Este interrogante es natural pues, conforme a reiterada jurisprudencia de esta Corte, y en virtud del principio de instrumentalidad de las formas, no toda irregularidad en el trámite de una ley o de un acto legislativo configura un vicio de procedimiento. Es indispensable que ésta sea de suficiente entidad para que comprometa principios y valores constitucionales, y en especial  es necesario que ese defecto de trámite haya tenido consecuencias sobre la formación de la voluntad democrática de las cámaras o haya desconocido el contenido básico institucional diseñado por la Carta. 

Entra pues la Corte a valorar jurídicamente el alcance de la irregularidad constatada. Ahora bien, como ese defecto de trámite ocurrió en la votación del informe de ponencia, es natural que esta Corporación comience por examinar la finalidad y el valor de la votación del informe de ponencia dentro del trámite de los actos legislativos.

El significado y el valor de la votación del informe de ponencia en la formación de la voluntad democrática de las cámaras. 

63- El artículo 160 de la Constitución Política consagra, entre otras previsiones, la obligación de que los proyectos de ley y de acto legislativo cuenten con un informe de ponencia, tanto en las comisiones como en las plenarias.  En este segundo informe, destinado a las plenarias, esa disposición constitucional establece que el ponente deberá consignar la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la comisión y las razones que determinaron su rechazo.  La función del informe de ponencia, bajo estos presupuestos, no es otra que permitir que los miembros del pleno de cada célula legislativa conozcan el tema global del proyecto de ley.  Al respecto la Corte, en la sentencia C-1079 de 2000, M.P. Jairo Charry Rivas, señaló:

“De ahí pues que el objetivo primordial del informe de ponencia es la presentación analítica formal del tema y no simplemente la manifestación personal de una posición del Congresista, pues aquella exposición, indispensable y válida en una democracia, deberá presentarse a lo largo de las discusiones y debates que la Constitución dispuso para ello. Esto significa que si bien es cierto que el (los) ponente (s) tiene (n) un deber legal y constitucional de presentar su posición frente al tema objeto de estudio, no es menos cierto que la finalidad primordial de las ponencias es la de realizar un examen serio, razonado y detallado del asunto que se somete al trámite legislativo.”

Con base en lo anterior, la Corte concluye que el informe de ponencia es un elemento de suma importancia en la formación de la voluntad democrática de las cámaras.  En efecto, es a través del informe de ponencia que los miembros del pleno de cada célula legislativa conocen el tema global del proyecto y pueden expresar, a través de la aprobación del informe, su acuerdo o desacuerdo con el mismo. En esa medida, la obligatoria presentación de un informe de ponencia desarrolla el principio de publicidad, que es esencial a la formación de la voluntad democrática de las cámaras. Y es que los debates en el Congreso deben estar precedidos de una presentación pública de las razones que justifican la adopción de una ley o acto legislativo.  Por ello en numerosas oportunidades, esta Corte ha resaltado la importancia de la publicación de la exposición de motivos y de los informes de ponencia, como requisito de racionalidad y publicidad de la deliberación y decisión de las cámaras. Así, la sentencia C-1250 de 2001, MP Manuel José Cepeda Espinosa, precisó que la finalidad de la publicación de la ponencia “es la de permitir un debate abierto y democrático del proyecto de ley fundado en el conocimiento que garantice una racionalidad mínima en las decisiones”.

64- De otro lado, conforme a la Constitución y al Reglamento del Congreso, no basta la presentación de un informe de ponencia sino que, al menos en las plenarias, dicho informe debe ser eventualmente debatido y en todo caso votado, antes de que las cámaras puedan entrar en el examen específico del articulado del proyecto.  

Así, en el trámite en comisiones, si la proposición con que termina la ponencia es favorable a que la célula aborde el debate del proyecto, entonces, según lo establece el artículo 167 del Reglamento del Congreso o Ley 5ª de 1992 “se procederá en consecuencia sin necesidad de votación del informe”. Por el contrario, si la ponencia “propone archivar o negar el proyecto, se debatirá esta propuesta y se pondrá en votación al cierre del debate”. Esto significa que en el trámite en las comisiones, en los casos en que la ponencia sea favorable, es posible entrar directamente en el debate y en la votación del articulado, sin necesidad de votar previamente el informe de ponencia. Sin embargo, en las plenarias, siempre debe existir votación previa del informe de ponencia antes de entrar en la discusión  específica del articulado. Así no sólo lo ha hecho la práctica parlamentaria sino que así lo ordena perentoriamente el artículo 176 del Reglamento del Congreso, que regula específicamente el tema. Dicha norma señala que el ponente debe presentar el informe a la plenaria, explicando “en forma suscinta la significación y alcance del proyecto” y luego “podrán tomar la palabra los congresistas y los ministros del despacho”. A reglón seguido, la norma prevé los efectos de la aprobación del informe, al señalar que si “la proposición con que termina el informe fuere aprobada, el proyecto se discutirá globalmente, a menos que un ministro o un miembro de la respectiva cámara pidiera su discusión separadamente a alguno o algunos artículos.” 

Esta norma ordena entonces que el informe de ponencia sea aprobado, como requisito previo para discutir y votar el articulado. En efecto, este artículo prescribe un regla de naturaleza condicional, según la cual, en caso que se apruebe la proposición con que termina el informe de ponencia, procederá la discusión del articulado del proyecto, bien en bloque o bien separadamente, si así lo solicita uno de los miembros de la cámara correspondiente.  Así las cosas, el efecto jurídico de la aprobación del informe de ponencia no es otro que permitir que el trámite legislativo prosiga con su siguiente etapa, esto es, la discusión del articulado previa a su votación. Contrario sensu, la falta de aprobación del informe ocasiona, indefectiblemente, que no pueda continuarse con dicho trámite.

Este artículo también prevé un debate general en torno al informe de ponencia, previo a su votación, puesto que indica que, presentada la ponencia, podrán tomar la palabra los congresistas y los ministros, obviamente para señalar sus posiciones frente al contenido general del proyecto, no frente a artículos determinados, puesto que dicha discusión se hace posteriormente.  

65- Conforme a lo anterior, el Reglamento del Congreso, en desarrollo del artículo 160 de la Carta, y con el fin de racionalizar los debates en las plenarias de las cámaras, establece dos momentos distintos y claramente separados de la deliberación y votación en esas asambleas. En una primera fase, las plenarias abordan el debate general del contenido y de las orientaciones básicas del proyecto de ley o acto legislativo, y deben entonces manifestar su conformidad o rechazo con dicha orientación general; por consiguiente, únicamente si la plenaria manifiesta su acuerdo con la orientación general del proyecto, pueden entrar en la segunda fase, que es la discusión y votación específicas del articulado del proyecto. 

66-  La previsión de dos fases de discusión –general y específica- en el proceso legislativo dista de ser una regulación extravagante del constitucionalismo colombiano, pues no sólo existen muchos ejemplos semejantes en el derecho comparado sino que, además, tiene una finalidad clara de economía y racionalización de la formación de la voluntad democrática de las cámaras. 

Así, los casos francés y belga, entre otros, muestran la existencia de momentos distintos de discusión y votación, de índole general para el proyecto y específica para su articulado.  Esto, obviamente, con las particularidades propias de cada legislación nacional.

67- Estos ejemplos de derecho comparado muestran que la regulación colombiana acerca del informe de ponencia dista de ser estrambótica o irracional. Por el contrario, la exigencia constitucional de que exista un informe de ponencia y de que éste sea votado favorablemente por la plenaria, antes de que sea posible entrar en la discusión y voto del articulado específico, es una garantía que la Carta y el Reglamento del Congreso establecen para lograr una mayor economía y racionalidad de la deliberación y formación de la voluntad democrática de las cámaras. En efecto, la discusión de la ponencia permite que las comisiones y las plenarias analicen el sentido básico de un proyecto y sus propósitos, y de esa manera puedan debatir, en forma general, la conveniencia y la oportunidad de adoptar globalmente ese proyecto. Posteriormente, la votación de la proposición final con que termina la ponencia permite que las comisiones, en ciertos casos, y las plenarias, en todos los casos, manifiesten su aprobación o rechazo a esa orientación global del proyecto. En cierto sentido, esa aprobación del informe de ponencia es una forma de asentimiento al proyecto como un todo, lo cual es una exigencia razonable, por cuanto un proyecto no es una reunión desordenada de artículos sino que es una totalidad, que tiene una orientación política y normativa definida.  

68- Es obvio que esa aprobación del proyecto como un todo, que las cámaras realizan al aprobar el informe de ponencia, no es más que inicial, o si se quiere, prima facie, y no debe ser confundida con la aprobación final que realizan del mismo, una vez debatido y votado favorablemente el articulado, conforme al artículo 115 del Reglamento del Congreso. 

Igualmente es claro que esa división entre la discusión general del proyecto y la discusión específica del articulado no implica que existan dos debates del mismo proyecto en la plenaria puesto que la Carta no dispone que un acto legislativo requiera más de ocho debates. Simplemente lo que sucede es que el Reglamento del Congreso, en desarrollo de la Constitución ha distinguido dos fases dentro del debate en cada plenaria: (i) la discusión y votación general del proyecto como un todo y (ii) la discusión y votación específicas del articulado individual. 

69- Con todo, en el trámite en las plenarias, es claro que únicamente si las cámaras aprueban el informe de ponencia, pueden entonces entrar a debatir y discutir el articulado individualmente. Y esa distinción es perfectamente lógica, en términos de economía y racionalización de la actividad legislativa, ya que no tiene mucho sentido que si una cámara, después de haber deliberado y discutido la ponencia, no manifiesta su acuerdo con la orientación general del proyecto, deba entrar de todos modos a discutir y votar el articulado, que lo único que hace es concretar dicha orientación general. Y la razón es obvia: si un parlamentario se opone a todo un proyecto, es en el fondo porque no le ve ningún punto oportuno, por lo que no es de esperarse que dicho congresista vote favorablemente el articulado. Por el contrario, si el parlamentario tiene discrepancias frente a algunos artículos, pero manifiesta su acuerdo frente a otras disposiciones y frente a la orientación general del proyecto, lo razonable es que vote favorablemente el informe de ponencia y se oponga a algunos artículos en particular. Esto explica que en la práctica parlamentaria, el informe de ponencia obtenga usualmente una mayoría más clara que cualquiera de los artículos individuales que componen el proyecto, y por ello es razonable que la Carta y el Reglamento del Congreso exijan que las cámaras voten favorablemente la ponencia, antes de entrar a discutir y votar el articulado individualmente. 

70- Conforme a lo anterior, la votación favorable del informe de ponencia por la plenaria es una aprobación prima facie del proyecto como un todo, que constituye un requisito previo para la discusión y votación del articulado. Este paso, que cierra la fase de “debate general” del proyecto y permite entrar en el “debate específico” del articulado, tiene una finalidad constitucionalmente clara: no sólo racionaliza la formación de la voluntad democrática de las cámaras sino que, además, introduce un principio de economía en la actividad legislativa, pues evita el desperdicio de esfuerzos en la discusión y votación de un articulado, que no tiene la posibilidad de ser aprobado, ya que el proyecto en general no cuenta con las mayorías constitucionalmente requeridas. 

71- Podría objetarse a la anterior tesis que ella inhibe la deliberación de las cámaras, por cuanto el informe de ponencia tendría que ser votado favorablemente para que las cámaras pudieran entrar a discutir el proyecto, y que eso sería contrario a la Carta, que favorece la deliberación, y por ello establece exigencias menores para deliberar que para decidir. 

La Corte considera que ese reparo, a pesar de que se funda parcialmente en una premisa cierta, no es de recibo, ya que confunde la discusión de la ponencia con la votación de la proposición con que ésta termina, y por ende ignora que la votación del informe de ponencia es una decisión de la plenaria de aprobar, prima facie, el proyecto como un todo.  

Así, es cierto que la Carta promueve la deliberación y por ello, por ejemplo, el quórum para deliberar es menor que el quórum decisorio (CP art. 145). Pero eso no afecta la argumentación desarrollada en los fundamentos anteriores de esta sentencia, por la sencilla razón de que la votación favorable del informe de ponencia no es un requisito para que la Cámara pueda deliberar acerca de la orientación del proyecto, por cuanto para dicha discusión basta la presentación del informe y que exista el quórum constitucionalmente exigido para deliberar. La votación del informe de ponencia es un paso posterior de la discusión de la orientación general del proyecto por la plenaria, tal y como sucedió en el presente caso. En efecto, como ya se relató en esta sentencia, el coordinador de ponentes, el representante Zamir Silva Amín, explicó la ponencia y la orientación general del proyecto de acto legislativo en la sesión del 4º de noviembre de 2003, y luego ese mismo día, la plenaria debatió ese informe, pues intervinieron numerosos congresistas a favor y en contra. En cambio, las votaciones de esa ponencia se realizaron en las sesiones del 5º y 6º de noviembre, tal y como ha sido ampliamente explicado en esta sentencia, lo cual muestra que la votación es una decisión de las cámaras, para aprobar o rechazar la orientación general del proyecto, y que, por el contrario, la deliberación general en torno a la ponencia y al sentido básico del proyecto no requiere ninguna decisión previa, sino únicamente que la ponencia haya sido presentada y que exista el quórum deliberatorio. 

72- Ahora bien, lo que sucedió en esa sesión no fue excepcional pues es práctica corriente de las plenarias del Congreso colombiano someter a debate la moción favorable con que termina el informe de ponencia y que esa discusión sea amplia y profunda, antes de que las cámaras procedan a votar la moción y entren en la discusión y votación específicas del articulado. Los ejemplos son innumerables, por lo cual basta señalar algunos casos. Así, en la sesión del 22 de noviembre de 2001, fue presentado el informe de ponencia del Proyecto No 130 de 2001 sobre seguridad social de los taxistas,  que fue ampliamente debatido y sólo después de esa discusión, la plenaria aprobó la ponencia y entró a discutir y votar el articulado específico, trámite que se prolongó hasta la sesión siguiente. Igualmente, en esa misma sesión, fue presentado el informe de ponencia del proyecto de ley 59 de 2000 Cámara, que es aprobado sólo después de un largo y amplio debate. Un ejemplo significativo es la ley que convocó al referendo del año pasado, cuyo trámite fue ampliamente estudiado por esta Corte. En esa ocasión, el informe de ponencia a la plenaria de la Cámara fue presentado el 28 de octubre de 2002, pero las discusiones de dicho informe, y de la orientación general del proyecto no lograron agotarse en esa sesión, ni en la del día siguiente del 29 de octubre, por lo que dicho informe fue votado únicamente en la sesión del 30 de octubre, y sólo entonces esa plenaria entró a discutir y votar los artículos individuales.

Efectos jurídicos y prácticos de la falta de aprobación del informe de ponencia: el hundimiento o archivo del proyecto.  

73- La relevancia de la aprobación del informe de ponencia en la formación de la voluntad democrática del Congreso encuentra justificación adicional en los efectos que origina en el trámite de las leyes y de los actos legislativos.  Como ya se explicó, el voto favorable de la ponencia cierra la fase de debate general del proyecto y es un requisito ineludible para que las plenarias aborden el debate y la votación específica del articulado. Con todo, un interrogante subsiste, por cuanto el artículo 176 de la Ley 5ª de 1992, antes reseñado, que regula los efectos de la aprobación del informe de ponencia, no establece expresamente el procedimiento aplicable en el evento de que no se obtenga la mayoría necesaria para aprobar el informe de ponencia, fuera de señalar que no puede seguirse con el debate específico del articulado. Esto suscita un problema jurídico, que tiene obvia relevancia en el presente caso, y es el siguiente: ¿cuál es el efecto de una votación de un informe de ponencia, que no alcanza la mayoría necesaria para ser aprobado, pero que tampoco obtiene una votación mayoritaria en contra? Es claro que en ese caso, las cámaras no pueden entrar a discutir y votar el articulado, puesto que no ha sido cumplido un paso previo necesario. Pero ¿debe entenderse negado o archivado el proyecto? Entra la Corte a examinar ese punto. 

74- Es claro que la falta de aprobación del informe de ponencia no implica que el proyecto haya sido expresamente “negado”, puesto que no obtuvo una decisión en contra. Tampoco puede entenderse que la falta de aprobación conduzca automáticamente al “archivo” del proyecto, en los términos del Reglamento del Congreso, en la medida en que las causas del archivo están expresamente señaladas en esa normatividad y, entre ellas no está dispuesta esta circunstancia. En efecto, la Ley 5ª de 1992 prevé seis casos de archivo de un proyecto pero ninguno de ellos hace referencia al hecho de que el informe de ponencia no alcance la mayoría requerida. Sin embargo, conforme al artículo 176 del Reglamento del Congreso y al análisis adelantado en los fundamentos anteriores de esta sentencia, es indudable que la falta de aprobación del informe de ponencia tiene al menos un efecto jurídico, y es la imposibilidad de continuar con el trámite del proyecto, pues no sólo así lo precisa esa norma reglamentaria sino que, además, sería irrazonable y contrario al principio de consecutividad y a los propósitos del artículo 176 del Reglamento del Congreso, que sin cumplirse ese requisito básico, el trámite del proyecto continúe con el debate y aprobación del articulado. 

75. La costumbre parlamentaria ha enfrentado ese vacío del Reglamento del Congreso de la siguiente manera: ha entendido que la falta de aprobación del informe de ponencia conduce al llamado “hundimiento” del proyecto, que algunos congresistas asimilan al “archivo” del mismo. En la práctica, el archivo y el hundimiento tienen un significado muy semejante, pues ambos implican que el proyecto no puede seguir siendo tramitado. 

76- Los propios debates del presente acto legislativo ilustran esa costumbre parlamentaria. Así, en la sesión del 5º de noviembre de 2003, el Vicepresidente Torres, al constatar que la votación no alcanzaba la mayoría requerida, le dice al presidente que no cierre la votación, porque, de hacerlo, el proyecto “se hunde”. Luego, en su intervención, el representante Vives argumenta que el proyecto se entiende archivado, por cuanto no obtuvo la mayoría requerida. En la sesión del día siguiente, varios representantes consideran también que el día anterior el proyecto se había hundido, en la terminología de algunos, o había sido archivado, en las palabras de otros, precisamente porque no había logrado la mayoría requerida. Quienes se opusieron a esa tesis, en ningún momento cuestionaron su premisa, esto es, que si la votación del informe de ponencia no alcanza la mayoría requerida, entonces el proyecto se entiende hundido o archivado; su diferencia de criterio derivaba de que algunos consideraban que no había habido votación el 5º de noviembre, debido al levantamiento de la sesión, mientras que otros argumentaban que el informe había sido aprobado, pues la mayoría requerida era simple y no absoluta. Pero todos los representantes compartían una convicción, que refleja una práctica parlamentaria reiterada, y era la siguiente: si la votación del informe de ponencia no alcanza la mayoría requerida, entonces el proyecto no puede continuar su trámite, por cuanto se entiende “hundido” o “archivado”.  

77- Conforme a esa costumbre parlamentaria, es claro que la no aprobación de un informe de ponencia acarrea el “hundimiento” del proyecto, que en la práctica equivale a su archivo, pues se entiende que el trámite del mismo queda interrumpido. La pregunta obvia que surge es si esa costumbre parlamentaria armoniza o no con las disposiciones constitucionales y reglamentarias al respecto, puesto que expresamente la Ley 5ª de 1992 no prevé que las prácticas parlamentarias puedan ser fuente de derecho, y menos que ellas puedan contradecir el Reglamento o la Constitución. En efecto, el artículo 3º de ese cuerpo normativo establece que si en el Reglamento no se encuentra disposición aplicable al caso, entonces “se acudirá a las normas que regulen casos, materias o procedimientos semejantes y, en su defecto, la jurisprudencia y la doctrina constitucional.” Nótese que esa norma, que define las fuentes del derecho parlamentario colombiano, no menciona explícitamente la costumbre parlamentaria. 

78- Con todo, en el presente caso, no es necesario que la Corte entre a determinar el valor jurídico de la costumbre parlamentaria como fuente de derecho, por cuanto lo cierto es que frente al tema de la falta de aprobación del informe de ponencia en plenaria, dicha costumbre es válida, por cuanto representa una interpretación totalmente razonable de las normas reglamentarias, como se explicará brevemente. 

Así, ante la necesidad de otorgar fuerza normativa a las previsiones del citado artículo 176, la costumbre parlamentaria ha otorgado un efecto práctico a la falta de aprobación del informe de ponencia: el hundimiento del mismo. Este efecto práctico de hundimiento encuentra sustento normativo suficiente, habida cuenta que, como se tuvo oportunidad de señalar, el voto favorable del informe de ponencia es un presupuesto necesario para que la plenaria pueda entrar a discutir el articulado. Por consiguiente, si ese presupuesto no se cumple, es razonable que la plenaria se abstenga de continuar el trámite del proyecto y entienda que éste se hundió. 

79- Podría objetarse a esa costumbre parlamentaria que la figura del hundimiento no existe en la Ley 5ª de 1992 y que en la práctica ésta equivale al archivo del proyecto, con lo cual las cámaras estarían archivando proyectos por fuera de las hipótesis previstas en el Reglamento del Congreso. 

Ese reparo parte de una premisa que es en parte válida, pues en estricto rigor, pueden presentarse tres hipótesis distintas: (i) que el informe de ponencia no obtenga la mayoría requerida, o (ii) que dicho informe obtenga mayoría negativa, o (iii) que sea aprobada una proposición de archivo del proyecto.  En las hipótesis (ii) y (iii), conforme a los artículos 157 y 184 del Reglamento, el proyecto debe ser archivado, y es natural que así sea, pues existe una mayoría en su contra. Por el contrario, en la primera hipótesis, el proyecto no cuenta con la mayoría necesaria para continuar su trámite, pero tampoco ha sido negado, por lo cual surge la siguiente duda: ¿por qué atribuirle a esa situación, en donde no es claro que exista una mayoría en contra del proyecto, el mismo efecto que en aquellos casos en donde la voluntad mayoritaria claramente se opone al proyecto? Y efectivamente, la Corte considera que el Reglamento del Congreso podría regular en forma diversa esa hipótesis, atribuyendo un efecto a la falta de aprobación del informe de ponencia que sea distinto al archivo del proyecto. Así, (i) frente a la imposibilidad de continuar con el debate y la aprobación del articulado, derivada de la falta de aprobación del informe de ponencia, pero (ii) frente a la improcedencia del archivo del proyecto, al no haber sido rechazado por la mayoría de la plenaria, el Reglamento del Congreso podría estipular que en esos casos fuera presentado y debatido un nuevo informe de ponencia, que pudiera entonces ser nuevamente votado por la plenaria. Esta eventual regulación resultaría acorde con la protección del principio de consecutividad y el respeto a la voluntad democrática de las cámaras, pues la posibilidad de que los ponentes del proyecto del acto legislativo presenten un nuevo informe, que sea nuevamente debatido y sujeto a aprobación, permite que el proceso legislativo no se vea truncado por la falta de votos necesarios para la aprobación del informe de ponencia, cuando tampoco existe claramente una mayoría en contra de la iniciativa, que es el caso que justifica plenamente el archivo del proyecto. 

Sin embargo, lo cierto es que en este momento, el Reglamento del Congreso no establece una regulación específica de qué deben hacer las cámaras frente a la falta de mayoría necesaria para aprobar el informe de ponencia, fuera de señalar que el trámite no puede continuar. De otro lado, dicho reglamento tampoco prevé, salvo los casos de empate (Ley 5ª de 1992, art 135), la posibilidad de repetir una votación sobre un mismo punto. Por ende, en esas circunstancias, y teniendo en cuenta que conforme a la Ley 5ª de 1992, (i) la falta de aprobación de la ponencia impide continuar el trámite pero (ii) no es posible repetir una votación sobre un mismo punto, entonces, mientras el Reglamento del Congreso no sea completado en este punto, la solución dada por la práctica parlamentaria a la votación del informe que no alcanza la mayoría requerida es razonable y perfectamente jurídica: el proyecto se entiende “hundido”, esto es, jurídicamente archivado.  

Votación de informe de ponencia y aprobación de actos legislativos. 

80. Una conclusión surge del análisis precedente. En el segundo debate en las plenarias, la votación favorable del informe de ponencia es una forma de aprobación prima facie del proyecto como un todo, que cierra la fase de debate general y representa por ello un requisito necesario para que la cámara respectiva pueda entrar a debatir y votar específicamente el articulado del proyecto. Por consiguiente, mientras el Reglamento del Congreso no regule específicamente el tema, si la ponencia no obtiene la mayoría requerida, entonces el proyecto debe entenderse “hundido” o “archivado”. La pregunta que surge para efectos del presente proceso de constitucionalidad es entonces la siguiente: ¿la aprobación del informe de ponencia en las plenarias es también uno de los requisitos exigibles dentro del trámite de los actos legislativos y, por tanto, las disposiciones que regulan esta materia hacen parte del parámetro normativo aplicable al control de constitucionalidad de esta clase de actos reformatorios de la Constitución? 

81- Tal y como ya se había indicado anteriormente, la respuesta al anterior interrogante es afirmativa. Una irregularidad en la presentación o aprobación de dicho informe, ya sea en las comisiones, o ya sea en las plenarias, puede constituir un vicio de procedimiento en la formación de un acto legislativo, que puede ocasionar su inexequibilidad, no sólo porque expresamente la Carta y el Reglamento del Congreso prevén que todo acto legislativo tenga su respectivo informe de ponencia (CP art. 160 y Ley 5ª de 1992 arts 156 y ss y 174 y ss), y que el Reglamento del Congreso ordena su aprobación en la plenarias (Ley 5º de 1992, art 176) sino, además, por cuanto, como se ha explicado, la aprobación de dicho informe representa un paso necesario en la formación de la voluntad democrática de las cámaras. En efecto, como se señaló, la aprobación del informe de ponencia es el vehículo idóneo para que los miembros del Congreso expresen su conformidad con la orientación general del proyecto de que da cuenta dicho informe. Esta decisión tiene profundas implicaciones, en la medida en que representa una forma de aprobación prima facie del proyecto como un todo y constituye un presupuesto necesario para debatir y aprobar específicamente el articulado del proyecto y, por tanto, constituye un paso ineludible en el desarrollo de la actividad de las cámaras.  En tal sentido, la aprobación del informe de ponencia, al consistir en un requisito básico para la formación de la voluntad democrática de las cámaras, es una de las normas exigibles para el debido trámite de los actos legislativos y su inobservancia hace parte de aquellos vicios de procedimiento objeto de control judicial por parte de esta Corporación.

82- Con todo, podría objetarse que en los casos de actos legislativos la aprobación del informe de ponencia no es necesaria, por cuanto dichos proyectos no deben referirse a un mismo tema, como esta Corte lo ha reconocido anteriormente, por lo que no es procedente la aprobación del proyecto como un todo y de su orientación general antes de entrar a debatir el articulado. 

83- La Corte considera que el anterior reparo no es admisible porque, aunque parte de una premisa cierta, extrae conclusiones indebidas, en la medida en que deja de lado otras premisas necesarias a este razonamiento. Así, es cierto, como lo señaló la sentencia C-222 de 1997, MP José Gregorio Hernández Galindo, Fundamento 3º, que la regla de unidad de materia (CP art. 158) adquiere una connotación especial en los actos legislativos, puesto que la materia en estos casos “está dada por el asunto predominante del que ellos se ocupan, que no es otro que la reforma de determinados títulos, capítulos o artículos de la Constitución, o la adición a ella con disposiciones que no están incorporadas en la Carta pero que se pretende incluir en su preceptiva.” Por ello, un acto legislativo puede referirse a distintos temas de la Carta, y en ese sentido puede ser multitemático, como también puede serlo la ley que convoca a un referendo. Igualmente es cierto que, como esa misma sentencia lo indicó, está excluida la votación en bloque de un Acto Legislativo compuesto por varios artículos. Sin embargo, no por ello puede concluirse que la Constitución y el Reglamento del Congreso excluyen a los actos legislativos de la exigencia de votar el informe de ponencia, al menos por las siguientes dos razones: de un lado, por cuanto, a pesar de su diversidad temática, es natural que un acto legislativo esté animado por un propósito determinado, y por ello es precisamente presentado por sus promotores como un proyecto común. Esto es aún más claro en el presente caso, en donde explícitamente el título del acto legislativo hace explícito dicho objetivo, al señalar que la finalidad de las reformas es “enfrentar el terrorismo”. Por ende, como los actos legislativos, a pesar de su diversidad, guardan un propósito global, es natural que la Carta y el Reglamento del Congreso impongan a las plenarias el deber de votar previamente el informe de ponencia, antes de abordar el examen del articulado.       

84- De otro lado, las normas que regulan el informe de ponencia, su contenido, su aprobación y sus efectos, no establecen que éstas únicamente se aplican a los proyectos de ley. Por el contrario, explícitamente, la Carta señala literalmente que todo acto legislativo debe tener el correspondiente informe pues el artículo 160 establece que esa exigencia se aplica a “todo Proyecto de Ley o de Acto Legislativo”. Por su parte, el artículo 227 del Reglamento del Congreso señala que las normas que regulan “el proceso legislativo ordinario que no sean incompatibles con las regulaciones constitucionales, tendrán en el trámite legislativo constituyente plena aplicación y vigencia.” Es obvio entonces que las reglas sobre contenido y aprobación del informe de ponencia establecidas en esa ley orgánica distan de tener incompatibilidad con la Carta, por lo que tienen plena aplicación en el proceso de aprobación de los actos legislativos.  
 
85- Por todo lo anterior, es evidente que la aprobación de un acto legislativo en las plenarias incluye la correspondiente aprobación de los informes de ponencia. Esto es tan claro, que la costumbre parlamentaria es unánime en ese aspecto. Los ejemplos son numerosos, pero un caso interesante es el proyecto No 168 de 2001 Cámara, que contenía un artículo único, pues se trataba de adicionar el artículo 180 de la Carta. A pesar de tener una sola disposición, la Plenaria de la Cámara consideró que era necesario debatir y votar primero el informe de ponencia, antes de abordar el artículo único. Por ello, la ponencia fue presentada, fue ampliamente debatida y votada favorablemente, con la mayoría requerida, y sólo entonces procedió la cámara a examinar y votar el artículo único. 

Igualmente, en anteriores oportunidades, esta Corte ya había señalado claramente que las irregularidades de los informes de ponencia y de su votación podían representar vicios de procedimiento en la formación de los actos legislativos susceptibles de provocar su inexequibilidad. Por ejemplo, la sentencia C-543 de 1998, MP Carlos Gaviria Díaz, Fundamento 4.1.3., indicó que la vulneración del artículo 175 del Reglamento del Congreso y del artículo 160 de la Carta, que definen el contenido que debe tener el informe de ponencia ante las plenarias, podía provocar la inconstitucionalidad de un acto legislativo. Dijo expresamente esa sentencia que ese mandato constitucional y, por ende, el del Reglamento del Congreso, eran “aplicables a los Actos Legislativos” ya que “la obligación que se consagra en el canon constitucional citado emana del principio de publicidad y tiene como propósito fundamental permitir a todos los miembros del Congreso conocer las distintas propuestas o iniciativas presentadas, y el motivo por el cual algunas de ellas han sido rechazadas, permitiendo de esta manera una participación más activa e integral en el desarrollo del proceso legislativo.”  

86- El análisis anterior permite entonces concluir que una irregularidad en la votación del informe de ponencia puede constituir un vicio de procedimiento susceptible de provocar la inexequibilidad de un acto legislativo, puesto que la aprobación de dicho informe es un requisito necesario para la formación de la voluntad democrática de las cámaras en las plenarias. Ahora bien, el artículo 375 superior establece que el proyecto de acto legislativo debe ser “aprobado” en dos períodos consecutivos, por lo que las irregularidades en la aprobación de esas normas pueden representar un vicio en la formación de ese acto, susceptible de provocar su inexequibilidad (CP art. 379). Por consiguiente, en la medida en que el voto favorable del informe de ponencia es un paso ineludible para la aprobación de un acto legislativo, es obvio que un defecto en la votación de dicho informe puede vulnerar uno de los requisitos establecidos en el Título XIII de la Carta para el trámite y aprobación de los actos legislativos, por lo que puede provocar la inexequibilidad del acto legislativo.

El requisito de la mayoría absoluta para la aprobación del informe de ponencia en la segunda vuelta de los actos legislativos.

87- Solucionado el interrogante sobre las consecuencias de la falta de aprobación del informe de ponencia dentro del trámite de los proyectos de acto legislativo, asume la Corte el siguiente problema jurídico: ¿Qué clase de mayoría se requiere para aprobar un informe de ponencia dentro del trámite en segunda vuelta de un proyecto de acto legislativo? Ese tema es de ineludible discusión, por cuanto, en cierta medida, los actores consideran que el vicio consistió en que la votación del informe de ponencia no obtuvo la mayoría requerida, mientras que esa tesis fue objetada por algunos parlamentarios, que consideran que dicho informe puede ser aprobado por mayoría simple. Además, varios magistrados de esa Corte consideraron en los debates en la Sala Plena que dicho informe requería únicamente mayoría simple. Entra pues la Corte a examinar ese punto.  

88- El inciso segundo del artículo 375 de la Constitución establece, a propósito de los requisitos para la aprobación de proyectos de acto legislativo, que “el trámite del proyecto tendrá lugar en dos periodos ordinarios y consecutivos” y que en “el segundo periodo la aprobación requerirá el voto de la mayoría de los miembros de cada cámara”.  A su vez, existe una regla general, dispuesta en el artículo 146 de la Carta, según la cual “en el Congreso pleno, en las cámaras y en comisiones permanentes, las decisiones se tomarán por la mayoría de los votos de los asistentes, salvo que la Constitución exija expresamente una mayoría especial”. Conforme a lo anterior, es claro que la Constitución establece una regla general, que es que las cámaras adoptan sus decisiones por mayoría simple. Pero igualmente es claro que una de las excepciones  a esa regla general es el trámite del proyecto de acto legislativo en segunda vuelta, pues el artículo 375 preceptúa  que su aprobación requiere de mayoría absoluta. El punto esencial de discusión es entonces si la aprobación del informe de ponencia en plenaria en segunda vuelta se encuentra o no cubierta por la excepción del artículo 375 superior, caso en el cual  requeriría mayoría absoluta,  o si se rige por la regla general del artículo146 de la Carta, caso en el cual bastaría la mayoría simple.  

89- Según una primera interpretación, la aprobación de un informe de ponencia durante la segunda vuelta del trámite de un proyecto de acto legislativo requiere mayoría simple y no absoluta.  El argumento esencial que sustenta esa tesis es el siguiente: la regla general, de acuerdo con el artículo 146 Superior, reiterado por el artículo 118 del Reglamento del Congreso, es la mayoría simple y sólo admite excepciones a condición de que estén “expresamente” consagradas en la Constitución. Ahora bien, según esta hermenéutica, no se encuentra en la Carta ninguna norma que expresamente estipule que la aprobación del informe de ponencia durante la segunda vuelta de un acto legislativo esté sometida a la regla de mayoría absoluta, por cuanto el artículo 375 hace referencia, expresa y literalmente, a la aprobación del proyecto, que es el articulado, pero no a la aprobación del informe de ponencia. Según esta visión,  una cosa es el proyecto, que es el conjunto de artículos, y otra es la ponencia, que son los argumentos a favor del proyecto. Por lo tanto, según esta argumentación, al ser las excepciones de interpretación estricta y ante la ausencia de regla constitucional expresa que prescriba la obligación de contar con mayoría absoluta para la aprobación del informe de ponencia, una conclusión se impone: este paso se rige por la regla general de decisión en las cámaras, que es la mayoría simple.

90- Fuera de los anteriores criterios literales y lógicos, esta tesis invoca en su favor también argumentos de precedentes, de costumbre parlamentaria y criterios sistemáticos y finalísticos. 

Así, desde el punto de vista de los precedentes, esta visión argumenta que la Corte habría señalado, en varios casos, no sólo que las reglas sobre mayorías calificadas son excepciones de interpretación estricta sino que incluso habría indicado expresamente que cuando la Carta exige mayoría absoluta para aprobar el proyecto, en todo caso la ponencia puede ser aprobada por mayoría simple. Algunos magistrados citaron a favor de esta tesis las sentencias C-055 de 1995 y C-140 de 1998 de esta Corporación. Además, según esta interpretación, no existe ningún caso en donde la Corte haya señalado que la votación de la ponencia necesite mayoría absoluta, incluso cuando se trata del trámite de proyectos que requieren dicha mayoría, por lo cual habría una suerte de línea jurisprudencial consolidada, según la cual, la votación de la ponencia en ningún caso precisa de mayoría absoluta.  

De otro lado, según esta visión, no existe ninguna costumbre parlamentaria consolidada, según la cual, la votación de estos informes deba hacerse por mayoría absoluta en el trámite de actos legislativos en segunda vuelta.

Finalmente, desde el punto de vista sistemático y finalístico, esta tesis considera que la exigencia de mayoría absoluta para la aprobación del informe de ponencia es contraria al principio deliberativo, que la Carta propugna, puesto que la votación del informe de ponencia sería únicamente un requisito para abrir el debate, esto es para entrar a deliberar el proyecto, por lo cual es posible que la ponencia no cuente con la mayoría absoluta, pero que después de la deliberación, muchos de los artículos logren dicha mayoría, precisamente, entre otras cosas, por cuanto el debate puede permitir que ciertos parlamentarios modifiquen su posición. La exigencia de una mayoría absoluta para la aprobación del informe de ponencia sería entonces contraria a la promoción de la deliberación en las cámaras. En efecto, la necesidad de contar con una mayoría absoluta en este caso impondría condiciones más gravosas para continuar el trámite en la instancia de debate y votación del articulado del proyecto de acto legislativo.

91- La Corte considera que, a pesar de su aparente solidez, la tesis precedente, que sostiene que la aprobación del informe de ponencia en la segunda vuelta de los actos legislativos no requiere mayoría absoluta, es inaceptable. Como se verá, dicha interpretación se funda parcialmente en premisas válidas, pero es equivocada, por cuanto no logra comprender la verdadera naturaleza jurídica de la aprobación del informe de ponencia y su importancia en la formación de la voluntad democrática de las cámaras, con lo cual interpreta indebidamente el alcance del artículo 375 superior, según el cual, la aprobación de los actos legislativos en segunda vuelta “requerirá el voto de la mayoría de los miembros de cada cámara”. Además dicha hermenéutica no sólo desconoce ciertas prácticas parlamentarias sino que, además, deja de lado claros precedentes de la Corte en la materia y atribuye un significado inadecuado a otras decisiones de esta Corporación en este tema. 

92- Así, es cierto que la regla general para la adopción de las decisiones por las cámaras es la mayoría simple. Es igualmente cierto que las excepciones a esta regla deben ser expresas. Y también es cierto, que por tratarse de excepciones, y conforme a clásicos principios hermenéuticos, los casos de mayoría calificada previstos en la Constitución deben ser interpretados de manera estricta, a fin de no convertir la excepción en regla. Sin embargo, de lo anterior no se desprende que la aprobación del informe de ponencia deba ser aprobado por mayoría simple, por cuanto expresamente el artículo 375 lo exceptúa de la regla general, en la medida en que dicha aprobación no es un simple requisito para empezar a deliberar el proyecto sino que es una de las decisiones que necesariamente tienen que adoptar las plenarias para poder aprobar el proyecto de acto legislativo, por lo cual obviamente la aprobación del acto legislativo incluye la votación afirmativa del informe de ponencia. Por su importancia para la decisión del presente caso, pasa la Corte a examinar con mayor atención este punto. 

93- El argumento esencial para sostener que la aprobación del informe de ponencia requiere únicamente mayoría simple es en el fondo que esta decisión está cubierta por el artículo 146 de la Constitución, que, como se vio, consagra una regla general de aprobación por mayoría simple y permite la excepción de la mayoría absoluta, a condición que se funde una disposición constitucional expresa que así lo exija. Por tanto, según esa visión, al no encontrarse una disposición en la Carta que en su tenor literal disponga que el informe de ponencia deba aprobarse por mayoría absoluta, resultaría aplicable la regla general, esto es, la mayoría simple.  

Sin embargo, este argumento no analiza con rigor el texto constitucional que precisamente establece esa excepción a la regla de mayoría simple en el caso que nos ocupa, que es el artículo 375 superior, que dice expresamente que la aprobación del proyecto “requerirá el voto de la mayoría de los miembros de cada Cámara.”, mandato que ha sido desarrollado por el Reglamento del Congreso, que en su artículo 119 señala que requieren mayoría absoluta las “reformas constitucionales en la "segunda vuelta", que corresponde al segundo período ordinario y consecutivo de su trámite en el Congreso.”  En tales circunstancias, el problema interpretativo  a ser resuelto es el siguiente ¿qué se entiende por la “aprobación del proyecto de acto legislativo”, según el tenor literal del artículo 375 de la Carta, o la aprobación de la “reforma constitucional”, que es la expresión usada por el Reglamento del Congreso? La respuesta a esta pregunta es decisiva pues si dicha aprobación no incluye la votación del informe de ponencia en las plenarias, entonces la tesis de la mayoría simple es la correcta; por el contrario, si dicha aprobación incluye ineludiblemente la aprobación del informe, entonces la tesis apropiada es la de la mayoría absoluta. 
 
94- Como se explicó largamente en esta sentencia, la votación del informe de ponencia en las plenarias no es simplemente un requisito para entrar a deliberar en torno al proyecto y al articulado, sino que es una decisión de las cámaras, por medio de la cual éstas manifiestan su conformidad con la orientación general del proyecto, luego de haber debatido la ponencia y la conveniencia y oportunidad del proyecto como un todo. Esta votación del informe de ponencia representa entonces  la decisión con la cual las plenarias cierran la “fase general” del debate y votación del proyecto como un todo, para entrar en la “fase específica” de discusión y votación del articulado individualmente. Por consiguiente, la votación del informe de ponencia no es simplemente un requisito para deliberar sobre el proyecto sino que tiene otra naturaleza jurídica: es una aprobación del proyecto como un todo, que se hace después de la correspondiente deliberación sobre el mismo, y que constituye un paso necesario para poder entrar a discutir y aprobar el articulado individualmente considerado. Y como ya se explicó en esta sentencia (Ver supra fundamento 71), la objeción de que esa tesis sería equivocada, debido al carácter multitemático de ciertos actos legislativos, no es de recibo, pues en todo caso los proyectos de reforma constitucional tienen una orientación determinada y las normas   

95- El análisis precedente muestra que existen al menos dos razones contundentes para concluir que la expresión “aprobación del proyecto de acto legislativo” del artículo 375 de la Carta incluye necesariamente la aprobación del informe de ponencia, y son las siguientes: de un lado, es obvio que un proyecto no es simplemente un conjunto de artículos sino que es además una totalidad, y por ello la aprobación del proyecto como un todo, que es la esencia de la votación del informe de ponencia, es un momento de la aprobación del proyecto, así como la votación del articulado individual es el otro momento de dicha aprobación. 

De otro lado, incluso si no se aceptara la tesis anterior, en todo caso lo cierto es que la aprobación del informe de ponencia es una decisión que constituye un paso necesario e ineludible para poder entrar a deliberar y votar el articulado del proyecto, por lo que obviamente hace parte del proceso de aprobación del proyecto mismo.  Y es que la expresión “aprobación del proyecto” debe ser interpretada razonablemente, y por ello debe incluir aquellos pasos que son esenciales e ineludibles para la aprobación de los actos legislativos, entre los cuales se encuentra la votación del informe, pues su no aprobación impide continuar el trámite.  

96- Las consideraciones anteriores muestran que el argumento literal y lógico que funda la tesis de la mayoría simple es equivocado. Como se recordará, el elemento central de dicho razonamiento es la distinción entre la ponencia y el proyecto, a fin de sostener que el proyecto es solamente el articulado, por lo que únicamente la aprobación del articulado, pero no aquella de la ponencia, requiere mayoría absoluta. Ese argumento acierta en distinguir entre el proyecto y la ponencia, pero desconoce la naturaleza de la votación del informe de ponencia, pues olvida que la aprobación de dicho informe no es un requisito formal para deliberar sino que tiene otro carácter: la aprobación del informe, que ocurre después de la deliberación  sobre la ponencia, es (i) una decisión que expresa un acuerdo general de la plenaria con el proyecto como un todo, y que además representa (ii)  un paso necesario e ineludible para entrar a debatir y votar el articulado.

97- Conforme a lo anterior, y haciendo una interpretación estricta pero razonable del alcance del artículo 375 de la Constitución, la Corte concluye que la aprobación del informe de ponencia de los actos legislativos en las plenarias de la segunda vuelta requiere mayoría absoluta, pues es una de las decisiones necesarias para la aprobación del acto legislativo como tal, ya que (i) representa la aprobación del proyecto como un todo y (ii) hace parte del proceso de aprobación del articulado individualmente considerado, en la medida en que es una decisión que constituye un paso necesario e ineludible para poder entrar a deliberar y votar el articulado. 

98- Esta conclusión permite, de otro lado, refutar el argumento según el cual la tesis de la mayoría absoluta inhibiría indebidamente el proceso deliberatorio de las cámaras. En efecto, esa tesis parte del supuesto de que la aprobación del informe de ponencia es únicamente un paso para poder entrar a discutir el proyecto. Pero, como ya se explicó en esta sentencia (Ver en especial supra fundamento 71), eso no es así, pues la deliberación acerca de la ponencia no requiere ninguna decisión previa y la votación del informe tiene otra naturaleza: es una decisión de la plenaria de aprobar la orientación general del proyecto como un todo, como decisión previa y necesaria para debatir y votar el articulado.  

99- Como se ve, los argumentos literales, lógicos y sistemáticos para defender la tesis de la mayoría simple, a pesar de ser respetables, son inaceptables, pues desconocen la verdadera naturaleza jurídica de la votación del informe de ponencia. Restan por examinar entonces las objeciones fundadas en la costumbre parlamentaria y en los precedentes de esta Corte. 

100- La costumbre parlamentaria en Colombia en relación con la exigencia de mayoría absoluta para la votación del informe de ponencia de los actos legislativos en segunda vuelta no es absolutamente clara. Así, es indudable que existe la convicción en los congresistas, que además tiene pleno sustento normativo, de que el informe de ponencia tiene que ineludiblemente ser votado en las plenarias, tanto en el trámite de leyes como de los actos legislativos, por cuanto dicha votación representa un paso necesario para poder entrar a debatir y votar el articulado. Sobre eso no existe duda y, como ya se mostró en esta sentencia, los ejemplos son innumerables (Ver supra Fundamentos 72 y 85). 

Por el contrario, la costumbre en relación con la mayoría exigida para la votación de los informes de ponencia de aquellos proyectos que requieren mayoría absoluta no es totalmente clara, por la sencilla razón de que en la mayor parte de los casos, las ponencias logran una muy amplía mayoría, por lo que no suele existir debate sobre la mayoría exigida. Sin embargo, los ejemplos existentes indican que los parlamentarios tienen la convicción generalizada, y que encuentra pleno sustento normativo, de que la aprobación de dichas ponencias requiere mayoría absoluta en aquellos eventos en que la norma a ser aprobada necesita de dicha mayoría. Así, el relato fáctico de lo sucedido en la sesión del 5 de noviembre de 2003 demuestra que los representantes a la Cámara estaban convencidos de la necesidad de contar con tal mayoría.  Igualmente, trámites de otros actos legislativos también contienen ejemplos similares. Tal es el caso del proyecto de acto legislativo número 09 de 2001 Senado, 091 de 2001 Cámara, “por el cual se modifica el período de gobernadores, diputados, alcaldes, concejales y Ediles”.  En este trámite, una vez votado el informe de ponencia, el Presidente del Senado, por requerimiento de un parlamentario, solicitó al Secretario certificar que la votación cumplía con lo preceptuado constitucionalmente, a lo cual éste contestó, “sí cumple constituyéndose la mitad más 1 de los integrantes de la Corporación por tratarse de segunda vuelta”. Igualmente, aunque no tan claro como el anterior, es el caso de la aprobación en segunda  vuelta del Proyecto de Acto Legislativo No 212 Cámara y 015 Senado de 2001, que reforma el artículo 96 de la Carta. En la sesión plenaria de la Cámara del 13 de diciembre de 2001 fue inicialmente debatido y votado el informe de ponencia, y luego fueron votados los artículos del proyecto. Frente a una solicitud de un parlamentario de que certificara la votación, el secretario certificó globalmente que las aprobaciones se habían hecho con la mayoría absoluta requerida. También, los trámites de ciertas leyes estatutarias muestran esa costumbre parlamentaria. Así, en la sesión del 2° de diciembre de 2003 de la Cámara de Representantes fue sometido a consideración el informe de ponencia del proyecto de ley estatutaria No 05 de 2002 Cámara, el cual fue discutido y aprobado. Frente a la solicitud de la presidencia de que anunciara la votación, el secretario respondió:  “Ha sido aprobado, señor presidente, de conformidad con lo dispuesto en la Constitución Política y en el Reglamento del Congreso este proyecto que requiere mayoría absoluta”. 

Por consiguiente, la costumbre parlamentaria indica que existe la práctica generalizada y la convicción jurídica en el Congreso, que además tiene pleno sustento normativo en la Constitución y en la Ley 5º de 1992, de que en las plenarias el informe de ponencia tiene que ser aprobado, para que el proyecto pueda continuar su curso. Igualmente, aunque en este punto las evidencias no son tan claras, existen ejemplos que indican que también existe la práctica y la convicción jurídica, también con pleno sustento normativo en la Constitución y en la Ley 5º de 1992,  de que la mayoría requerida para la aprobación de los actos legislativos en segunda vuelta es la mayoría absoluta.  Por consiguiente, y sin que sea necesario que la Corte deba analizar en esta sentencia la posible fuerza normativa que podría tener la práctica parlamentaria, lo cierto es que el argumento a favor de la tesis de la mayoría simple fundado en la costumbre parlamentaria carece de sustento, por cuanto no existe ninguna costumbre en el Congreso de aprobar esas ponencias en la segunda vuelta de los actos legislativos únicamente con mayoría simple. Por el contrario, las evidencias existentes se orientan en la dirección contraria. 

101- Finalmente, los precedentes de esta Corte favorecen decisivamente la tesis de la mayoría absoluta. Así, una revisión sistemática de la jurisprudencia de la Corte no permitió encontrar ningún caso en que esta Corporación hubiera avalado que pudiera ser aprobado por mayoría simple el informe de ponencia en aquellos casos en donde la Carta exigía mayoría absoluta para la aprobación del proyecto. Los precedentes citados por algunos magistrados en los debates en Sala Plena tocan puntos distintos y no justifican la tesis de la mayoría simple. 

Así, la sentencia C-055 de 1995, MP Alejandro Martínez Caballero, no analiza específicamente el tema y se limita, en el fundamento 7º, a distinguir entre el proyecto y la ponencia, pero únicamente para señalar que, conforme al artículo 157 superior, la obligación de publicación en la Gaceta del Congreso hace referencia al proyecto y no a la ponencia. 

El segundo precedente invocado para defender la tesis de la mayoría simple es más relevante, pero trata igualmente de otro asunto.  Se trata de la sentencia C-140 de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz, decisión en la que esta Corporación asumió el estudio sobre la constitucionalidad de una norma que confería facultades extraordinarias al Presidente, las que, de acuerdo con lo reglado en el artículo 150-10 de la Carta, requieren de mayoría absoluta, requisito que a juicio del demandante, no se había cumplido.  Para la Corte, el cargo resultaba infundado, porque lo que fue aprobado por mayoría simple no era la norma que confería las facultades extraordinarias, sino la proposición de reabrir el debate de ese artículo. La Corte aclaró entonces que “la solicitud de reabrir el debate de un artículo no requiere de su aprobación por mayoría absoluta, pues se trata de una determinación distinta e independiente del contenido de la norma que se propone analizar nuevamente. Que la disposición que se pretende discutir otra vez, se refiera a la concesión de facultades extraordinarias, en nada afecta la votación requerida, pues la Constitución lo que exige es que la aprobación de la concesión de facultades extraordinarias, como ya se ha reiterado, se haga por mayoría absoluta”. Este caso tampoco está referido a la votación del informe de ponencia. 

El tercer precedente invocado fue la sentencia C-551 de 2003, MP Eduardo Montealegre Lynett, sobre la ley de referendo. Como es sabido, la ley que convoca a un referendo constitucional requiere mayoría absoluta, pero esta sentencia precisó, en el fundamento 316, que no necesitaba de dicha mayoría la decisión acerca de si se votaba o no en bloque el informe de conciliación. Sin embargo, es claro que esta sentencia tampoco se refiere a la votación del informe de ponencia sino a otra decisión de trámite tomada por la plenaria en la aprobación de esa ley convocante.   

102- Como se puede ver, los anteriores precedentes, que fueron los únicos invocados en los debates de Sala Plena para sustentar la tesis de la mayoría simple, no analizan directamente el problema de la votación del informe de ponencia, por lo cual de ellos no puede desprenderse una ratio decidendi, según la cual la aprobación de dicho informe no requiere mayoría absoluta. A lo sumo, dichos precedentes simplemente indican que no necesitan mayoría absoluta todas las decisiones que toman las cámaras en el trámite de un proyecto que requiere mayoría absoluta, pues algunas de ellas, como la de reabrir la discusión de un artículo o la de votar en bloque un informe de conciliación, pueden ser adoptadas por mayoría simple. Sin embargo, nótese que ninguna de esas decisiones es en sí misma una aprobación del proyecto como tal, mientras que el análisis adelantado en los fundamentos anteriores de esta sentencia ha permitido concluir que la aprobación del informe de ponencia es una expresión del acuerdo de la cámara respectiva frente al proyecto, por lo cual se entiende integrada al proceso aprobatorio del proyecto como tal.

103- Esta diferencia decisiva entre la votación del informe de ponencia y otras decisiones tomadas en el trámite de las leyes o de los actos legislativos explica que el único precedente realmente relevante sobre la materia indique claramente que la aprobación del informe de ponencia requiere de mayoría absoluta, cuando se trata de proyectos que necesitan esa mayoría calificada. Se trata del Auto No. 170 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis, una decisión reciente y unánime de esta Corte, que decidió devolver al Congreso un proyecto de ley estatutaria destinado a reglamentar el Habeas Corpus, a fin que se surtiera nuevamente el trámite legislativo a partir del segundo debate en la Cámara de Representantes.  En virtud del artículo 153 superior, la aprobación, modificación o derogación de las leyes estatutarias exige la mayoría absoluta de los miembros del Congreso. La Corte concluyó que en ese caso no era posible verificar, conforme con las certificaciones enviadas por el secretario de la Cámara de Representantes, que la ponencia para segundo debate del proyecto de ley estatutaria hubiera alcanzado los ochenta y cuatro (84) votos necesarios para su aprobación – la mitad más uno de los miembros de la Cámara de Representantes – , circunstancia que tenía la suficiente entidad para constituir un vicio de trámite, que sin embargo era subsanable. La Corte sustentó su decisión en los siguientes argumentos:

“En efecto la Corte encontró que en la sesión plenaria del 7 de noviembre de 2002 de la Cámara de Representantes que consta en el Acta No. 024 publicada en la Gaceta 039 de 2003, la mencionada corporación aprobó “por mayoría de los presentes ciento cincuenta y cuatro (154) Honorables Representantes a la Cámara” la ponencia para segundo debate del proyecto de ley referido, según se certificó por el secretario general de dicha Corporación.

Respecto de la información así suministrada el Magistrado Sustanciador requirió al secretario general de dicha célula legislativa para que diera certeza sobre si el número de 154 honorables representantes correspondía a los votos afirmativos o al del quórum, con que se habría aprobado el proyecto, tomando en cuenta que la mayoría exigida por la Constitución y la ley en este caso es la mayoría absoluta de los miembros de la Corporación (art.153 C.P. y 117-2 de la Ley 5 de 1992).

El señor secretario de la Cámara de Representantes expidió una nueva certificación que de manera idéntica a la que fuera remitida a la Corte inicialmente señaló que la mencionada corporación aprobó la ponencia para segundo debate del proyecto de ley referido “por mayoría de los presentes ciento cincuenta y cuatro (154) Honorables Representantes a la Cámara”.  De dichas certificaciones bien cabe interpretar que con un quórum de 154 honorables representantes se impartió aprobación al proyecto por la mayoría de los presentes, número que puede ser de setenta y ocho (78) votos afirmativos en adelante, lo que sugiere que dicha mayoría no es la necesaria para que se configure la mayoría absoluta requerida, que la constituye la mitad más uno de los 166 honorables representantes que conforman la Cámara, es decir, ochenta y cuatro (84) votos, como mínimo.  En estas circunstancias, con base en la información que obra en el expediente, no sería posible entonces establecer si la aprobación del proyecto en esta etapa del trámite se ajustó al cumplimiento del requisito en análisis, pues en el acta tampoco consta la discriminación de los votos, ni se hace manifestación expresa alguna en el sentido de indicar que la mayoría con que se aprobó el proyecto fue la absoluta como lo exige la Constitución.

Para la Corte esta circunstancia configura un vicio de trámite que por ser subsanable no conlleva la declaratoria de inexequibilidad del proyecto de ley que se examina, pues sin que se alteren los principios y reglas propios de la función legislativa y en especial el mandato contenido en el artículo 153 superior sobre la aprobación de los proyectos de ley estatutaria en una sola legislatura, así como el principio de consecutividad, puede retrotraerse la actuación para enmendar la falla en el trámite en que se ha incurrido en el presente caso
(...)
Así las cosas en aplicación del referido principio de instrumentalidad de las formas procesales, la Corte devolverá el proyecto de ley referido al Congreso de la República para que este surta nuevamente el trámite respectivo a partir del segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes en la que se deberá dar aprobación a la ponencia respectiva dejando expresa constancia del número de votos emitidos y del cumplimiento del requisito de mayoría absoluta señalado en la Constitución (art 153 C.P.) (subrayas no originales)”.

Nótese que este auto unánime no sólo asimila los conceptos de aprobación de ponencia y aprobación de proyecto, que muestra que para la Corte la aprobación de la ponencia hace parte del proceso aprobatorio del proyecto, sino que expresamente devuelve el texto a la plenaria de la Cámara para que ésta dé “aprobación a la ponencia respectiva dejando expresa constancia del número de votos emitidos y del cumplimiento del requisito de mayoría absoluta señalado en la Constitución.” El auto no sólo declara entonces la existencia de un vicio de procedimiento por cuanto, entre otras cosas, no se pudo constatar que la ponencia hubiera sido aprobada por mayoría absoluta sino que, además, retrotrae el trámite del proyecto hasta la votación de la ponencia –y no la del articulado- y exige, de manera expresa e inequívoca, que dicha ponencia sea aprobada por mayoría absoluta. 

Por consiguiente, la ratio decidendi de este auto de la Sala Plena es indiscutible: la exigencia de mayoría absoluta contenida en el artículo 153 de la Carta cobija al informe a la ponencia, tanto así que en caso que éste no obtuviera al menos 84 votos en el pleno de la Cámara de Representantes, se estaba ante un vicio de procedimiento de la entidad suficiente para afectar el trámite legislativo.  Así las cosas, la razón de la decisión en la providencia en comento consiste en la tesis según la cual requiere mayoría absoluta la aprobación de la ponencia para segundo debate de un proyecto que requiera mayoría absoluta, doctrina que es plenamente aplicable al trámite de los actos legislativos en segunda vuelta. 

Síntesis del examen jurídico y fáctico.

104- El análisis jurídico adelantado en los fundamentos anteriores de esta sentencia permite llegar a las siguientes tres conclusiones esenciales: (i) en las plenarias, la votación favorable del informe de ponencia cierra el debate general del proyecto, constituye una aprobación prima facie del proyecto como un todo, y representa además un paso necesario para que la cámara respectiva pueda entrar a debatir y votar específicamente el articulado del proyecto, por lo que, si dicho informe no es aprobado, y mientras el Reglamento del Congreso no regule de manera diversa el tema, el proyecto debe entenderse “hundido” o “archivado”; (ii) la aprobación del informe de ponencia en la segunda vuelta de los actos legislativos requiere de mayoría absoluta; y (iii) cualquier irregularidad en la votación del informe de ponencia puede llegar a constituir un vicio de procedimiento susceptible de provocar la inexequibilidad de un acto legislativo. 

A su vez, el análisis fáctico desarrollado en los fundamentos 22 a 62 de esta sentencia permitió constatar que había existido una grave irregularidad en la plenaria del 5º de noviembre, por cuanto la sesión fue levantada esencialmente con el propósito de no reconocer los efectos jurídicos y prácticos de la votación del informe de ponencia  que había ocurrido ese día. El paso obvio que la Corte debe adelantar en este momento es entonces valorar jurídicamente esa situación fáctica, con base en las conclusiones normativas anteriormente señaladas.  

La existencia de un vicio de procedimiento consistente en la supresión de los efectos jurídicos y prácticos de la votación del informe de ponencia.

105- El análisis probatorio adelantado por la Corte permitió concluir que el 5 de noviembre de 2003, la proposición favorable con la que terminaba el informe de ponencia en el sexto debate del trámite del acto legislativo demandado fue sometida a votación y obtuvo, según aparece registrado en la correspondiente acta, 83 votos. La votación, a pesar de que no fue formalmente cerrada, en realidad terminó fáctica y jurídicamente, y correspondía al Presidente verificar los resultados. En efecto, conforme al artículo 122 del Reglamento del Congreso, la votación es el “acto colectivo por medio del cual las Cámaras y sus Comisiones declaran su voluntad acerca de una iniciativa o un asunto de interés general.” Y la votación nominal, que fue la que se efectuó ese día, se realiza siguiendo el orden alfabético, según lo ordena el artículo 130 de ese mismo cuerpo normativo. En la práctica, en este tipo de votaciones, la casi totalidad de los congresistas usa el registro electrónico, mientras que unos pocos anuncian su voto al secretario, quien lo registra. Esta forma de votación permite entonces conocer inmediatamente el resultado de la decisión, puesto que los votos quedan todos registrados. Y por ello en el presente caso es posible determinar el resultado que hubo, a pesar de que la Mesa Directiva levantó la sesión, sin verificar formalmente dicho resultado, ya que basta tener en cuenta el registro electrónico de la votación y agregar a esa cifra el número de los votos depositados manualmente ante el Secretario. El resultado es inequívoco: 83 votos a favor de la ponencia. 

106- Ahora bien, conforme a la costumbre parlamentaria, y teniendo en cuenta la convicción de la Mesa Directiva y de la casi totalidad de los miembros de la Cámara de Representantes de que el informe de ponencia requería en el presente caso 84 votos favorables, para la Corte es indudable que el efecto práctico de la votación del 5 de noviembre era el hundimiento del proyecto de acto legislativo, que en la realidad equivalía a su archivo. Una  pregunta surge: ¿correspondía ese efecto práctico al efecto jurídico?

107- Para responder a ese interrogante, es necesario recordar que la votación del informe de ponencia de un acto legislativo en las plenarias en segunda vuelta requiere mayoría absoluta. Es pues necesario determinar cuál es el número de votos que constituían mayoría absoluta en la Cámara de Representantes en ese momento. Ahora bien, la fórmula para la composición de la Cámara de Representantes está definida en el artículo 176 de la Constitución, norma que dispone que “habrá dos representantes por cada circunscripción territorial y uno más por cada doscientos cincuenta mil habitantes o fracción mayor de ciento veinticinco mil que tengan en exceso sobre los primeros doscientos cincuenta mil”.  La misma norma faculta a la ley para que ésta establezca “una circunscripción especial para asegurar la participación de la Cámara de Representantes de los grupos étnicos y de las minorías políticas y de los colombianos residentes en el exterior.  Mediante tal circunscripción se podrá elegir hasta cinco representantes”.  Estas reglas constitucionales han sido desarrolladas legalmente, tanto por la  Ley 5ª de 1992, que dispone una composición de ciento sesenta y un (161) miembros, número al que deben agregarse las cinco curules dispuestas por la Ley 649 de 2001, para un total de ciento sesenta y seis (166) representantes a la Cámara.  Por tanto, la mayoría absoluta de la Cámara de Representantes, correspondiente a la mayoría de sus miembros equivale a 84 congresistas.  Este, por tanto, es el número mínimo de votos necesario para obtener mayoría absoluta, cifra que es de naturaleza reglamentaria, por lo que permanece invariable, incluso cuando al momento de verificarse el acto aprobatorio específico no se hagan presentes la totalidad de los miembros de la corporación correspondiente, en la medida en que son esas normas legales las que fijan la integración estructural de la corporación de que se trate, las cuales tienen como objeto esencial determinar quiénes están facultados para intervenir en el proceso decisorio.

108- Por tanto, el número de integrantes de la Cámara de Representantes es 166, cifra que permanece invariable, mientras la regulación jurídica no varíe, y que sirve de referente para verificar si una determinada votación ha obtenido o no la mayoría absoluta, que es 84 votos, como adecuadamente lo señaló el secretario de esa Corporación.  Ahora bien,  la votación afirmativa en el presente caso fue de 83 votos. Esto significa que el informe de ponencia no alcanzó la mayoría constitucionalmente requerida, lo cual implicaba jurídicamente que el proyecto no podía seguir su trámite. 

109- El resultado jurídico y práctico de la votación de la sesión del 5 de noviembre era entonces el hundimiento o archivo del proyecto.  Sin embargo, la sesión fue levantada por la mesa directiva de la Cámara, sin reconocer el efecto jurídico y práctico de esa votación, lo cual equivale a una supresión de los efectos de dicha votación, que obviamente es un vicio de particular gravedad, por cuanto desconoce una decisión de las cámaras, con lo cual distorsiona la voluntad democrática del Congreso. Por ello, en anteriores oportunidades, esta Corte había señalado que la supresión de una votación era un grave vicio de trámite, Así, la sentencia Sentencia C-1056 de 2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, señaló que “el artículo 157 de la Carta exige que el proyecto sea ‘aprobado’ en la correspondiente Comisión permanente de cada Cámara, aprobación que no puede presumirse, ni tampoco suprimirse, sino que exige una votación expresa, específica”. Este criterio fue reiterado por la sentencia C-1147 de 2003, MP Rodrigo Escobar Gil, Fundamento 5.2., que indicó que la validez del tramite legislativo exige tanto el debate como la votación, y resaltó “que esta última -la votación- no puede presumirse ni suprimirse, y que, por el contrario, la misma debe ser expresa y específica por parte de las respectivas Comisiones y Plenarias con el fin de asegurar la participación activa de todas las instancias legislativas”. 
 
110- Con todo, podría argumentarse que en el presente caso no hubo esa supresión de los efectos de la votación por cuanto el levantamiento de la sesión estuvo justificado, por el alboroto existente en ese momento. Entra pues la Corte a examinar este punto. 

111- Efectivamente, al ser levantada la sesión, existía un cierto desorden en la Cámara, resultado en medida importante de la demora de la mesa directiva, que votó integralmente a favor del proyecto, en “cerrar”, según la terminología del Congreso, la votación y certificar y reconocer su resultado. Por su parte, el artículo 77 del Reglamento del Congreso confiere a la mesa directiva, y en especial al Presidente, la facultad de suspender un asunto hasta la sesión siguiente, cuando convenga diferirlo por haberse turbado el orden en la sesión. Pero igualmente el artículo 132 del mismo Reglamento del Congreso establece que si se ha iniciado una votación, ésta no podrá interrumpirse salvo que el Congresista plantee una cuestión de orden sobre la forma como se está votando. 

Estos artículos del Reglamento del Congreso son normas que desarrollan valores esenciales de la Constitución, pues salvaguardan la formación de la voluntad democrática de las cámaras. Así, el primero  busca asegurar el orden en los debates, y por ello confiere facultades al Presidente y a la Mesa Directiva para mantener la calma en las sesiones. El segundo, por su parte, no sólo protege la decisión del cuerpo colegiado, evitando que ésta sea interferida, sino que busca asegurar su resultado, pues obliga a que una vez iniciada una votación, ésta deba ser terminada y certificada. Esta prohibición del artículo 132 protege entonces la libertad de los congresistas en las votaciones y la intangibilidad de sus resultados

112- Una interpretación sistemática de esas dos normas reglamentarias permite concluir que sólo en casos excepcionales puede el Presidente suspender o interrumpir una votación por un quebrantamiento del orden en las sesiones. 

Así, el artículo 132 señala que “anunciado por el Presidente la iniciación de la votación, no podrá interrumpirse, salvo que el Congresista plantee una cuestión de orden sobre la forma como se está votando.” Este artículo 132 es entonces una norma prohibitiva cerrada, pues sólo admite expresamente una excepción, que es el planteamiento por un congresista de una “cuestión de orden sobre la forma como se está votando.” Ahora bien, una interpretación sistemática indica que la “cuestión de orden” a que hace referencia esa disposición tiene un significado preciso y técnico, y es la posibilidad de que un congresista haga una observación sobre el modo de votación, que son las formas de votación reguladas en los artículos anteriores del reglamento, a saber la votación ordinaria, nominal o secreta. En efecto, este artículo 132 se encuentra después de las disposiciones que regulan los modos de votación, las cuales asimilan las expresiones “modo de votación” y “forma de votación”. Así, el artículo 131 define la votación secreta como aquella que “no permite identificar la forma como vota el Congresista”. Por consiguiente, es natural concluir que la excepción del artículo 132 hace referencia a los modos o formas de votación regulados en los cuatro artículos que lo anteceden, y que la expresión “cuestión de orden” es otra forma de denominar las mociones de orden que el Reglamento del Congreso autoriza que los congresistas planteen.  Así las cosas, el artículo 132 sólo autoriza interrumpir una votación, en aquellos eventos en que un congresista formula una moción de orden sobre el modo de votación, como podría ser una solicitud de que la votación fuera nominal en vez de ordinaria. 

De otro lado, desde el punto de vista literal, el artículo 77 no faculta expresamente el Presidente a interrumpir una votación por alteración del orden, pues esa norma habla de otra cosa; esa disposición prevé la posibilidad de diferir hasta la sesión siguiente “la consideración de cualquier asunto”, en caso de que haya turbación del orden en las cámaras. Pero obviamente es distinta una votación, que es un momento de decisión, y la consideración de un asunto, que tiene una connotación diversa, pues hace referencia más a la actividad de debate o de control de las cámaras. 

113- El análisis precedente parece llevar a la siguiente conclusión: no podría nunca interrumpirse una votación por una decisión del Presidente de levantar la sesión por un eventual desorden en la plenaria, pues esa hipótesis no está prevista como una excepción a la prohibición del artículo 132 del Reglamento del Congreso, ni el artículo 77 confiere expresamente esa facultad al Presidente. Y no está prevista dicha posibilidad, no sólo porque el artículo 132 no menciona el desorden como causa justificativa de la interrupción de una votación sino, además, porque esa norma no faculta a la Presidencia a tomar esa determinación autónomamente, ya que cualquier decisión debe estar precedida de una moción planteada por un congresista, la cual no fue presentada en el presente caso.  

Con todo, la Corte considera que esa interpretación extrema, que deriva empero del tenor literal de los artículos 77 y 132 del Reglamento del Congreso, no puede ser adoptada, pues lleva a resultados irrazonables. Basta pensar en una situación en donde haya ocurrido una terrible calamidad en medio de una votación, como un incendio o un atentado, para comprender que en esa hipótesis es perfectamente razonable que la Presidencia interrumpa la votación en curso. Sin embargo, el hecho de que la prohibición de interrumpir una votación iniciada sea tan estricta muestra el cuidado que tuvo el Legislador orgánico en proteger la libertad e intangibilidad de las votaciones. Y en especial, esa prohibición tan rigurosa busca evitar intervenciones de la Mesa Directiva que pudieran alterar el resultado de las votaciones en curso, y por ello el Reglamento del Congreso no faculta al Presidente a autónomamente interrumpir una votación en curso por una eventual alteración del orden en las cámaras. 

Por ello, aunque no puede llegarse a la tesis extrema de que en ningún caso el Presidente puede interrumpir una votación en curso por alteraciones del orden, el hecho de que ni el artículo 132 ni el artículo 77 del Reglamento del Congreso hayan previsto esa hipótesis tiene al menos una consecuencia normativa y es la siguiente: en principio el Presidente no puede interrumpir una votación por alteración del orden, pues el Reglamento del Congreso no lo faculta expresamente a ello. Sin embargo, por un criterio de razonablidad, esa prohibición  no puede ser interpretada como una interdicción absoluta sino como una prohibición prima facie, de suerte que únicamente situaciones excepcionales de alteración del orden facultan a la Mesa Directiva a interrumpir una votación en curso.  

114- En el presente caso, un análisis en conjunto de las pruebas incorporadas al expediente permite a la Corte concluir que en esa sesión no ocurrió la suspensión de la votación por esas razones excepcionales de desorden, sino que lo que aconteció fue una maniobra de la Mesa Directiva para evitar el registro y reconocimiento de los efectos jurídicos y prácticos de una votación que ya había sido realizada materialmente. Así, como se pudo constatar, el tiempo de votación fue dilatado por la Mesa Directiva, varios parlamentarios se levantaron de sus curules y se trasladaron hasta el lugar ocupado por el Secretario General y protestaron por ese hecho. Transcurrieron además varios minutos sin que votara ningún nuevo parlamentario. Ningún parlamentario planteó una moción de orden sobre la forma como se estaba votando, ni menos hubo solicitudes de interrupción de la votación. Todo lo contrario. La petición era que la votación fuera terminada. Hubo un aumento del desorden y la Mesa Directiva anunció que cerraría la votación en el momento en que los representantes volvieran a sus curules, lo cual varios hicieron.  No obstante, de inmediato, el Segundo Vicepresidente de la Cámara se dirigió al Presidente y le advirtió que si se cerraba la votación, el proyecto se hundiría y que por ello era mejor levantar la sesión por la alteración del orden al interior del recinto.

Esas pruebas apreciadas en su conjunto muestran entonces que la decisión de levantar la sesión y suspender el reconocimiento jurídico y práctico de dichos efectos de la votación no estuvo esencialmente motivada por preservar el orden y la intangibilidad del resultado de esa votación sino precisamente por evitar reconocer sus efectos prácticos y jurídicos. Los efectos prácticos, pues, acreditada como estaba la insuficiencia de votos para aprobar la proposición con que terminaba el informe de ponencia, la Mesa Directiva utilizó el levantamiento de la sesión como un recurso extremo para evitar el hundimiento del proyecto de acto legislativo.  Los efectos jurídicos, por cuanto, ante la insuficiencia de la votación para aprobar el informe de ponencia, la Cámara no estaba facultada para continuar con el debate y la aprobación del articulado del proyecto de acto legislativo.  

115- La Corte destaca que todas estas pruebas, y en especial el video de la sesión del  5 de noviembre de 2003, fueron puestas en conocimiento de la ciudadanía y en especial de la mesa directiva de las Cámaras, para que quien tuviera interés pudiera pronunciarse acerca de ellas. Precisamente para permitir esa intervención ciudadana y de los miembros de la mesa directiva, la Corte, por auto del 30 de julio de 2004, suspendió sus deliberaciones, incorporó formalmente como prueba los videos y grabaciones magnetofónicas relativos a esas sesiones, y corrió traslado de las mismas a la ciudadanía en general y al entonces Presidente y Vicepresidente de la Cámara de Representantes.  

116- Pero en todo caso, incluso si se concluyera que la sesión fue levantada en debida forma por la mesa directiva, lo cierto es que la decisión fue apelada por una parlamentaria y la sesión fue restablecida, y luego de algunas protestas de algunos parlamentarios y del retiro de otros, la sesión continuó en perfecto orden y existía quórum decisorio. Y sin embargo, la mesa directiva se abstuvo de reconocer el efecto jurídico y práctico a la votación. Por ello, incluso si se considerara, en gracia de discusión, que la votación había sido suspendida por el Presidente de manera legítima, en virtud de la facultad prevista en el artículo 77 del Reglamento del Congreso, lo cual la Corte no acepta, era imperativo entonces terminarla, pues la sesión había sido restablecida, existía pleno orden en la sesión y había quórum decisorio. Era necesario en ese caso dar entonces aplicación al artículo 132 del Reglamento del Congreso, que protege la continuidad e intangibilidad de las votaciones en las cámaras; sin embargo, la mesa directiva se abstuvo de hacerlo y desconoció los efectos jurídicos y prácticos de esa votación.

117- Las anteriores irregularidades son particularmente graves, no sólo porque estuvieron orientadas a distorsionar la formación de la voluntad democrática del Congreso sino, además, por cuanto fueron desarrolladas por la Mesa Directiva, que tiene una especial responsabilidad en conducir imparcialmente las deliberaciones y las votaciones, como ya se explicó en esta sentencia (Cf supra Fundamento 39). 

118- Por todo lo anterior, la Corte concluye que en la sesión del 5 de noviembre de 2003 existió un vicio de procedimiento, que consistió en la supresión de los efectos jurídicos y prácticos de la votación del informe de ponencia, la cual no alcanzó la mayoría absoluta requerida por el artículo 375 de la Constitución, en armonía con el artículo 119 ordinal 1º del Reglamento del Congreso, para la aprobación de los actos legislativos en segunda vuelta. Esa votación implicaba el hundimiento del proyecto, pero ese efecto fue suprimido por la Mesa Directiva, que levantó indebidamente la sesión precisamente para no reconocer dicho efecto. En tales circunstancias, para la Corte es claro, además, que aún si se admitiera el argumento de que no se requería una mayoría calificada para la aprobación del informe de ponencia en la segunda vuelta – tesis que la Corte no comparte -, el vicio señalado subsiste, porque el efecto práctico de la votación habría sido de todos modos el hundimiento del proyecto, por la convicción de la Mesa Directiva y de la casi totalidad de los miembros de la Cámara que esa mayoría era necesaria, convicción que es además jurídicamente acertada.   

119- La supresión de los efectos jurídicos y prácticos de la mencionada votación es, de conformidad con los artículos 379 y 241 de la Constitución, y con la jurisprudencia uniforme de esta Corte al respecto, uno de aquellos vicios de procedimiento que provocan la inexequibilidad de un Acto Legislativo, al menos por las siguientes dos razones: de un lado, este vicio se encuentra inescindiblemente ligado con el requisito de mayoría absoluta exigido por el artículo 375 de la Constitución, en armonía con el artículo 119 ordinal 1º del Reglamento del Congreso, para la aprobación de actos legislativos. Y de otro lado, la votación del informe de ponencia es un momento ineludible del proceso de aprobación de las reformas, y el propio artículo 375 exige que los actos legislativos sean debidamente “aprobados” por las cámaras. La Cámara de Representantes violó entonces uno de los requisitos establecidos por el Título XIII de la Carta para el trámite de las reformas constitucionales, puesto que desconoció que un acto legislativo necesita ser aprobado por mayoría absoluta de los miembros de cada cámara.  

La Corte no puede entonces sino constatar la existencia de ese vicio de procedimiento y extraer del mismo la conclusión que la Constitución impone: la inexequibilidad del Acto Legislativo.

120- Con todo, podría argumentarse, como lo hacen algunos intervinientes, que la anterior conclusión no es de recibo por cuanto el vicio fue subsanado con la votación que tuvo lugar en la sesión del 6 de noviembre de 2003, en la cual, la proposición con la que terminaba el informe de ponencia del acto legislativo obtuvo la mayoría absoluta requerida.  Entra pues la Corte a examinar este punto. 

La falta de convalidación o saneamiento del vicio.

121- Es indudable que, en función del principio de instrumentalidad de las formas, los vicios procedimentales pueden resultar saneados o convalidados en el trámite posterior en las cámaras. Esto ha sido reconocido no sólo a nivel teórico por esta Corte sino que además existen casos significativos en donde esta Corporación ha aplicado esa doctrina. 

Así, en el plano abstracto, la Corte ha señalado que incluso un vicio muy grave, como podría ser una votación irregular, puede ser “convalidado en el proceso mismo de formación de la ley, en la medida en que se haya cumplido el propósito que la regla de procedimiento pretendía proteger, o la irregularidad haya sido expresamente subsanada por una autoridad que tenía competencia para efectuar ese saneamiento” . En esos casos, ha concluido la Corte, si “el vicio de procedimiento existió pero fue convalidado, es obvio que, en función de la prevalencia del derecho sustancial (CP art. 228), no tiene sentido que la Corte declare la inconstitucionalidad de la disposición acusada.” 

En el plano concreto, en determinados eventos, la Corte ha admitido que ciertas irregularidades, incluso aquellas cometidas por el Presidente de la respectiva corporación, no acarrean la inconstitucionalidad de la norma demandada, por cuanto éstas pueden resultar inocuas, debido a la convalidación posterior de la actuación por el Congreso. Así, la sentencia C-374 de 1997, MP José Gregorio Hernández Galindo, analizó si era válido que las comisiones conjuntas hubieran delegado en el presidente de una de ellas la posibilidad de decidir si el trámite de la ley debía ser ordinario o estatutario. La Corte consideró que esa delegación era un vicio, por cuanto el voto de los congresistas es personal e intransferible. Sin embargo, la Corte consideró que no era procedente declarar la inexequibilidad de la ley, pues los pasos posteriores “en los que sí participaron los miembros de las comisiones y las cámaras directamente, como la aprobación de los textos y de la conciliación, convalidaron la determinación adoptada en cuanto al proyecto se le dio el trámite de ley ordinaria, que es lo que, a juicio de la Corte, ha debido hacerse, según la Constitución”. Dijo entonces la Corte: 

“Declarar la inconstitucionalidad de la Ley no obstante haberse cumplido en el curso del proceso aprobatorio correspondiente aquello que resulta de los mandatos constitucionales, por el sólo hecho de que quien decidió en un primer momento sobre tal trámite carecía de competencia para hacerlo, cuando el órgano cuya autoridad él había asumido actuó después de conformidad con lo resuelto, sin revocarlo ni modificarlo, sería desconocer no solamente la evidencia de que la Constitución no fue violada con dicho trámite, sino desautorizar las posteriores determinaciones de las comisiones y corporaciones competentes, que mantuvieron el criterio adoptado, aplicable al proyecto que estudiaban, criterio que, además, es el mismo acogido por la Corte.”

122- La tesis de la posible convalidación del vicio ocurrido en la sesión del 5º de noviembre de 2003 encuentra entonces sustento no sólo en general en el principio de instrumentalidad de las formas sino, además, en decisiones específicas de esta Corte, que muestran que una irregularidad cometida por la Mesa Directiva, incluso grave, no acarrea ineluctablemente la configuración de un vicio de inconstitucionalidad, ni tampoco obligatoriamente la inexequibilidad de la norma aprobada, puesto que dicha irregularidad puede ser saneada por actuaciones posteriores de las comisiones o de las plenarias. Además, esta posibilidad tiene sustento normativo expreso en los artículos 2º y 5º del Reglamento del Congreso, que establecen la posibilidad de corregir formalmente o subsanar los vicios de procedimiento. Así, el artículo 2º establece que uno de los principios de interpretación de esa ley es aquel de la “corrección formal de los procedimientos”, que consiste en la posibilidad de “subsanar los vicios de procedimiento que sean corregibles, en el entendido que así se garantiza no sólo la constitucionalidad del proceso de formación de las leyes, sino también los derechos de las mayorías y las minorías y el ordenado adelantamiento de las discusiones y votaciones.” Por su parte, el artículo 5º, al definir los vicios insubsanables, no excluye expresamente las irregularidades ocurridas en los procesos de votación, por lo cual podría entenderse que éstas pueden ser saneadas.  

123- Es pues posible que un vicio ocurrido en una votación, a pesar de su gravedad, pueda resultar saneado en el trámite ulterior de las cámaras, como lo ha reconocido la doctrina, esta Corte y otros tribunales constitucionales. Así, a nivel doctrinal, varios autores admiten la posibilidad de que una irregularidad grave en una votación pueda entenderse saneada, si de todos modos queda claro que, a pesar de dicha irregularidad, la ley contó con la mayoría necesaria requerida, pues se habría cumplido la finalidad de la votación, que es determinar si el proyecto cuenta o no con la mayoría requerida. Esta situación es conocida por algunos doctrinantes como la “prueba de la resistencia del voto”, según el cual, no procede anular una ley, si a pesar de los vicios en su votación, resulta claro que el proyecto contaba con mayorías suficientes. Un ejemplo, a nivel de derecho comparado, de aplicación de esta doctrina es  la decisión No 225 del 23 de enero de 1987 del Consejo Constitucional en Francia, la cual declaró que  un proyecto no debía ser declarado inconstitucional, a pesar de que había ocurrido un grave vicio en su votación, por cuanto de todos modos era claro que contaba con la mayoría requerida. En ese caso, algunos parlamentarios delegaron su voto en otros parlamentarios, desbordando las estrictas posibilidades en que dicha delegación estaba permitida por el reglamento de la Asamblea Nacional; el proyecto fue entonces impugnado por esa razón. El Consejo Constitucional admitió que había existido una violación del Reglamento, pero que no procedía anular la votación, por cuanto no había evidencias de distorsión de la voluntad de los delegantes e, incluso sin tener en cuenta esos votos irregulares, el proyecto contaba con una mayoría suficiente.  

Podría entonces entenderse que en el presente caso, a pesar de que la supresión de los efectos de la votación del 5º de noviembre de 2003 realmente configura un grave vicio de procedimiento, no procede declarar la inexequibilidad del acto legislativo, por cuanto dicho vicio habría resultado convalidado, en la medida en que no sólo el informe de ponencia obtuvo al día siguiente una amplia mayoría, pues contó con 104 votos a favor, sino que, además todos los artículos del proyecto fueron aprobados con mayorías claras.   
 
124- A pesar de lo anterior, la Corte considera que en el trámite del acto legislativo acusado el vicio constatado no fue subsanado por la votación realizada el 6 de noviembre de 2003, en donde el informe de ponencia obtuvo la mayoría constitucionalmente requerida, por cuanto precisamente esta nueva votación, lejos de corregir el vicio, es en realidad su materialización. La nueva votación es en efecto la concreción de la supresión de las consecuencias jurídicas y prácticas de la votación realizada el día 5 de noviembre de 2003, que debió ser respetada, con todos sus efectos, por la mesa directiva de la Cámara de Representantes y por esa Corporación. Y es que la nueva votación implicó una suerte de anulación o repetición de la votación del día anterior, con lo cual se consumó el vicio de privar o suprimir los efectos de la decisión adoptada por la plenaria de la Cámara el 5º de noviembre de 2003, la cual implicaba, como ya se explicó, el hundimiento del proyecto. Por ello esa nueva votación no puede ser asimilada a una convalidación sino a la concreción y consumación del vicio analizado.  

125- De otro lado, el Reglamento del Congreso no autoriza que si se ha realizado una votación sobre un informe de ponencia, dicha votación pueda ser repetida ulteriormente, por lo cual la Cámara carecía de competencia para adelantar esta nueva votación. Ahora bien, en innumerables ocasiones, esta Corte ha señalado que las votaciones ulteriores de una plenaria no convalidan defectos ocurridos con anterioridad en el trámite de una ley, cuando la naturaleza de la irregularidad anterior priva a la plenaria de la posibilidad de reexaminar el asunto. Por ejemplo, en múltiples ocasiones, la Corte ha constatado un vicio en la actuación de una plenaria sobre un artículo o proyecto, pero el asunto es luego sometido a comisión de conciliación y es nuevamente votado por la plenaria, con lo cual podría concluirse que la segunda votación de la plenaria convalida o sanea los defectos ocurridos anteriormente. Pero la Corte ha considerado que esa nueva votación no tiene la virtualidad de corregir los vicios precedentes, cuando la irregularidad ocurrida ha privado a las cámaras de la posibilidad de continuar con el trámite del proyecto. Un ejemplo, entre muchos otros, es el siguiente: la sentencia C-08 de 1995, MP José Gregorio Hernández Galindo, declaró la inexequibilidad de un proyecto de ley estatutaria sobre hábeas data, debido a que la votación en una de las plenarias se realizó sin el quórum decisorio. La Corte encontró que, a pesar de que el texto fue nuevamente votado por las plenarias, en la medida en que hubo necesidad de una conciliación del texto, debido a las discrepancias entre las cámaras, y que esa nueva votación obtuvo la mayoría requerida, sin embargo el vicio no fue saneado. Dijo entonces la sentencia: 

“(M)al podría entenderse convalidada la actuación cumplida durante el segundo debate, por cuanto -se repite- la Constitución sanciona la falta de quórum con la ineficacia (artículo 149 C.P.) y, por otra parte, sin un texto efectivamente aprobado en la plenaria de una de las cámaras no podía hablarse de discrepancias que pudieran ser dirimidas mediante el procedimiento de las comisiones accidentales de conciliación, es decir, la carencia de efectos del segundo debate en la Cámara de Representantes hacía inocua la aplicación del artículo 161 de la Carta”.

De la misma manera, en el presente caso, la cámara carecía de competencia para realizar la segunda votación del 6 de noviembre, por lo que esta segunda votación no saneaba el vicio ocurrido el día anterior. 

126- Los argumentos anteriores son suficientes para concluir que el vicio ocurrido en la sesión del 5º de noviembre no fue saneado por la votación del 6º de noviembre de 2003. A ellos sólo cabría agregar que un análisis de la nueva votación muestra que este caso no soportaría la llamada “prueba de resistencia del voto”, por cuanto, como ya se explicó, al menos 14 parlamentarios cambiaron su voto de un día al otro, pues el 5º de noviembre habían votado globalmente contra el proyecto, y el 6º de noviembre lo apoyaron inequívocamente. Ahora bien, si se asume, como es razonable hacerlo, que todos esos parlamentarios que habían votado el día anterior en contra de la ponencia, hubieran votado ese día en contra de los artículos individuales, entonces resulta que la votación del día siguiente no cumple la prueba de la resistencia del voto, pues el cambio de voto de estos parlamentarios altera de manera importante los resultados. En efecto, si se resta 14, que fue el número de congresistas que cambiaron claramente su posición, a la votación obtenida el 6° de noviembre, entonces aparece que sólo un artículo obtendría la mayoría requerida, como lo muestra el  siguiente cuadro, en donde en la columna I la Corte transcribe los resultados registrados el 6 de noviembre para cada artículo y en la columna II resta a ese resultado los 14 votos: 

Artículo votado	I	                      II	
1	95	81	
2	101	88	
3	87	73	
4	96	82	
5	90	76	

Nótese entonces que únicamente el artículo 2° alcanzaría los 84 votos requeridos, mientras que ninguno de los otros artículo logra esa cifra. 

Es obvio que a este cálculo puede objetársele que algunos de esos 14 representantes pudieron votar negativamente algunos artículos, por lo cual, frente a esas disposiciones sus votos no debería ser restados de la mayoría obtenida el 6º de noviembre. Sin embargo, lo cierto es que esos 14 parlamentarios apoyaron en general todos los artículos. Con todo, es claro que este cálculo es aproximado y que la Corte no pretende realizar una prueba matemática estricta; por ejemplo, este análisis no tiene en cuenta los casos de aquellos representantes que el día anterior no votaron, por no encontrarse en la sesión plenaria al momento de la decisión, y que al día siguiente apoyaron el proyecto. No es posible determinar cuántos de ellos pudieron variar su posición. Sin embargo, este análisis es suficiente para concluir que la segunda votación no admite una mínima prueba de resistencia del voto pues hubo cambios significativos de un día a otro. Y esto es inquietante, precisamente porque muestra que la maniobra de la Mesa Directiva de levantar la sesión para aplazar la votación hasta el día siguiente surtió los efectos buscados, pues alteró la decisión del al menos 14 representantes, con lo cual distorsionó la formación de la voluntad democrática de las cámaras.

127- La Corte aclara que no está cuestionando que un congresista modifique su posición frente a un asunto, puesto que esos cambios son legítimos. Incluso, esta Corte ha admitido que un congresista cambie públicamente su voto en el curso de la votación misma, mientras ésta no haya terminado. Lo que es cuestionable en el presente caso es que el cambio de voto hubiera ocurrido sin que mediara ningún nuevo debate público del asunto en la Plenaria. Esto agrega una nueva irregularidad al trámite del presente acto legislativo, pues el cambio de voto no respondió a una deliberación de las cámaras, con lo cual se desconoció el principio de publicidad y la necesidad de que las decisiones de las cámaras sean fruto de un debate. Por ello esta Corte había señalado con claridad que en el trámite de los actos legislativos está excluida “la votación fundada exclusivamente sobre la base de acuerdos políticos externos a la sesión misma, celebrados por grupos, partidos o coaliciones, con la pretensión de imponer una mayoría sin previo debate, atropellando los derechos de las minorías o impidiendo el uso de la palabra o la discusión a los congresistas no participantes en tales formas de concierto previo.”

128- Por todo lo anterior, la Corte concluye que el vicio del 5 de noviembre de 2003 no fue convalidado ni saneado por la votación ocurrida el día siguiente. 

Carácter insubsanable del vicio de procedimiento constatado.

129- Por último, debe la Corte verificar si el vicio de procedimiento en que se incurrió en el sexto debate de la segunda vuelta del trámite del acto legislativo es de naturaleza subsanable y si por ello resulta aplicable lo dispuesto en el parágrafo del artículo 241 de la Carta, según el cual, cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento de este tipo, ordenará devolver el proyecto al Congreso para que corrija la irregularidad.

130- Para esta Corporación, en el presente caso, no procede aplicar dicho parágrafo por cuanto, por su naturaleza, se trata de un vicio insubsanable que afecta la integralidad de la formación del Acto Legislativo, ya que hubo una distorsión de la formación de la voluntad democrática de las cámaras. 

La presente situación es entonces distinta a aquellos casos anteriores en donde la Corte ha ordenado una subsanación de un vicio ocurrido en una votación. Así, en una ocasión, esta Corporación consideró que una falta de quórum para decidir era un vicio subsanable, a pesar de su gravedad, y ordenó la devolución al Congreso de una ley afectada por ese vicio. Según la Corte, el vicio podía ser saneado “por cuanto era factible repetir el segundo debate en la Cámara, teniendo en cuenta que, para los proyectos de leyes ordinarias y, en concreto, para los referentes a la aprobación de tratados internacionales, no se exige que su aprobación se produzca durante una sola legislatura”.  Igualmente, el mencionado Auto No. 170 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis, ordenó retornar un proyecto de ley estatutaria, a pesar de que no había prueba de que hubiera sido aprobado por  mayoría absoluta. Sin embargo, nótese que en esos eventos no hubo distorsión de la voluntad democrática de las cámaras, sino que faltó un elemento para que la formación de dicha voluntad fuese totalmente regular, y por ello podía considerarse que  el vicio podría ser subsanado permitiendo que las cámaras aportaran ese elemento. La situación en este caso es distinta, pues lo que existió fue una alteración de la formación de la voluntad democrática de las cámaras, que el juez constitucional no puede legitimar. 

131- Pero de otro lado, incluso si por su naturaleza el vicio fuera en principio subsanable, no es posible subsanarlo en este caso, pues su corrección se realizaría por fuera de los dos períodos ordinarios consecutivos que el artículo 375 de la Constitución exige para la aprobación de los actos legislativos. Ahora bien, en anteriores oportunidades, esta Corte había indicado que en aquellos casos en que la Carta impone términos preclusivos para adoptar una ley, entonces las posibilidades de subsanación se ven reducidas, por cuanto la eventual subsanación se haría por fuera del término previsto por la Carta, como sucede con las leyes estatutarias o la ley del plan. Por ejemplo, la sentencia  C-008 de 1995, MP José Gregorio Hernández Galindo, constató que un proyecto de ley estatutaria estaba afectado por un vicio de procedimiento y concluyó que éste era insubsanable, por cuanto la Constitución establece que la aprobación de las leyes estatutarias “deberá efectuarse dentro de una sola legislatura, siendo evidente que, al momento de proferir este fallo, el término constitucional dado al Congreso se encuentra ampliamente vencido, pues la legislatura de que se trata concluyó”, por lo que no era aplicable el parágrafo del artículo 241 de la Carta. Igualmente, la sentencia C-557 de 2000, MP Vladimiro Naranjo Mesa, encontró un vicio de procedimiento en la aprobación de la ley del plan y concluyó que éste no podía ser subsanado, pues la devolución de la ley al Congreso “implicaría el desconocimiento del término perentorio impuesto por el constituyente y el legislador para la aprobación del Plan Nacional de Desarrollo, que para el caso examinado expiraba el 5 de mayo de 1999,  por lo cual tal posibilidad no se ajusta a derecho, lo cual conduce a concluir que el vicio que se ha detectado, a la fecha es insubsanable”. Por esas mismas razones, es imposible aplicar el parágrafo del artículo 241 de la Carta.  

132- Finalmente, por la naturaleza del vicio y debido al principio de consecutividad, una eventual corrección del vicio implicaría repetir toda la segunda vuelta. Ahora bien, las normas vigentes, a saber, el artículo 202 del Reglamento del Congreso, en armonía con el artículo 45 del Decreto 2067 de 1991, establecen un término para la subsanación, que es de 30 días, el cual siempre ha sido considerado por esta Corte como un plazo preclusivo, que no admite ampliaciones. Así, la sentencia C-255 de 1996 declaró la inexequibilidad de la Ley 194 del 6º de julio de 1995, "por medio de la cual se aprueba la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados entre Estados y Organizaciones Internacionales o entre Organizaciones Internacionales, hecha en Viena el 21 de marzo de 1986." En esa ocasión, la Corte había constatado la existencia de un vicio subsanable y había devuelto la ley al Congreso para que corrigiera el defecto constatado. Sin embargo, el Presidente de la Cámara solicitó a la Corporación que se ampliaran los términos, pues el proceso al Presidente de la República que en ese momento se adelantaba, había impedido corregir el vicio de procedimiento en ese término. La corte negó esa posibilidad y dijo al respecto: 

“La Corte entiende la trascendencia que tiene para el país y para el trabajo de la Cámara de Representantes el proceso seguido al señor Presidente. Sin embargo, esta Corporación fijó a las Cámaras el plazo máximo autorizado por el artículo 45 del Decreto 2067 de 1991, pues tal norma establece que para la corrección de un vicio subsanable el "término no podrá ser superior a treinta días contados a partir del momento en que la autoridad esté en capacidad de subsanarlo". No es pues posible ampliar tal término, por lo cual, y en cumplimiento de lo ordenado por esa misma norma y por la Constitución, no queda otra alternativa a la Corte que proceder a decidir sobre la constitucionalidad de la ley bajo revisión (subrayas no originales).” 

133- Por ende, en el asunto bajo examen, las disposiciones que regulan la posibilidad de subsanación de los vicios de procedimiento en la formación de los actos legislativos no pueden ser aplicadas.

Síntesis del examen y decisión a tomar 

134- Por la importancia y complejidad del asunto decidido, procede la Corte a resumir los principales elementos de su análisis. 

-  La Corte reitera que, conforme a lo señalado en la sentencia C-551 de 2003, corresponde a esta Corporación examinar la constitucionalidad de las reformas constitucionales no sólo por vicios de trámite sino también por un eventual desbordamiento de las competencias del poder de reforma. Por ello era válido que los actores presentaran, como lo hicieron, cargos no sólo relativos al trámite del Acto Legislativo No. 02 de 2003 sino también a posibles excesos en el poder de reforma. 

- Como la competencia es el presupuesto del procedimiento, en principio parecía lógico que la Corte examinara previamente los cargos por competencia. Y efectivamente, la Corte comenzó por una discusión de los eventuales vicios de competencia planteados por las demandas, pero no fue posible llegar a un acuerdo que permitiera, dentro de un término razonable, tomar una decisión al respecto. Ahora bien, como la labor de los jueces no consiste en discutir problemas teóricos sino en resolver los casos que les son planteados, dentro de los plazos y condiciones que establece el ordenamiento, la Corte decidió analizar el cargo de trámite que tenía mayores posibilidades de prosperar, en el entendido de que si dicha acusación conducía a la declaratoria de inexequibilidad del acto legislativo, resultaba improcedente, por carencia de objeto, entrar en el estudio de los otros cargos, por cuanto, en todo caso, la norma demandada sería retirada del ordenamiento.  

- El cargo estudiado fue el siguiente: los actores consideraban que el Congreso incurrió en un vicio de procedimiento en la votación del informe de ponencia en la plenaria de la Cámara de Representantes. Según su parecer, al ser votado ese informe, en la sesión del 5 de noviembre de 2003, no obtuvo la mayoría absoluta requerida, frente a lo cual, la Mesa Directiva, en una clara desviación de poder, levantó la sesión, con el objetivo de no cerrar ni certificar la votación que había ocurrido, por cuanto dicha votación implicaba el hundimiento del proyecto.

- Para resolver ese cargo, la Corte recordó, en primer término, su jurisprudencia constante acerca del cuál es el parámetro normativo del control de constitucionalidad de los actos legislativos, a fin de precisar que debe ser tenido en cuenta no sólo el Título XIII de la Carta sino además las normas de la Constitución y del Reglamento del Congreso cuyo (i) cumplimiento es presupuesto básico y necesario para la adecuada formación de la voluntad democrática de las cámaras, (ii) están estrechamente relacionadas con la materialización de principios y valores constitucionales, en especial del principio democrático, y (iii) tienen una entidad tal que, al desconocerse, ocasionan un vicio de procedimiento en la formación del acto legislativo, en la medida en que desconocen los requisitos establecidos por la propia Carta, y en especial por el título XIII, para la aprobación de dichas reformas. 

- Esos criterios fueron suficientes para concluir que, a pesar de que el Título XIII de la Carta no menciona específicamente el informe de ponencia, es indudable que una irregularidad en la presentación o aprobación de dicho informe en las plenarias puede constituir un vicio de procedimiento en la formación de un acto legislativo, que puede ocasionar su inexequibilidad, no sólo porque expresamente la Carta y el Reglamento del Congreso prevén que todo acto legislativo tenga su respectivo informe de ponencia (CP art. 160, y Ley 5ª de 1992 arts 156 y ss y 174 y ss), sino además por cuanto la aprobación de dicho informe representa un paso necesario en la formación de la voluntad democrática de las cámaras.  

- La Corte examinó cuidadosamente las pruebas a fin de poder valorar qué había ocurrido en esa sesión.  La Corte destaca que todas estas pruebas, y en especial el video de la sesión del  5 de noviembre de 2003, fueron puestas en conocimiento de la ciudadanía y en especial de la mesa directiva de las Cámaras, para que quien tuviera interés pudiera pronunciarse acerca de ellas.  

- Este detallado análisis fáctico permitió, en primer término, concluir que el 5° de noviembre de 2003, el informe de ponencia fue sometido a votación y obtuvo 83 votos a favor. La votación, a pesar de que no fue formalmente cerrada, en realidad terminó fáctica y jurídicamente, y correspondía al Presidente verificar los resultados. En efecto, conforme al artículo 122 del Reglamento del Congreso, la votación es el “acto colectivo por medio del cual las Cámaras y sus Comisiones 
declaran su voluntad acerca de una iniciativa o un asunto de interés general.” Y la votación nominal, que fue la que se efectuó ese día, se realiza siguiendo el orden alfabético, según lo ordena el artículo 130 de ese mismo cuerpo normativo. En la práctica, en este tipo de votaciones, la casi totalidad de los congresistas usa el registro electrónico, mientras que unos pocos anuncian su voto al secretario, quien lo registra. Y por ello en el presente caso es posible determinar el resultado que hubo, a pesar de que la Mesa Directiva levantó la sesión, sin verificar formalmente dicho resultado, ya que basta tener en cuenta el registro electrónico de la votación y agregar a esa cifra el número de los votos depositados manualmente ante el Secretario. El resultado es inequívoco: 83 votos a favor de la ponencia. 

- Este examen fáctico también permitió concluir, con suficiente certeza, que el levantamiento de la sesión estuvo esencialmente orientado a no reconocer los efectos jurídicos y prácticos de esa votación. 

- Los elementos esenciales de esta valoración probatoria, que permitieron desvirtuar la presunción de buena fe que ampara la actuación de las autoridades, fueron básicamente los siguientes: (i) la motivación de la Mesa Directiva, pues todos sus miembros apoyaron inequívocamente el acto legislativo; (ii) ciertos hechos antecedentes a esa plenaria, y en especial lo ocurrido en la sesión del 29 de octubre, que permiten inferir una unidad de designio de la Mesa Directiva, que era la siguiente: utilizar todos los mecanismos aparentemente reglamentarios para lograr la aprobación del proyecto de acto legislativo: (iii) la convicción de esa Mesa Directiva y de la Cámara de que eran necesarios 84 votos para la aprobación del informe de ponencia, y que si no se lograban, el proyecto se hundía; (iv) la forma de desarrollo del desorden en la sesión, que permite concluir que no es que la votación no se hubiera podido realizar como consecuencia de la alteración del orden en la Plenaria sino que la realidad fue la inversa: el orden se alteró porque, una vez iniciada y adelantada la votación, la Mesa Directiva no la cerró formalmente, lo cual provocó las protestas de algunos parlamentarios; (v) la dilación del cierre de la votación, que aunque a primera vista no es exagerada, fue claramente superior al término empleado en otros eventos en el trámite de este mismo acto legislativo; (vi) las expresiones del Segundo Vicepresidente de la Cámara, registradas claramente en el video, y que hacen explícita la motivación de la Mesa Directiva, cuando le advierte al Presidente que no puede cerrar la votación porque “si la cierra se hunde”  y que por ello “es mejor levantar la sesión, por el orden”; (vii) el significado que adquiere entonces, a la luz de esas expresiones y de la unidad de designio anteriormente mencionada, la decisión aparentemente poco razonable del Presidente de levantar la sesión, pues si lo que motivaba el desorden era la falta de cierre de la votación, ¿por qué entonces el Presidente no procedía a cerrarla, si ya había transcurrido un tiempo más que razonable para que hubieran podido votar todos los representantes presentes en el capitolio, incluso aquellos que se habían retirado momentáneamente de la plenaria? Y la respuesta es clara: porque la motivación de los integrantes de la Mesa Directiva no era asegurar el orden de la sesión sino otra distinta: no registrar la votación que había ocurrido, por cuanto tenían la convicción de que ésta implicaba el hundimiento del proyecto.  

- Precisados los hechos, la Corte entró entonces a estudiar los problemas jurídicos que debían ser resueltos para poder decidir acerca del cargo, para lo cual comenzó por examinar el significado y valor de la votación del informe de ponencia. La Corte destacó que, conforme a la Constitución y el artículo 167 del Reglamento del Congreso, no basta la presentación de un informe de ponencia sino que, al menos en las plenarias, dicho informe debe ser eventualmente debatido y en todo caso votado, antes de que las cámaras puedan entrar en el examen específico del articulado del proyecto.  La votación del informe de ponencia es entonces un paso posterior de la discusión de la orientación general del proyecto por la plenaria, pero que precede el debate y la votación del articulado. Por ello la votación favorable del informe de ponencia por la plenaria es una aprobación prima facie del proyecto como un todo, que constituye un requisito previo para la discusión y votación del articulado. Este paso, que cierra la fase de “debate general” del proyecto y permite entrar en el “debate específico” del articulado, tiene una finalidad constitucionalmente clara: no sólo racionaliza la formación de la voluntad democrática de las cámaras sino que, además, introduce un principio de economía en la actividad legislativa, pues evita el desperdicio de esfuerzos en la discusión y votación de un articulado, que no tiene la posibilidad de ser aprobado, ya que el proyecto en general no cuenta con las mayorías constitucionalmente requeridas.  

- La Corte recordó que en la práctica parlamentaria colombiana, la no aprobación del informe de ponencia acarrea el “hundimiento” del proyecto y que dicha práctica tienen sustento normativo pues, mientras el Reglamento del Congreso no regule específicamente el tema, si la ponencia no obtiene la mayoría requerida, el proyecto debe entenderse “archivado”, pues no puede continuar su trámite. 

- La Corte concluyó que la votación del informe de un acto legislativo en las plenarias en segunda vuelta requería mayoría absoluta, por cuanto expresamente el artículo 375 lo exceptúa de la regla general de mayoría simple, en la medida en que dicha aprobación no es un simple requisito para empezar a deliberar el proyecto sino que es una de las decisiones que necesariamente tienen que adoptar las plenarias para poder aprobar el proyecto de acto legislativo, por lo cual obviamente la aprobación del acto legislativo incluye la votación afirmativa del informe de ponencia. 

- La Corte consideró entonces que no era válido el argumento que distinguía entre la ponencia y el proyecto, a fin de sostener que el proyecto es solamente el articulado, por lo que únicamente la aprobación del articulado, pero no aquella de la ponencia, requiere mayoría absoluta. Ese argumento acierta en distinguir entre el proyecto y la ponencia, pero desconoce la naturaleza de la votación del informe de ponencia, pues olvida que la aprobación de dicho informe no es un requisito formal para deliberar sino que tiene otro carácter: la aprobación del informe, que ocurre después de la deliberación  sobre la ponencia, es (i) una decisión que expresa un acuerdo general de la plenaria con el proyecto como un todo, y que además representa (ii)  un paso necesario e ineludible para entrar a debatir y votar el articulado.

- Para sustentar la tesis de la mayoría absoluta, la Corte no sólo tuvo en cuenta los anteriores argumentos literales y lógicos sino que también analizó la práctica parlamentaria colombiana y los precedentes jurisprudenciales. En particular, la Corte destacó que no había podido citarse ninguna decisión de esta Corporación  que hubiera avalado que pudiera ser aprobado por mayoría simple el informe de ponencia en aquellos casos en donde la Carta exige mayoría absoluta para la aprobación del proyecto respectivo. Por el contrario, existía un claro precedente en sentido contrario, a saber el Auto No. 170 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis, una decisión reciente y unánime de esta Corte, que concluía que  la aprobación del informe de ponencia requiere de mayoría absoluta, cuando se trata de proyectos que necesitan esa mayoría calificada, como las leyes estatutarias.  

- Precisados los elementos fácticos y resueltos los principales problemas jurídicos, la Corte procedió a valorar jurídicamente lo ocurrido en la sesión del 5º de noviembre de 2003, con el fin de determinar si existió o no un vicio de procedimiento

- La Corte concluyó que, conforme a la costumbre parlamentaria, y teniendo en cuenta la convicción de la Mesa Directiva y de la Cámara de Representantes de que el informe de ponencia requería en el presente caso 84 votos favorables, era indudable que el efecto práctico de la votación del 5 de noviembre era el hundimiento del proyecto de acto legislativo, que en la realidad equivalía a su archivo. 

- La Corte consideró que ese efecto práctico coincidía con el efecto jurídico, por cuanto la votación no había alcanzado la mayoría absoluta requerida, ya que la Cámara de Representantes, conforme al artículo 176 de la Carta, desarrollado por las leyes 5ª de 1992 y 649 de 2001, está integrada por 166 miembros. Por tanto, la mayoría absoluta de la Cámara de Representantes, correspondiente a la mayoría de sus miembros, es de 84 congresistas, número que permanece invariable, mientras la regulación jurídica no sea modificada, y que sirve de referente para verificar si una determinada votación ha obtenido o no la mayoría absoluta. Esto significa que el informe de ponencia no alcanzó la mayoría constitucionalmente requerida, lo cual implicaba jurídicamente que el proyecto no podía seguir su trámite. 

- El resultado jurídico y práctico de la votación de la sesión del 5° de noviembre era entonces el hundimiento o archivo del proyecto.  Sin embargo, la sesión fue levantada por la mesa directiva de la Cámara, sin reconocer los efectos jurídicos y prácticos de esa votación, lo cual equivale a una supresión de dichos efectos, que obviamente es un vicio de particular gravedad, por cuanto desconoce una decisión de las cámaras, con lo cual distorsiona la voluntad democrática del Congreso.

- La Corte analizó si podía considerarse justificado el levantamiento de la sesión debido al desorden, para lo cual tuvo en cuenta que efectivamente, al ser levantada la sesión, existía un cierto desorden en la Cámara, resultado en medida importante de la demora de la mesa directiva, que votó integralmente a favor del proyecto, en “cerrar”, según la terminología del Congreso, la votación y certificar y reconocer su resultado. Por su parte, el artículo 77 del Reglamento del Congreso confiere a la mesa directiva, y en especial al Presidente, la facultad de suspender un asunto hasta la sesión siguiente, cuando convenga diferirlo por haberse turbado el orden en la sesión. Pero igualmente el artículo 132 del mismo Reglamento del Congreso establece que si se ha iniciado una votación, ésta no podrá interrumpirse salvo que el Congresista plantee una cuestión de orden sobre la forma como se está votando. 

- Estos artículos del Reglamento del Congreso son normas que desarrollan valores esenciales de la Constitución, pues salvaguardan la formación de la voluntad democrática de las cámaras. En especial, el artículo 132 no sólo protege la decisión del cuerpo colegiado, evitando que ésta sea interferida, sino que busca asegurar su resultado, pues obliga a que una vez iniciada una votación, ésta deba ser terminada y certificada. Esta norma protege entonces la libertad de los congresistas en las votaciones y la intangibilidad de sus resultados

- Una interpretación sistemática de esas dos normas reglamentarias permite concluir que sólo en eventos excepcionales puede el Presidente suspender o interrumpir una votación por un quebrantamiento del orden en las sesiones.  En el presente caso, un análisis en conjunto de las pruebas incorporadas al expediente permitió a la Corte concluir que en esa sesión no ocurrió la suspensión de la votación por esas razones excepcionales de desorden, sino que lo que aconteció fue una maniobra de la Mesa Directiva para evitar el registro y reconocimiento de los efectos jurídicos y prácticos de una votación que ya había sido realizada materialmente. 

- Pero en todo caso, incluso si se concluyera que la sesión fue levantada en debida forma por la mesa directiva, lo cierto es que la decisión fue apelada por una parlamentaria y la sesión fue restablecida, y luego de algunas protestas de algunos parlamentarios y del retiro de otros, la sesión continuó en perfecto orden y existía quórum decisorio. Y sin embargo, la mesa directiva se abstuvo de reconocer el efecto jurídico y práctico a la votación. Por ello, incluso si se considerara, en gracia de discusión, que la votación había sido suspendida por el Presidente de manera legítima, lo cual la Corte no acepta, era imperativo entonces terminarla, pues la sesión había sido restablecida, existía pleno orden en la sesión y había quórum decisorio. Era necesario en ese caso dar entonces aplicación al artículo 132 del Reglamento del Congreso, que protege la continuidad e intangibilidad de las votaciones en las cámaras; sin embargo, la mesa directiva se abstuvo de hacerlo y desconoció los efectos jurídicos y prácticos de esa votación.

- En la sesión del 5 de noviembre de 2003 existió entonces un vicio de procedimiento, que consistió en la supresión de los efectos jurídicos y prácticos de la votación del informe de ponencia. Esa votación implicaba el hundimiento del proyecto, pero ese efecto fue suprimido por la Mesa Directiva, que levantó indebidamente la sesión precisamente para no reconocer dicho efecto. 

- Para la Corte es igualmente claro, además, que aún si se admitiera el argumento de que no se requería una mayoría calificada para la aprobación del informe de ponencia en la segunda vuelta – tesis que la Corte no comparte -, el vicio señalado subsiste, porque el efecto práctico de la votación habría sido de todos modos el hundimiento del proyecto, por la convicción de la Mesa Directiva y de la Cámara de que esa mayoría era necesaria, convicción que es además jurídicamente acertada.   

- La supresión de los efectos jurídicos y prácticos de la mencionada votación es, de conformidad con los artículos 379 y 241 de la Constitución, y con la jurisprudencia uniforme de esta Corte al respecto, uno de aquellos vicios de procedimiento que provocan la inexequibilidad de un Acto Legislativo, al menos por las siguientes dos razones: de un lado, este vicio se encuentra inescindiblemente ligado con el requisito de mayoría absoluta exigido por el artículo 375 de la Constitución, en armonía con el artículo 119 ordinal 1º del Reglamento del Congreso, para la aprobación de actos legislativos. Y de otro lado, la votación del informe de ponencia es un momento ineludible del proceso de aprobación de las reformas constitucionales.  

- El vicio constatado no fue subsanado por la votación realizada el 6° de noviembre de 2003, en donde el informe de ponencia obtuvo la mayoría constitucionalmente requerida, por cuanto precisamente esta nueva votación, lejos de corregir el vicio, es en realidad su materialización. La nueva votación es en efecto la concreción de la supresión de las consecuencias jurídicas y prácticas de la votación realizada el día 5 de noviembre de 2003, que debió ser respetada, con todos sus efectos, por la mesa directiva de la Cámara de Representantes y por esa Corporación. Y es que la nueva votación implicó una suerte de anulación o repetición de la votación del día anterior, con lo cual se consumó el vicio de privar o suprimir los efectos de la decisión adoptada por la plenaria de la Cámara el 5º de noviembre de 2003.  

- De otro lado, el Reglamento del Congreso no autoriza que si se ha realizado una votación sobre un informe de ponencia, dicha votación pueda ser repetida ulteriormente, por lo cual la Cámara carecía de competencia para adelantar esta nueva votación. Conforme a reiterada jurisprudencia de esta Corte, como la Cámara carecía de competencia para realizar la segunda votación del 6° de noviembre, esta segunda votación no sanea el vicio ocurrido el día anterior. 

- Finalmente, la Corte destaca que la nueva votación no soportaría la llamada “prueba de resistencia del voto”, según el cual, no procede anular una ley, si a pesar de los vicios en su votación, resulta claro que el proyecto contaba con mayorías suficientes. En efecto, pudo constatarse que al menos 14 parlamentarios cambiaron su voto de un día al otro, pues el 5º de noviembre habían votado globalmente contra el proyecto, y el 6º de noviembre lo apoyaron inequívocamente. Ahora bien, si se asume, como es razonable hacerlo, que todos esos parlamentarios que habían votado el día anterior en contra de la ponencia, hubieran votado ese día en contra de los artículos individuales, entonces resulta que la votación del día siguiente no cumple la prueba de la resistencia del voto, pues el cambio de voto de estos parlamentarios altera de manera importante los resultados. Aparentemente sólo el artículo 2° sobre informe de residencia hubiera obtenido la mayoría requerida. Y esto es inquietante, precisamente porque muestra que la maniobra de la Mesa Directiva de levantar la sesión para aplazar la votación hasta el día siguiente surtió los efectos buscados, pues alteró la decisión del al menos 14 representantes, con lo cual distorsionó la formación de la voluntad democrática de las cámaras.

- Por último, la Corte consideró que en este caso era imposible devolver el acto legislativo al Congreso para que subsanara el vicio, por las siguientes tres razones: (i) por su naturaleza, ya que hubo una distorsión de la formación de la voluntad democrática de las cámaras, que no puede ser avalada por el juez constitucional; (ii)  porque incluso si el vicio fuera en principio subsanable, no es posible subsanarlo en este caso, pues su corrección se realizaría por fuera de los dos períodos ordinarios consecutivos que el artículo 375 de la Constitución exige para la aprobación de los actos legislativos; (iii) finalmente, porque en todo caso la subsanación implicaría repetir la segunda vuelta, por lo cual sería hecha por fuera del término de 30 días que, para los eventos en que es posible la subsanación, establece el artículo 202 del Reglamento del Congreso, en armonía con el artículo 45 del Decreto 2067 de 1991.

Consideraciones finales

135- El examen adelantado en esta sentencia muestra que la Corte constató una grave irregularidad en la sesión del 5º de noviembre de 2001, pues la Mesa Directiva levantó indebidamente la sesión y suprimió los efectos de la votación del informe de ponencia que había ocurrido ese día. El análisis jurídico demostró que esa irregularidad constituía un vicio de procedimiento en el trámite del Acto Legislativo No 2 de 2003 pues afectó la formación de la voluntad democrática de las cámaras. Ese vicio no fue saneado en el trámite posterior en el Congreso, pues la votación del día siguiente fue la materialización de ese vicio. Y no es posible devolver el acto legislativo para que el Congreso subsane el vicio. Por todo lo anterior, la conclusión que debía tomar la Corte era ineludible: el Acto Legislativo tenía que ser declarado inexequible.  

136- Esta declaración de inexequibilidad de una reforma constitucional debido a que prosperó un cargo por vicios de forma podría ser objetada como un culto excesivo de parte de esta Corte al respeto de rituales sin sustancia. Nada más alejado de la realidad, tanto desde el punto de vista teórico y general como en el caso concreto. 

137- A nivel general, el control de los vicios de procedimiento en la formación de las leyes o en la aprobación de las reformas constitucionales es sin lugar a dudas una de las funciones más trascendentales de la justicia constitucional, en las democracias contemporáneas. La razón de esa importancia es clara: la soberanía popular hoy se expresa, en gran medida, a través de deliberaciones y decisiones sometidas a reglas procedimentales, que buscan asegurar la formación de una voluntad democrática de las asambleas representantivas, que exprese obviamente la decisión mayoritaria, pero de tal manera que esas decisiones colectivas, que vinculan a toda la sociedad, sea un producto de una discusión pública, que haya permitido además la participación de las minorías.  Y es que en una democracia constitucional como la colombiana, que es esencialmente pluralista, la validez de una decisión mayoritaria no reside únicamente en que ésta haya sido adoptada por una mayoría sino además en que ésta haya sido públicamente deliberada y discutida, de tal manera que las distintas razones para justificar dicha decisión hayan sido debatidas, sopesadas y conocidas por la ciudadanía y que, además, las minorías hayan podido participar en dichos debates y sus derechos hayan sido respetados. Por consiguiente, para esta concepción, la democracia no es la tiranía de las mayorías, pues los derechos de las minorías deben ser respetados y protegidos. Además, en la democracia constitucional, las decisiones colectivas deben ser deliberadas en público pues de esa manera se logran decisiones más racionales, justas e imparciales. Por ello, Kant consideraba que uno de los principios trascendentales del derecho era el siguiente: "son injustas todas las acciones que se refieren al derecho de otros hombres cuyos principios no soportan ser publicados". El proceso legislativo no debe ser entonces únicamente un sistema de agregación de preferencias o que simplemente legitima acuerdos privados o negociaciones ocultas sino que debe constituirse en una deliberación pública, en la cual los representantes de los ciudadanos, sin olvidar los intereses de los votantes que los eligieron, sin embargo discuten públicamente y ofrecen razones sobre cuál es la mejor decisión que puede adoptarse en un determinado punto. 

138- En las democracias constitucionales en general, y específicamente en el constitucionalismo colombiano, la deliberación pública y el respeto a los procedimientos en las cámaras no son rituales vacíos de contenido; el respeto a esas formas tienen un sentido profundo ya que ellas permiten una formación de la voluntad democrática, que sea pública y lo más imparcial  posible, y que además respete los derechos de las minorías. Las sesiones del Congreso no son entonces un espacio en donde simplemente se formalizan o refrendan decisiones y negociaciones que fueron hechas por fuera de las cámaras y a espaldas de la opinión pública. Sin excluir que puedan existir negociaciones entre las fuerzas políticas por fuera de las sesiones parlamentarias, por cuanto esas reuniones son en el mundo contemporáneo inevitables, sin embargo es claro que las democracias constitucionales, y específicamente la Carta de 1991, optan por un modelo deliberativo y público de formación de las leyes y de los actos legislativos. Por ello la reunión de las cámaras no tiene por objetivo únicamente formalizar la votación de una decisión, que fue adoptada por las fuerzas políticas por fuera de los recintos parlamentarios; las sesiones del Congreso tienen que ser espacios en donde verdaderamente sean discutidas y debatidas, en forma abierta y ante la opinión ciudadana, las distintas posiciones y perspectivas frente a los asuntos de interés nacional. El Congreso es un espacio de razón pública. O al menos la Constitución postula que así debe ser.  Y por ello las fuerzas políticas que buscan una decisión legislativa, y con mayor razón una decisión que se plasme en una reforma constitucional, deben acudir a ese espacio de razón pública a presentar sus razones. Deben igualmente convocar a los grupos rivales, incluso si son minoritarios, a presentar sus perspectivas. Y, en ese contexto, la deliberación pública es un incentivo para que los distintos grupos trasciendan la defensa estrecha de sus intereses y sus concepciones específicas pues deben desarrollar justificaciones públicas de sus posturas. Esto debería permitir, por las razones anteriormente explicadas, decisiones legislativas y de reforma constitucional más justas e imparciales. Por ello, la Corte ha resaltado que en “un régimen democrático el debate parlamentario tiene relevancia constitucional en cuanto éste le da legitimidad a la organización estatal. A través del debate se hace efectivo el principio democrático en el proceso de formación de las leyes, ya que hace posible la intervención de las mayorías y de las minorías políticas, y resulta ser un escenario preciso para la discusión, la controversia y la confrontación de las diferentes corrientes de pensamiento que encuentra espacio en el Congreso de la República”.

139- La importancia del respeto de los procedimientos de decisión de las cámaras explica que en la actualidad la gran mayoría de los ordenamientos jurídicos hayan atribuido a los tribunales constitucionales, como una de sus competencias esenciales, el control de la regularidad de esos procedimientos. Es obvio que subsisten diferencias nacionales, pues en algunos países, el juez constitucional no toma en cuenta el Reglamento como parámetro de constitucionalidad, por lo que únicamente la vulneración de los procedimientos previstos directamente en la Carta puede provocar la anulación de una ley; en cambio, en otros casos, como en Colombia, la propia Carta ordena a las cámaras el respeto de su reglamento, por lo cual la infracción de esas disposiciones reglamentarias es también susceptible de provocar la inconstitucionalidad de una ley. Pero en casi todos las democracias constitucionales, una de las funciones esenciales de la justicia constitucional es la vigilancia del respeto a los procedimientos en la aprobación de las leyes. Esto ha permitido superar concepciones arcaicas, según las cuáles, la vigilancia del cumplimiento de esos procedimientos desconocía la separación de poderes, pues vulneraba la independencia del Congreso, por lo que los procedimientos de aprobación de las leyes eran actos internos de las cámaras (interna corporis acta), excluidos de todo control judicial.  Hoy se admite que eso no es así, pues no sólo el Congreso está sometido a la Constitución sino que además el procedimiento legislativo busca precisamente asegurar el respeto al principio democrático, evitando que existan atropellos a las minorías o que las decisiones legislativos no sean públicamente debatidas. Y por ello, una de las justificaciones esenciales de la justicia constitucional es que ésta debe operar como una guardiana del proceso democrático. 
 
140- Por todo lo anterior, es claro que sin caer en excesos ritualistas y tomando como guía el principio de instrumentalidad de las formas,  una de las labores más importantes del juez constitucional es precisamente verificar la defensa de la regularidad y transparencia del proceso de aprobación de normas en el Congreso. Y es que el respeto a las formas y procedimientos de la deliberación y decisión legislativa no es un culto a unos rituales innecesarios, ya que dichas formas y procedimientos juegan un papel esencial en la democracia, por cuanto pretenden asegurar que exista una verdadera formación de una voluntad democrática detrás de cada decisión legislativa.

141- Este control del respeto de los procedimientos es aún más importante frente a las reformas constitucionales, puesto que éstas tienen que ser tramitadas con el máximo acatamiento por las normas de procedimiento, al menos por la siguientes dos razones: de un lado, porque que se trata nada más y nada menos que de modificar la norma fundamental que gobierna una sociedad; y, de otro, lado, porque precisamente porque se trata de la norma fundamental del ordenamiento, la Constitución está dotada de supremacía  y de rigidez, por lo cual su reforma exige procedimientos especiales agravados, en especial en dos aspectos: mayorías más estrictas y procesos de aprobación más largos.

142- Estos requisitos más exigentes que se establecen para la reforma de la Constitución no son caprichos, o formalidades sin sustancia, sino que representan la garantía misma del régimen constitucional y de la supremacía de la Carta. En efecto, si la Constitución puede ser reformada por el mecanismo ordinario de aprobación de una ley, y con las mayorías propias de la ley, entonces en sentido estricto no existe Constitución, ya que el Legislador no estaría sujeto a ningún mandato superior, puesto que podría modificar las normas constitucionales por la simple expedición de una ley. Una Constitución que no es rígida no es entonces una verdadera Constitución, razón por la cual algunos doctrinantes consideran, no sin razón, que las disposiciones que regulan la reforma de la Constitución son, al menos formalmente, la norma fundamental del ordenamiento jurídico. En efecto, si la Constitución de un país es la fuente de validez del resto del ordenamiento, y crea los órganos del Estado y prescribe la forma como se crea el derecho de inferior jerarquía, a su vez las reglas que establecen el procedimiento de reforma constitucional señalan cómo se cambian los contenidos constitucionales, con lo cual estatuyen el poder de reforma o poder constituyente derivado. Estas reglas son entonces la “constitución de la constitución” o el núcleo de la constitución, y por ello la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución exige un control sobre la regularidad de los procedimientos de reforma constitucional. 

143- Todo lo anterior muestra la importancia del control por parte del juez constitucional de la regularidad del procedimiento de aprobación de una reforma constitucional, pues si no se protege la forma de la reforma de la Constitución, ¿en qué queda la supremacía y la integridad de la Constitución y en qué queda la distinción entre poder constituyente y poder constituido? Por ello la garantía de los contenidos materiales de la Constitución implica la protección de la regularidad formal de las reformas constitucionales, como lo ha hecho la Corte en el presente caso, y como lo hacen otros tribunales constitucionales en el mundo. 

144- Finalmente, en el presente caso, la declaración de inexequibilidad del Acto Legislativo No 02 de 2003 era ineludible pues el vicio constatado distaba de ser un “vicio formal puramente formal”, según la sugestiva expresión de Zagrebelsky, esto es, no era una irregularidad que no comprometiera ningún valor o principio constitucional sustantivo. Por el contrario, el vicio consistió, nada más y nada menos, que en el desconocimiento del procedimiento agravado propio de reforma constitucional y en la distorsión de la formación de la voluntad democrática de las cámaras, puesto que se pretendió ignorar una votación que mostraba que la reforma no había alcanzado la mayoría absoluta exigida  por la Carta. Y si eso no es un vicio de inconstitucionalidad, ¿entonces qué puede ser un vicio de procedimiento en la aprobación de un acto legislativo?

VIII. DECISIÓN

Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

DECLARAR INEXEQUIBLE el Acto Legislativo 02 de 18 de diciembre de 2003, “por medio del cual se modifican los artículos 15, 24, 28 y 250 de la Constitución Política de Colombia para enfrentar el terrorismo”, por el vicio de procedimiento ocurrido en el sexto debate de la segunda vuelta. 

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.

JAIME ARAUJO RENTERÍA
Presidente
Con aclaración de voto

ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado

MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado

JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado

RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado

MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado

RODRIGO UPRIMNY YEPES
Magistrado (E)

ALVARO TAFUR GALVIS
 Magistrado

CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada

IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO 
Secretario General (E)

Aclaración de voto a la Sentencia C-816 de 2004 del Magistrado JAIME ARAUJO RENTERIA

NORMAS SOBRE COMPETENCIA-Estructura diversa de otras normas jurídicas en la teoría del derecho (Aclaración de voto)

CONTROL DEL PROCEDIMIENTO DE FORMACION COMO DEL CONTENIDO DE LA NORMA JURIDICA-Puede reducirse a un problema de competencia desde la teoría del control de constitucionalidad (Aclaración de voto)

NORMA CONSTITUCIONAL IRREFORMABLE-Carencia de competencia para modificación (Aclaración de voto)

Cuando una Constitución consagra normas irreformables; el órgano reformador de la Constitución, no puede modificarlas ya que carece de competencia para modificar esas normas que el propio constituyente ha declarado irreformables.

PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION Y PODER CONSTITUYENTE-Diferencia fundamental según la teoría del derecho constitucional (Aclaración de voto)

Existe en la teoría del Derecho Constitucional una diferencia fundamental entre el poder de reforma de la Constitución y el poder constituyente.  El poder constituyente no tiene, en principio, límites para reformar la constitución; en cambio el poder de reforma puede tener límites expresos (normas irreformables), o límites implícitos, que serían los valores o principios constitucionales, sin los cuales la Constitución deja de ser lo que es, o deja de existir y ese cambio dejaría de ser modificación para convertirse en destrucción de la Constitución.

CONSTITUCION POLITICA-Estructura normativa/CONSTITUCION POLITICA-Partes (Aclaración de voto)

Modernamente las Constituciones tienen una estructura normativa que es básicamente la siguiente:  Parte dogmática y parte orgánica.  La parte dogmática a su vez se compone ordinariamente de un preámbulo, los principios fundamentales, los derechos fundamentales, otros derechos humanos y los mecanismos de protección y aplicación de los derechos.  La parte orgánica, como su nombre lo indica, se refiere a los principales órganos del Estado (Legislativo, Ejecutivo, Judicial, órganos de control, etc.), a las competencias de éstos órganos y a la forma de escogencia, calidades e inhabilidades de los titulares de éstos órganos.

PRINCIPIOS FUNDAMENTALES Y NORMAS DE LA CONSTITUCION-Prevalencia de principios en caso de conflicto/PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES-Carácter de fundamentales/PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES-Límites al reformador de la Constitución (Aclaración de voto)

En caso de conflicto entre las normas que establecen los principios fundamentales y otras normas de la Constitución, deben prevalecer los principios fundamentales.  La decisión del constituyente de establecer unos principios constitucionales y denominarlos así, además de simbólica, quiere significar que esos principios son fundamentales para el modelo de Estado que el constituyente escogió y que por lo mismo deben permanecer; es por lo tanto de un gran realismo normativo ya que le fijan un límite al reformador de la Constitución.

PRINCIPIOS FUNDAMENTALES-Carácter de expresos o implícitos (Aclaración de voto)

Los principios fundamentales pueden ser expresos o implícitos.  Son expresos los que el Constituyente definió de ésta manera; en nuestro caso el título primero (I) de la Constitución; que quiere significar que lo primero es lo primero:  Los principios fundamentales son el fundamento del estado que el Constituyente eligió. Son principios implícitos aquellos que pueden deducirse lógicamente de los señalados expresamente.

PRINCIPIOS FUNDAMENTALES-No pueden desconocerlos el órgano constituido al reformar la Constitución/PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DE LA CONSTITUCION-Carencia de competencia del órgano constituido, reformador de la Constitución, para modificarlos (Aclaración de voto)

El órgano reformador de la Constitución, que es un órgano constituido  y no poder constituyente, no puede al reformarla violar éstos principios fundamentales de la Constitución (expresos o implícitos).  Al reformar la Constitución  tiene el límite de los principios constitucionales.  Carece; en consecuencia el órgano constituido, reformador de la Constitución, de competencia para modificar éstos principios fundamentales.

CORTE CONSTITUCIONAL RESPECTO DE PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DE LA CONSTITUCION POLITICA-Competencia para la protección (Aclaración de voto)

El guardián de la Constitución; que es un órgano estatuido, como los principios fundamentales, por el Poder Constituyente, para que vigile y conserve esos principios fundamentales, tiene competencia, dada por el propio constituyente para vigilar que no se destruyan esos principios fundamentales, ya que es guardián de la integridad de la Constitución.

CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Competencia para vigilar que el reformador de la Constitución no exceda su competencia/PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Límites es un tema de doble competencia (Aclaración de voto)

Determinar si el órgano reformador de la Constitución ha excedido los límites de su competencia al reformar la Constitución; si ha excedido su poder de reforma y ha reformado lo que no podía reformar, esto es, los valores y principios constitucionales; es una competencia del guardián de la Constitución. En pocas palabras, el guardián de la Constitución tiene competencia para vigilar que el reformador de la Constitución no exceda su competencia de reforma. En síntesis, el tema de los límites al poder de reforma no es más que un tema de doble competencia; la del Congreso, al realizarla y la del órgano establecido por el Constituyente para vigilar que no se violen los principios constitucionales que él consideró fundamentales al momento de crear la Constitución.

ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Inconstitucionalidad por procedimiento y falta de competencia (Aclaración de voto)

En el caso concreto que nos ocupa los Principios Constitucionales, expresos e implícitos, establecidos por el pueblo colombiano en el título primero (I) de la Constitución fueron vulnerados y en consecuencia el Acto Legislativo  era inconstitucional, no solo por procedimiento, sino también por falta de competencia.

Referencia: expedientes D-5121 y 5122

Magistrados Ponentes:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO  
Dr. RODRIGO UPRIMNY YEPES

Con el respeto acostumbrado por las decisiones de esta Corporación, me permito aclarar el voto por las siguientes razones:

1. En la teoría del derecho las normas sobre competencia tienen una estructura diversa de otras normas jurídicas y se diferencian de las que simplemente mandan, prohíben, permiten o facultan y aunque se parecen a éstas últimas, sin embargo, no son desde el punto de vista lógico-jurídico exactamente iguales.

2. Desde la teoría del control de constitucionalidad, tanto el control de procedimiento de formación de la norma jurídica; como del contenido de la norma jurídica, puede reducirse a un problema de competencia.  Esta es la posición de Kelsen, para quien tanto el control formal como material, se reduce en última instancia a un tema de competencia.  Un ejemplo nos ayuda a aclarar su posición:  Si la Constitución de Colombia prohíbe la pena de muerte y se hace una Ley siguiendo todo el procedimiento constitucional pero estableciendo el fusilamiento de los delincuentes (que es una pena de muerte), esta violación del contenido de la Constitución es un problema de competencia, ya que el Congreso carece de competencia al dictar la Ley, pues el artículo de la Constitución que prohíbe la pena de muerte, en realidad le quita competencia al Congreso para que legisle sobre esta materia estableciendo una modalidad de ella, como lo es el fusilamiento.

3. Cuando una Constitución consagra normas irreformables; el órgano reformador de la Constitución, no puede modificarlas ya que carece de competencia para modificar esas normas que el propio constituyente ha declarado irreformables.

4. Existe en la teoría del Derecho Constitucional una diferencia fundamental entre el poder de reforma de la Constitución y el poder constituyente.  El poder constituyente no tiene, en principio, límites para reformar la constitución; en cambio el poder de reforma puede tener límites expresos (normas irreformables), o límites implícitos, que serían los valores o principios constitucionales, sin los cuales la Constitución deja de ser lo que es, o deja de existir y ese cambio dejaría de ser modificación para convertirse en destrucción de la Constitución.

Por ejemplo, los revolucionarios franceses en el artículo 16 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano consideraron que el principio de separación de poderes y la garantía de los derechos de los ciudadanos era consustancial al concepto de constitución, sin ellos la Constitución se destruía, por eso dijeron:  “Toda sociedad en la cual la garantía de los derechos no está asegurada, ni la separación de los Poderes determinada, no tiene Constitución”.

5. Modernamente las Constituciones tienen una estructura normativa que es básicamente la siguiente:  Parte dogmática y parte orgánica.  La parte dogmática a su vez se compone ordinariamente de un preámbulo, los principios fundamentales, los derechos fundamentales, otros derechos humanos y los mecanismos de protección y aplicación de los derechos.  La parte orgánica, como su nombre lo indica, se refiere a los principales órganos del Estado (Legislativo, Ejecutivo, Judicial, órganos de control, etc.), a las competencias de éstos órganos y a la forma de escogencia, calidades e inhabilidades de los titulares de éstos órganos.

En caso de conflicto entre las normas que establecen los principios fundamentales y otras normas de la Constitución, deben prevalecer los principios fundamentales.  La decisión del constituyente de establecer unos principios constitucionales y denominarlos así, además de simbólica, quiere significar que esos principios son fundamentales para el modelo de Estado que el constituyente escogió y que por lo mismo deben permanecer; es por lo tanto de un gran realismo normativo ya que le fijan un límite al reformador de la Constitución.

6. Los principios fundamentales pueden ser expresos o implícitos.  Son expresos los que el Constituyente definió de ésta manera; en nuestro caso el título primero (I) de la Constitución; que quiere significar que lo primero es lo primero:  Los principios fundamentales son el fundamento del estado que el Constituyente eligió.  Son principios implícitos aquellos que pueden deducirse lógicamente de los señalados expresamente.

7. El órgano reformador de la Constitución, que es un órgano constituido  y no poder constituyente, no puede al reformarla violar éstos principios fundamentales de la Constitución (expresos o implícitos).  Al reformar la Constitución  tiene el límite de los principios constitucionales.  Carece; en consecuencia el órgano constituido, reformador de la Constitución, de competencia para modificar éstos principios fundamentales.

8. El guardián de la Constitución; que es un órgano estatuido, como los principios fundamentales, por el Poder Constituyente, para que vigile y conserve esos principios fundamentales, tiene competencia, dada por el propio constituyente para vigilar que no se destruyan esos principios fundamentales, ya que es guardián de la integridad de la Constitución.

Determinar si el órgano reformador de la Constitución ha excedido los límites de su competencia al reformar la Constitución; si ha excedido su poder de reforma y ha reformado lo que no podía reformar, esto es, los valores y principios constitucionales; es una competencia del guardián de la Constitución.  En pocas palabras, el guardián de la Constitución tiene competencia para vigilar que el reformador de la Constitución no exceda su competencia de reforma.

En síntesis, el tema de los límites al poder de reforma no es más que un tema de doble competencia; la del Congreso, al realizarla y la del órgano establecido por el Constituyente para vigilar que no se violen los principios constitucionales que él consideró fundamentales al momento de crear la Constitución.

En el caso concreto que nos ocupa los Principios Constitucionales, expresos e implícitos, establecidos por el pueblo colombiano en el título primero (I) de la Constitución fueron vulnerados y en consecuencia el Acto Legislativo  era inconstitucional, no solo por procedimiento, sino también por falta de competencia.

Fecha ut supra.

JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado

Aclaración de voto del Magistrado ALFREDO BELTRÁN SIERRA, en relación con la sentencia C-816 de 30 de agosto de 2004 (expedientes D-5121 y D-5122).

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Análisis de competencia sin que se hubiere llegado a una conclusión definitiva (Aclaración de voto)

Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la Corte Constitucional, aclaro en este caso mi voto, para expresar que la inexequibilidad del Acto Legislativo No. 2 de 18 de diciembre de 2003 fue declarada por la Corte por haberse incurrido en el vicio de procedimiento a que se refiere la Sentencia, durante el sexto debate del proyecto de reforma constitucional, es decir en el segundo debate de la segunda vuelta en la Cámara de Representantes.

Sin embargo, ha de señalarse que durante la discusión del proyecto de sentencia la Corte Constitucional analizó, sin que al respecto se hubiere llegado a una conclusión definitiva, si el Congreso de la República tendría o no competencia para adoptar las modificaciones incluidas a los artículos 15, 24, 28 y 250 de la Constitución, en cuanto podrían afectar principios esenciales de la Constitución Política, emanados directamente de la Asamblea Constituyente de 1991, que actuó por expreso mandato del Constituyente primario.

Fecha ut supra.

ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado

Aclaración de voto a la Sentencia C-816/04

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Necesidad de pronunciarse sobre la posible existencia de vicios por falta de competencia (Aclaración de voto)

Sin perjuicio del valor que, en general, puedan tener las razones que esgrimió la Corte para sustentar su decisión, considero que en este caso concreto se imponía un pronunciamiento de fondo en relación con los cargos por falta de competencia del Congreso para la adopción de las normas que integraban el acto legislativo acusado. Dicha exigencia surgía, en primer lugar, del hecho de que la competencia es un presupuesto del procedimiento, de manera que solo cabe analizar la regularidad del trámite de reforma cuando previamente se ha establecido la competencia del órgano que tramito la reforma. Si en un proceso en el que de manera expresa de plantea la existencia e vicios de competencia, la Corte entra a examinar el trámite, implícitamente asume que el órgano cuya actuación se revisa tenía competencia para adoptar la reforma, y que por consiguiente lo que procede es el examen del regular ejercicio de esa competencia de conformidad con la normas que guían el procedimiento aplicable a ese efecto. Adicionalmente a las anteriores razones metodológicas, considero que existían, también, consideraciones de oportunidad y conveniencia para que la Corte hubiese abordado el estudio de los cargos por falta de competencia del Congreso para adoptar las disposiciones contenidas en el acto legislativo acusado.

Al margen del salvamento de voto que suscribí conjuntamente con los Magistrados Marco Gerardo Monroy Cabra y Alvaro Tafur Galvis, estimo del caso hacer unas consideraciones adicionales, para aclarar el alcance de mi posición en relación con la necesidad de que la Corte se hubiese pronunciado en esta sentencia sobre la posible existencia de vicios por falta de competencia del Congreso de la República para aprobar las normas contenidas en el Acto Legislativo sometido a su control.

Como quiera que en la Sentencia C-551 de 2003 la Corte precisó que el control de constitucionalidad de las reformas a la Constitución comprende el examen de los vicios competenciales en los que pudiese haber incurrido el órgano encargado de tramitar la reforma, específicamente los derivados de la ausencia de competencia del poder de reforma para sustituir la Constitución, quienes actuaron como  demandantes en el presente proceso plantearon diversos cargos en este frente.

No obstante que en la sentencia de cuyo sentido ahora me aparto se señala que desde un punto de vista estrictamente lógico y metodológico, lo razonable habría sido que se hubiese iniciado el estudio de las demandas con el análisis de los cargos sobre los posibles desbordamientos de competencia del órgano de reforma, como quiera que ello es un fundamento necesario y previo para el estudio de la legitimidad del procedimiento reformatorio, la Corte optó por omitir un pronunciamiento en esa materia, a partir de la consideración de que resultaba metodológicamente recomendable, en este caso concreto, entrar a analizar y decidir directamente los cargos que tenían mayor potencialidad de prosperar, y que si como resultado de ese análisis, se concluía, como en efecto ocurrió, que el acto reformatorio de la Constitución debía ser declarado inexequible, devendría innecesario el estudio sistemático y detallado de las otras acusaciones. 
   
Sin perjuicio del valor que, en general, puedan tener las razones que esgrimió la Corte para sustentar su decisión, considero que en este caso concreto se imponía un pronunciamiento de fondo en relación con los cargos por falta de competencia del Congreso para la adopción de las normas que integraban el acto legislativo acusado.

Dicha exigencia surgía, en primer lugar, del hecho de que la competencia es un presupuesto del procedimiento, de manera que solo cabe analizar la regularidad del trámite de reforma cuando previamente se ha establecido la competencia del órgano que tramitó la reforma. Tal como se expresa en la Sentencia de la que he disentido, “… no podría admitirse que esta Corporación avalara la constitucionalidad de un acto reformatorio que hubiera sido tramitado de manera impecable, pero por parte de un órgano que carecía de competencia para hacerlo.” Esto es, carece de sentido abordar el estudio del trámite de reforma sin que previamente se haya establecido si quien lo llevó a cabo tenía competencia para hacerlo. Inclusive, cuando sea posible anticipar que el análisis del trámite conducirá a la inexequibilidad del acto reformatorio, no cabe, frente a expresos cargos de inconstitucionalidad por ese concepto, eludir el pronunciamiento sobre la competencia del órgano que llevó a cabo la reforma, porque ello implicaría, un pronunciamiento implícito y carente de motivación en relación con dicha competencia. Esto es, si en un proceso en el que de manera expresa se plantea la existencia de vicios de competencia, la Corte entra a examinar el trámite, implícitamente asume que el órgano cuya actuación se revisa tenía competencia para adoptar la reforma, y que por consiguiente lo que procede es el examen del regular ejercicio de esa competencia de conformidad con la normas que guían el procedimiento aplicable a ese efecto.

Al apartarse de la anterior consideración metodólogica, la Corte incurrió en la contradicción de evaluar el procedimiento de reforma adelantado por un órgano que, eventualmente, podía ser incompetente para llevar a cabo la reforma, y manifestar, al mismo tiempo, que se abstenía de realizar pronunciamiento alguno en materia de competencia. Sin embargo, si el órgano era incompetente, todo el trámite estaba viciado, sin que fuese posible análisis alguno sobre el procedimiento.  
            
Adicionalmente a las anteriores razones metodológicas, considero que existían, también, consideraciones de oportunidad y conveniencia para que la Corte hubiese abordado el estudio de los cargos por falta de competencia del Congreso para adoptar las disposiciones contenidas en el acto legislativo acusado. Ello le habría permitido, por un lado, precisar, frente a unas pretensiones muy concretas, los alcances del control que está llamada a ejercer la Corte frente a un cargo por sustitución de la Constitución, y, por otro, fijar o definir, en una materia tan sensible como la propia del acto legislativo acusado, unos criterios sobre si cabía afirmar que al adoptar las disposiciones en él contenidas el Congreso había incurrido en un vicio por sustitución de la Constitución.
 
Habría podido la Corte avanzar, en primer lugar, en el análisis sobre la configuración de los cargos por vicios de competencia, para reiterar y ampliar la doctrina conforme a la cual, por virtud de un claro mandato constitucional, los mismos no pueden convertirse en un subterfugio para abordar un control por vicios de contenido en una reforma constitucional, frente a normas de la propia Constitución o a normas de derecho internacional que se integren al bloque de constitucionalidad.    

También habría podido la Corte, y habría debido hacerlo así, precisar la metodología que debe emplearse en el control de constitucionalidad frente a cargos por sustitución de la Constitución, para precisar que la misma debe orientarse a establecer si por virtud de la reforma, la Constitución ha sido total o parcialmente reemplazada por una distinta, lo que implicaba, en el caso concreto, frente a las pretensiones de los demandantes, identificar los elementos definitorios de la Constitución que se tenían por sustituidos, analizar, después, el alcance de las disposiciones del Acto Legislativo, para concluir, en la comparación de esos dos extremos, si de tales disposiciones podía predicarse que sustituían la Constitución y, por consiguiente el Congreso había incurrido en un vicio de competencia.  

Sin perjuicio del estudio que en concreto cabe realizar sobre cada uno de los temas involucrados, y que no sería posible anticipar, sin agotar previamente el análisis de los cargos con la exigencia metodológica que se ha planteado, es posible señalar que, de la manera como estaban estructuradas las demandas no se habría podido concluir, en general, que se había presentado una sustitución de la Constitución.

En la medida que, por las razones que quedaron consignadas en el salvamento de voto, considero que no cabía declarar la inexequibilidad del Acto Legislativo 02 de 2003 por vicios de procedimiento, y que, prima facie, no cabe afirmar que dicho acto legislativo comportase una sustitución de la Constitución, estimo que la Corte, sin el análisis de todos los aspectos relevantes y en una decisión que contradice su jurisprudencia sobre la instrumentalidad de las formas y el respeto por el principio democrático, hizo prevalecer lo formal sobre lo sustancial, en contravía con el expreso mandato constitucional,

Fecha ut supra,
Rodrigo Escobar Gil
Magistrado

Aclaración de voto de los Magistrados JAIME CORDOBA TRIVIÑO y RODRIGO UPRIMNY YEPES a la sentencia C-816 de 2004

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Subsanabilidad por fuera de los dos periodos legislativos ordinarios (Aclaración de voto)

Según nuestro parecer, un vicio de procedimiento ocurrido en la segunda vuelta del trámite de un Acto Legislativo podría no acarrear su inconstitucionalidad, si el vicio es subsanable; y en estos eventos, consideramos que la corrección puede realizarse por fuera de los dos períodos legislativos consecutivos. La razón esencial para sustentar nuestra tesis es la siguiente: la Constitución, al regular el procedimiento de formación de los actos legislativos, distingue nítidamente los dos períodos, pues el artículo 375 superior establece reglas específicas para cada uno de ellos. Pero eso no es todo; la Carta ordena expresamente que luego de la aprobación en la primera vuelta, el proyecto debe ser publicado por el Gobierno. Es pues claro que se trata de dos fases nítidamente diferenciadas, por lo cual es razonable suponer que los vicios ocurridos en la segunda fase no tienen por qué trasladarse a la primera fase ni afectarla fatalmente. Por consiguiente, conforme al principio de conservación del derecho, que también se aplica a las reformas constitucionales, es razonable entender que el Congreso puede subsanar un vicio ocurrido en la segunda vuelta, siempre y cuando dicho vicio sea subsanable. O, por decirlo de otra manera, es posible argumentar que una declaratoria de inexequibilidad de la segunda vuelta podría dejar en firme la primera vuelta.  Si a pesar de lo anterior, votamos la inexequibilidad del Acto Legislativo No 02 de 2003 es porque compartimos los otros dos argumentos de la sentencia sobre la imposibilidad de subsanar dicha reforma constitucional, a saber, (i) la tesis de que por su naturaleza, estábamos frente a un vicio insubsanable pues había habido una distorsión de la voluntad democrática (Fundamento 130) y que (ii) incluso si dicho vicio se consideraba subsanable,  no era posible corregirlo en el término de treinta días previsto por las normas vigentes –artículo 202 del Reglamento del Congreso y artículo  45 del Decreto 2067 de 1991- ya que en ese plazo no puede realizarse toda la segunda vuelta, que hubiera sido necesario repetir (Fundamento 132). Y mientras ese límite legal de treinta días se encuentre vigente, la Corte debe respetarlo, como lo ha hecho en todos los casos en que ha ordenado la corrección de vicios subsanables. A los anteriores argumentos que ya contiene la sentencia puede agregarse uno suplementario y es el siguiente: incluso si se aceptara que debía aplicarse la excepción de inconstitucionalidad frente a ese término de 30 días, a fin de conceder un plazo más amplio al Congreso para corregir el vicio, no procedería en este caso la conservación de la primera vuelta por cuanto, por las razones que presentamos en varias sesiones de la Sala Plena Corte, el proyecto contenía en todo caso vicios de competencia, y carece de sentido conservar parte del trámite de un acto legislativo, que de todas maneras requiere ser modificado para que no desborde los límites competenciales del poder de reforma. 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Improcedencia de pronunciamiento sobre los vicios de competencia (Aclaración de voto)

1- Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, los suscritos magistrados Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes, nos permitimos aclarar parcialmente el voto en la sentencia de la referencia. Compartimos la decisión de declarar la inexequibilidad del Acto Legislativo No 02 de 2003. Igualmente estamos de acuerdo con la casi totalidad de la motivación de la sentencia, de la cual somos además ponentes. Aclaramos nuestro voto básicamente por dos aspectos: (i) por cuanto discrepamos del fundamento 131 de la sentencia, que señala que es imposible subsanar vicios de procedimiento de los actos legislativos por fuera de los dos períodos ordinarios consecutivos; y (ii) para reiterar nuestra posición sobre la improcedencia de que la Corte se  pronunciara en este caso sobre los vicios de competencia en que pudo incurrir el Congreso al aprobar este acto legislativo. Brevemente explicamos ambos aspectos.

La subsanabilidad de los actos legislativos por fuera de los dos períodos legislativos ordinarios. 

2- El fundamento 131 de la sentencia afirma que una de las razones por las cuales no era posible subsanar el vicio de procedimiento que afectó el presente acto legislativo era la siguiente: que la eventual corrección del vicio se realizaría por fuera de los dos períodos consecutivos ordinarios que el artículo 375 de la Carta exige para la aprobación de los actos legislativos. No estamos de acuerdo con este argumento. Según nuestro parecer, un vicio de procedimiento ocurrido en la segunda vuelta del trámite de un Acto Legislativo podría no acarrear su inconstitucionalidad, si el vicio es subsanable; y en estos eventos, consideramos que la corrección puede realizarse por fuera de los dos períodos legislativos consecutivos. 

3- La razón esencial para sustentar nuestra tesis es la siguiente: la Constitución, al regular el procedimiento de formación de los actos legislativos, distingue nítidamente los dos períodos, pues el artículo 375 superior establece reglas específicas para cada uno de ellos. Así, en la primera vuelta, la aprobación del proyecto se realiza por mayoría simple, mientras que en la segunda vuelta es necesaria la mayoría absoluta. Pero eso no es todo; la Carta ordena expresamente que luego de la aprobación en la primera vuelta, el proyecto debe ser publicado por el Gobierno. Es pues claro que se trata de dos fases nítidamente diferenciadas, por lo cual es razonable suponer que los vicios ocurridos en la segunda fase no tienen por qué trasladarse a la primera fase ni afectarla fatalmente. Por consiguiente, conforme al principio de conservación del derecho, que también se aplica a las reformas constitucionales, es razonable entender que el Congreso puede subsanar un vicio ocurrido en la segunda vuelta, siempre y cuando dicho vicio sea subsanable. O, por decirlo de otra manera, es posible argumentar que una declaratoria de inexequibilidad de la segunda vuelta podría dejar en firme la primera vuelta.  

4- En tal contexto, consideramos que no es razonable argumentar que un vicio de procedimiento ocurrido en la segunda vuelta no puede ser subsanado por fuera de los dos períodos consecutivos, pues esa tesis implicaría que los actos legislativos no pueden nunca ser subsanados. En efecto, las demandas contra un acto legislativo sólo pueden hacerse después de que éste ha sido aprobado en el segundo período, por lo cual, la eventual decisión de la Corte sobre esa demanda tiene lugar obligatoriamente por fuera de ese segundo período constitucional. Un cálculo elemental lo muestra. Así, la sola revisión de constitucionalidad de una demanda de inconstitucionalidad puede tomar 130 días hábiles, conforme al procedimiento previsto por el decreto 2067 de 1991: diez días para la admisión, treinta días para el concepto del Procurador General, otros treinta para la presentación del proyecto por el magistrado sustanciador, y sesenta más de que dispone la Corte para adoptar la decisión. Y eso sin contar el término de pruebas, que es en general necesario en los casos de demandas contra actos legislativos, pues los cargos suelen cuestionar aspectos del trámite, que requieren una verificación fáctica. La decisión de estas demandas toma entonces más de cuatro meses. Ahora bien, el período legislativo ordinario más largo comienza el 20 de julio y termina el 16 de diciembre, que son menos de cinco meses, y en un mes es imposible aprobar una vuelta de una reforma constitucional, por los períodos de reflexión exigidos por la Carta entre cada debate, pues el artículo 160 superior exige que entre el primero y el segundo debate medie un lapso no inferior a ocho días, y entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días. 

5- Por consiguiente, de admitirse la tesis sostenida en el fundamento 131 de la presente sentencia, nunca podría subsanarse un vicio ocurrido en la aprobación de un acto legislativo, ya que la orden de corrección de la Corte se realizaría siempre por fuera de los dos períodos consecutivos ordinarios. Sin embargo, la Carta en ninguna parte prohíbe la corrección de los vicios cometidos en la aprobación de los actos legislativos, pues el parágrafo del artículo 241 superior habla genéricamente de la existencia de vicios de procedimiento subsanables en la formación de cualquier acto sujeto a control de la Corte. Pero eso no es todo; expresamente el artículo 202 del Reglamento del Congreso, que ha sido citado por innumerables sentencias de esta Corte, sin que esta Corporación haya nunca cuestionado su constitucionalidad, habla de la posibilidad de subsanar vicios de procedimiento en la formación de un acto legislativo, caso en el cual la Corte “ordenará devolver el proyecto, la ley o el acto legislativo a las Cámaras Legislativas para que, de ser posible, enmiende el defecto observado”. La referencia de esta norma a la devolución de los actos legislativos al Congreso carecería de sentido si la corrección del vicio no pudiera hacerse por fuera de los dos períodos consecutivos, puesto que inevitablemente la decisión de la Corte se produce una vez agotado este segundo período. Finalmente, no tiene lógica que la Constitución admita la corrección de vicios de procedimiento frente a actos que requieren un menor esfuerzo de las cámaras, como una ley, pero que prohíba dicha corrección en relación con los actos legislativos, que son normas que han requerido un trabajo más arduo de las cámaras.  Esta regulación sería contraria a los principios de conservación del derecho, de instrumentalidad de las formas y de economía legislativa, pues equivaldría a decir que es posible corregir los vicios de procedimiento de aquellos actos que más fácilmente pueden ser reaprobados por el Congreso, mientras que dicha subsanación no sería posible en las normas cuya aprobación requiere mayor esfuerzo.  Es tanto como decir que la Carta propugna la conservación y corrección de las normas que son más fáciles de rehacer mientras que impide la conservación y corrección de aquellas disposiciones que son particularmente difíciles de aprobar, lo cual es irrazonable. 

6- Por todo lo anterior, concluimos que es posible subsanar ciertos vicios de procedimiento de los actos legislativos ocurridos en la segunda vuelta y que dicha corrección, por la fuerza de los hechos, tiene que realizarse por fuera de los dos períodos consecutivos ordinarios que señala el artículo 375 de la Carta. Ahora bien, contra esa tesis pueden ofrecerse tres objeciones, que  son las que en el fondo subyacen al fundamento 131 de la sentencia, a saber: (i) que expresamente el artículo 375 señala que  el trámite del proyecto debe tener lugar en dos períodos ordinarios y consecutivos; (ii) que esa exigencia cumple un propósito constitucional importante, que es que exista continuidad y concentración en la producción de un acto tan importante, como puede ser la reforma constitucional; (iii) y que existen precedentes en materias semejantes, como los proyectos de ley estatutaria o la ley del plan, en donde la Corte concluyó que la subsanación era imposible, por cuanto la aprobación de la ley se haría por fuera del término exigido por la Carta, a saber, una legislatura para la ley estatutaria (CP art. 151) o el término de seis meses para presentar la ley del plan (CP art. 341).

7- Esas objeciones son importantes, pero no son convincentes. Así, es cierto que el artículo 375 exige que el acto legislativo sea aprobado en dos períodos legislativos ordinarios y consecutivos; sin embargo una cosa es la aprobación de la reforma y otra muy distinta la subsanación de los vicios de procedimiento en que pudo incurrir el Congreso al aprobarla, que es un hecho posterior. Es pues posible interpretar el tenor literal del artículo 375 asumiendo que éste se refiere a la aprobación del acto legislativo, pero no a la subsanación de los eventuales vicios, que es una eventualidad posterior. Esta interpretación es no sólo compatible con dicho tenor literal sino que es la más razonable, puesto que la hermenéutica alternativa, a saber que la subsanación debe hacerse dentro de los dos períodos consecutivos, en la práctica impide la corrección de cualquier vicio en un acto legislativo, lo cual es irrazonable. Ahora bien, esta Corte ha señalado que un entendimiento literal de una disposición no es admisible cuando conduce al absurdo, y con ese criterio concluyó que la revisión constitucional de una ley estatutaria no tenía que hacerse en la misma legislatura en que fue aprobada, a pesar de que el artículo 153 señala que la aprobación, modificación o derogación de las leyes estatutarias debe efectuarse dentro de una sola legislatura y que "dicho trámite comprende la revisión previa, por parte de la Corte Constitucional, de la exequibilidad del  proyecto". Una lectura literal de esa norma parecía llevar a la conclusión de que en una sola legislatura debería llevarse a cabo no sólo el trámite en el Congreso sino también el proceso extralegislativo, a saber, la revisión por la Corte y la sanción presidencial. Pero la sentencia C-011 de 2004, MP Alejandro Martínez Caballero, concluyó que el juez constitucional no podía “atenerse al tenor literal de la norma por cuanto ella llevaría a conclusiones absurdas”, ya que si el trámite que debe ser surtido en una sola legislatura “incluyese la revisión por la Corte o las objeciones y sanción presidenciales sería prácticamente imposible aprobar, modificar o derogar leyes estatutarias. O, éstas tendrían que ser tramitadas en el Congreso con excesiva celeridad, sin una adecuada discusión democrática, e incluso con improvisación”. Todo lo cual, señaló esa sentencia, sería contrario “a la finalidad perseguida por el Constituyente con la creación de las leyes estatutarias puesto que con ellas se ha buscado dar un trámite especialmente serio a estas leyes  por la trascendencia de las materias que regulan.” Concluyó entonces la Corte: 

“No puede entonces admitirse que el "trámite" señalado por el artículo 153 incluya la revisión por la Corte, a pesar del tenor literal de esa disposición que consagra que "dicho trámite comprenderá la revisión previa por parte de la Corte Constitucional de la exequibilidad del proyecto". Cuando el efecto de la interpretación literal de una norma conduce al absurdo o a efectos contrarios a la finalidad buscada por la propia disposición, es obvio que la norma, a pesar de su aparente claridad, no es clara, porque las decisiones de los jueces deben ser razonadas y razonables. El intérprete tiene entonces que buscar el sentido razonable de la disposición dentro del contexto global del ordenamiento jurídico-constitucional conforme a una interpretación sistemática-finalística. En tales circunstancias, concluye la Corte Constitucional que la única interpretación razonable es que el "trámite" al que se refiere el artículo 153 es el correspondiente al tránsito del proyecto en el Congreso, a saber su aprobación, modificación o derogación en las Cámaras, pero no incluye los pasos extralegislativos. Por consiguiente, si un proyecto de ley estatutaria surte los pasos dentro del Congreso dentro de una legislatura, habrá respetado el mandato del artículo 153 de la Constitución, incluso si su revisión por la Corte y la sanción por el Presidente se efectúan una vez terminada la legislatura.”  

Estos mismos criterios son aplicables al presente caso y permiten concluir que la exigencia del artículo 375 superior es que el acto legislativo sea aprobado en dos períodos ordinarios consecutivos, pero sin que eso implique que la subsanación de un eventual vicio de procedimiento no pueda hacerse por fuera de dichos períodos, en caso de que la reforma haya sido demandada por un ciudadano. 

8- De otro lado, la anterior conclusión no rompe la concentración del debate y aprobación del acto legislativo, al menos por las siguientes dos razones: (i) en todo caso la aprobación de la reforma constitucional tiene que hacerse en los dos períodos ordinarios consecutivos, pues solamente los eventuales actos de subsanación ordenados por la Corte podrían desbordar ese término; y (ii) la posible corrección de un vicio no queda abierta indefinidamente por cuanto las demandas contra los actos legislativos tienen un término de caducidad de un año y son decididas en un espacio de algunos meses por esta Corte. Una eventual corrección de un vicio no superaría un año y medio de aprobación de la segunda vuelta, con lo cual se conserva una suficiente unidad de la voluntad democrática  constituyente. 

9- Finalmente, la anterior conclusión es compatible con la jurisprudencia reciente de la Corte en la materia. Así, es cierto que anteriormente la Corte había concluido que era imposible subsanar proyectos de leyes estatutarias por cuanto la corrección del vicio se haría por fuera de la legislatura respectiva. Sin embargo, esa jurisprudencia fue variada por el Auto No. 170 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis, que fue unánime y en donde la Corte ordenó retornar un proyecto de ley estatutaria, para que fuera subsanado un vicio de procedimiento, a pesar de que ya había terminado la correspondiente legislatura. Dijo entonces la Corte:

“Es pertinente precisar que el requisito señalado en el artículo 153 superior según el cual la aprobación de las leyes estatutarias deberá efectuarse dentro de una misma legislatura, -a que la Corporación hizo alusión en anteriores decisiones en las que concluyó en el carácter insubsanable de los vicios analizados en esos procesos-, solamente es predicable del trámite dado por el Congreso pero no de la revisión previa encomendada a la Corte Constitucional por el mismo texto.
(....)
Así dado que el trámite que se deberá surtir es una consecuencia del ejercicio del control efectuado por la Corte en relación con el proyecto de ley estatutaria sub examine, no puede entenderse que se ha desconocido en el presente caso el requisito de que el trámite se surta en una sola legislatura, pues este se predica de la actuación del legislador -que efectivamente tramitó y votó el proyecto de ley en dicho plazo como se desprende del expediente legislativo analizado por la Corte -, pero no de las consecuencias que se deriven del ejercicio del control de constitucionalidad, las cuales se rigen por los mandatos superiores y legales que permiten el saneamiento de los vicios de procedimiento (parágrafo del artículo 241 C.P., artículo 202 de la Ley 5 de 1992 y artículo 45 del Decreto 2067 de 1991).”

10- Por todo lo anterior, no podemos compartir el argumento señalado en el fundamento 131 de la sentencia, pues consideramos que es válido que un acto legislativo sea subsanado por fuera de los dos períodos consecutivos ordinarios en que fue aprobado.  Si a pesar de lo anterior, votamos la inexequibilidad del Acto Legislativo No 02 de 2003 es porque compartimos los otros dos argumentos de la sentencia sobre la imposibilidad de subsanar dicha reforma constitucional, a saber, (i) la tesis de que por su naturaleza, estábamos frente a un vicio insubsanable pues había habido una distorsión de la voluntad democrática (Fundamento 130) y que (ii) incluso si dicho vicio se consideraba subsanable,  no era posible corregirlo en el término de treinta días previsto por las normas vigentes –artículo 202 del Reglamento del Congreso y artículo  45 del Decreto 2067 de 1991- ya que en ese plazo no puede realizarse toda la segunda vuelta, que hubiera sido necesario repetir (Fundamento 132). Y mientras ese límite legal de treinta días se encuentre vigente, la Corte debe respetarlo, como lo ha hecho en todos los casos en que ha ordenado la corrección de vicios subsanables. 

11- A los anteriores argumentos que ya contiene la sentencia puede agregarse uno suplementario y es el siguiente: incluso si se aceptara que debía aplicarse la excepción de inconstitucionalidad frente a ese término de 30 días, a fin de conceder un plazo más amplio al Congreso para corregir el vicio, no procedería en este caso la conservación de la primera vuelta por cuanto, por las razones que presentamos en varias sesiones de la Sala Plena Corte, el proyecto contenía en todo caso vicios de competencia, y carece de sentido conservar parte del trámite de un acto legislativo, que de todas maneras requiere ser modificado para que no desborde los límites competenciales del poder de reforma. 

12- Por todo lo anterior compartimos la orientación central de la sentencia de que el vicio era insubsanable y el Acto Legislativo No 02 de 2003 debía ser declarado inexequible, a pesar de que discrepamos del fundamento 131 de la parte motiva. 

La improcedencia del pronunciamiento acerca de los vicios de competencia.

13- De otro lado, los suscritos magistrados compartimos plenamente con la tesis de la sentencia según la cual, habiendo la Corte declarado inexequible por vicios de procedimiento en su formación el Acto Legislativo No 02 de 2003, no era necesario pronunciarse sobre los eventuales vicios de competencia en que pudo haber incurrido el Congreso al aprobar esta reforma constitucional. Por ello, aunque ambos consideramos que la Corte tiene en general el deber de pronunciarse sobre ese tipo de vicios de competencia, en caso de que sean planteados por los ciudadanos, como en efecto ocurrió en estas demandas, dicho pronunciamiento no es  necesario cuando en todo caso el acto legislativo es retirado del ordenamiento por razones de trámite, tal y como lo explican los fundamentos 9° a 11 de la presente sentencia. 

Por esa razón, aunque ambos planteamos que el Congreso había incurrido en vicios de competencia al expedir el presente acto legislativo, tal y como lo señalamos en los debates de la Sala Plena, con algunas diferencias en nuestras posiciones, sin embargo consideramos que la decisión en torno a los problemas de competencia era improcedente, por cuanto el Acto Legislativo fue declarado inexequible debido al vicio de trámite ocurrido en el sexto debate en la segunda vuelta. 

Fecha ut supra, 

JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado

RODRIGO UPRIMNY YEPES
Magistrado (E)

Aclaración y salvamento de voto del Magistrado MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA a la sentencia C-816 de 2004

SALVAMENTO DE VOTO-Disidencia  solitaria/ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Devolución al Congreso para que si lo estimaba conveniente subsanara la irregularidad de orden formal (Aclaración y salvamento de voto)

Este escrito es una disidencia solitaria porque insiste, como lo expresé en la Sala, en que lo que procedía en este caso era devolver el acto legislativo al Congreso para que, si así lo estimaba conveniente, subsanara la irregularidad de orden formal; esto, después de que el Congreso conociera la posición de los magistrados sobre si el llamado Estatuto Antiterrorista representaba una sustitución de la Constitución – asunto crucial al cual me referiré brevemente en primer lugar, para luego detenerme en la irregularidad formal y la posibilidad de que fuera subsanada.

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Complejidad del tema y ausencia de un criterio común de juzgamiento respecto del cargo de sustitución de la Constitución (Aclaración y salvamento de voto)

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Algunos aspectos constituyen una sustitución parcial de la Constitución (Aclaración y salvamento de voto)

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-No debe caer en un control material (Aclaración y salvamento de voto)

Cuando la Corte trata de determinar si una reforma constitucional en realidad sustituye la Constitución no debe caer en un control material de la reforma.

JUICIOS DE SUSTITUCION, INTANGIBILIDAD Y DE VIOLACION DE UN CONTENIDO MATERIAL DE LA CONSTITUCION POLITICA-Distinciones (Aclaración y salvamento de voto)

JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION RESPECTO DE JUICIOS DE INTANGIBILIDAD Y DE VIOLACION DE UN CONTENIDO MATERIAL DE LA CONSTITUCION-Maneras de distinguirlos/JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION POLITICA-Manera de distinguirlo que parte del método de juzgamiento y de resultado respecto de los otros que escapan a la competencia de la Corte (Aclaración y salvamento de voto)

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Algunas restricciones a derechos constituían excepciones armonizables mediante fijación de parámetros de interpretación (Aclaración y salvamento de voto)

SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Elaborada argumentación para mostrar el vicio de forma es extremadamente problemática/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Incursión de mesa directiva de la Cámara en irregularidad objeto de subsanación (Aclaración y salvamento de voto)

Me parece que la elaborada argumentación de la sentencia encaminada a mostrar el vicio de forma es extremadamente problemática. Por eso no la compartí, a pesar de que estimo que la mesa directiva de la Cámara de Representantes sí incurrió en una irregularidad, de una entidad y en un momento de la formación del Acto Legislativo, que le permitía a la Corte abrir la posibilidad de una subsanación por el propio Congreso. 

ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Hechos que muestran las gacetas del Congreso indicativos que no hubo en realidad un vicio que afectara la formación de la voluntad del Congreso (Aclaración y salvamento de voto)

La sentencia tiene que construir un argumento muy complejo para concluir que hubo vicio de forma, debido a que las Gacetas del Congreso muestran cuatro hechos -  incontrovertidos y aceptados por todos los magistrados - que indicarían que no hubo en realidad un vicio que afectara la formación de la voluntad del Congreso. Estos hechos son: (i) el proyecto de Acto Legislativo siempre fue aprobado por la mayoría absoluta de los miembros de la corporación respectiva, no solo en la segunda vuelta como lo ordena el artículo 375 de la Carta, sino en los ocho debates, es decir, la aprobación del articulado de la reforma siempre se hizo por la mayoría requerida por la Constitución y en algunos casos por una votación superior a la exigida; (ii) la irregularidad ocurrió cuando se estaba votando la ponencia de unos representantes, no el articulado del proyecto de reforma constitucional ya aprobado en cinco debates anteriores; (iii) dicha ponencia era positiva y no fue negada por los votos de los representantes, sino que fue aprobada por 83 votos contra 48, como consta en la Gaceta del Congreso 617 de 2003; (iv) durante la votación se alteró el orden en el recinto de la Cámara, lo cual llevó a que al día siguiente se volviera a votar sobre la ponencia ya aprobada para corregir cualquier irregularidad que se hubiere presentado – momento en el cual la ponencia fue aprobada por 104 votos afirmativos contra 32 votos negativos. En suma, todo fue aprobado, pero el Acto Legislativo se hundió.

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Articulado fue aprobado por mayoría absoluta (Aclaración y salvamento de voto)

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-La ponencia es diferente al articulado y no requiere mayoría absoluta (Aclaración y salvamento de voto)

PONENCIA Y NORMAS CONTENIDAS EN EL ARTICULADO DEL PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Distinción/PONENCIA EN SEGUNDA VUELTA DE ACTO LEGISLATIVO-Requiere mayoría simple/NORMAS CONTENIDAS EN EL ARTICULADO DEL PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Exigencia de mayoría absoluta (Aclaración y salvamento de voto)

En punto a las mayorías exigidas, es necesario distinguir entre la ponencia, de un lado, y las normas contenidas en el articulado del proyecto de acto legislativo, de otro lado. Ambos no se pueden confundir. Primero se vota la ponencia donde los ponentes proponen abrir el debate; luego de ser aprobada, se discute el articulado del proyecto; y, después, finalmente, se procede a votar sobre dicho articulado. La votación de la ponencia en la segunda vuelta de un acto legislativo requiere mayoría simple, no mayoría absoluta. La mayoría absoluta es exigida para el articulado mismo, o sea, para el proyecto, no para la ponencia.

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-El resultado de la votación de la ponencia fue oficialmente publicado en la gaceta y los efectos de esta votación no equivalen al rechazo del proyecto (Aclaración y salvamento de voto)

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-El efecto práctico de la votación de la ponencia no era necesariamente el hundimiento del proyecto (Aclaración y salvamento de voto)

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Existencia de irregularidades que eran subsanables (Aclaración y salvamento de voto)

INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Razón de ser de la procedencia solo cuando exista una violación de los requisitos del Título XIII (Aclaración y salvamento de voto)

ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Características de la irregularidad la hacían subsanable (Aclaración y salvamento de voto)

MESA DIRECTIVA DE LA CAMARA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Irregularidad reglamentaria en el sexto debate de la segunda vuelta podía ser subsanada por el Congreso (Aclaración y salvamento de voto)

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Subsanación de vicios de procedimiento está expresamente regulada (Aclaración y salvamento de voto)

SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Plazo para subsanar la irregularidad era suficiente (Aclaración y salvamento de voto)

FORMAS EN EL DERECHO-Alcance de la importancia/FORMAS JURIDICAS-Importancia pero el formalismo jurídico es preocupante (Aclaración y salvamento de voto)

Referencia: expedientes D-5121 y D-5122

Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo Número 02 de 2003, “por medio del cual se modifican los artículos 15, 24, 28 y 250 de la Constitución Política de Colombia para enfrentar el terrorismo.”

Actores: Gustavo Gallón Giraldo y otros (Expediente D-5121); Wilson Alfonso Borja Díaz (Expediente D-5122).

Magistrados Ponentes: 
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Dr. RODRIGO UPRIMNY YEPES

Con el acostumbrado respeto, aclaro y salvo mi voto.

Este escrito es una disidencia solitaria porque insiste, como lo expresé en la Sala, en que lo que procedía en este caso era devolver el acto legislativo al Congreso para que, si así lo estimaba conveniente, subsanara la irregularidad de orden formal; esto, después de que el Congreso conociera la posición de los magistrados sobre si el llamado Estatuto Antiterrorista representaba una sustitución de la Constitución – asunto crucial al cual me referiré brevemente en primer lugar, para luego detenerme en la irregularidad formal y la posibilidad de que fuera subsanada.

1. Aclaración de voto sobre la cuestión de la sustitución de la Constitución. 

Deplorablemente, a pesar de prolongadas e intensas deliberaciones, la Corte no pudo llegar a una razón común a cinco magistrados que le permitiera resolver la cuestión más importante planteada en la demanda, v.gr., si el Acto Legislativo N° 2 de 2003 representaba un exceso del poder de reforma constitucional por ser, realmente, en todo o en parte, una sustitución de la Carta de 1991.

Estimo que en este caso, a diferencia de lo que sucedió en la sentencia C-1200 de 2003, el cargo de sustitución de la Constitución estaba bien planteado y, por lo tanto, la Corte habría podido tomar una posición al respecto. Sin embargo, la complejidad del tema, y la ausencia de un criterio común de juzgamiento, hicieron necesario, como lo dice la sentencia, entrar a los cargos sobre vicios de forma.

No obstante, sobre el punto de la sustitución de la Constitución estimo pertinente manifestar mi posición general, expresada a lo largo de las extensas deliberaciones sobre la materia.

Primero, considero que algunos aspectos del Acto Legislativo sí constituían una sustitución parcial de la Constitución. Así, por ejemplo, estimo que el principio de supremacía constitucional es un elemento esencial definitorio de la Constitución de 1991 que fue sustituido por una parte de la reforma constitucional. Ello se hace evidente en el artículo 5 del Acto Legislativo, en el cual, por ejemplo, se llega al extremo de permitir que un acto legislativo que establece excepciones a los derechos fundamentales sea prorrogado por un mecanismo  más flexible incluso que una ley ordinaria. Este mecanismo es una decisión, no otro acto legislativo, aprobada por la mayoría absoluta del Congreso sin que se requiriera para el efecto surtir los pasos necesarios para la formación de las leyes y sin que se especificara el órgano judicial de control de ese acto sui generis. En Gran Bretaña, para prorrogar la vigencia de las normas contra el terrorismo, se acudió a este procedimiento abreviado porque allí el principio de soberanía parlamentaria lo permite, pero entre nosotros la supremacía de la Constitución exige procedimientos estrictos, más rígidos, para introducirle a la Carta cambios o mantenerlos durante un tiempo superior al previsto, si son exceptivas a los derechos fundamentales, como sucedía en este caso.

Segundo, estimo que cuando la Corte trata de determinar si una reforma constitucional en realidad sustituye la Constitución no debe caer en un control material de la reforma. Como advirtió la Corte en la sentencia C-1200 de 2003, aplicando a los actos legislativos la doctrina sentada en la sentencia C-551 de 2003 sobre el referendo reformatorio de la Carta, es preciso distinguir entre (i) el juicio de sustitución, (ii) el juicio de intangibilidad y (iii) el juicio de violación de un contenido material de la Constitución. En Colombia, la Corte solo tiene competencia para efectuar el juicio de sustitución encaminado a verificar si el Congreso excedió su competencia como reformador de la Carta, por las razones expresadas en las sentencias antes citadas a las cuales me remito en esta aclaración de voto. No es fácil delimitar las características propias de este juicio de sustitución que lo distinguen de los otros mencionados. Fue esta una de las razones por las cuales la Corte no se pronunció sobre el tema en esta sentencia.

Tercero, considero que hay varias maneras de distinguir el juicio de sustitución de los otros que escapan a la competencia de la Corte. Menciono dos. Una manera de distinguirlo parte del método de juzgamiento y la otra del resultado del mismo. El método del juicio de sustitución exige que la Corte muestre que un elemento esencial definitorio de la identidad de la Constitución de 1991 fue remplazado por otro integralmente distinto. Para ello es necesario (i) enunciar con suma claridad cuál es dicho elemento, (ii) señalar a partir de múltiples referentes normativos cuáles son sus especificidades en la Carta de 1991 y (iii) por qué es esencial y definitorio de la identidad de la Constitución integralmente considerada. Solo así se habrá precisado la premisa mayor del juicio de sustitución, lo cual es crucial para evitar caer en el subjetivismo judicial. Luego, se habrá de verificar si (iv) ese elemento esencial definitorio de la Constitución de 1991 es irreductible a un artículo de la Constitución, - para así evitar que éste sea transformado por la propia Corte en cláusula pétrea a partir de la cual efectúe un juicio de violación material - y si (v) la enunciación analítica de dicho elemento esencial definitorio no equivale a fijar límites materiales intangibles al poder de reforma, para así evitar que el juicio derive en un control material de intangibilidad que no le compete a la Corte. Estos pasos metodológicos, como otros que no es del caso mencionar, conducen a corregir posibles fallas en la delimitación de lo insustituible para efectos de realizar el juicio de sustitución. Una vez cumplida esta carga argumentativa por la Corte, procede determinar si dicho elemento esencial definitorio ha sido (vi) reemplazado por otro (vii) integralmente diferente en virtud de las reformas constitucionales acusadas de sustituir la Constitución. Esto conduce a la segunda manera de distinguir el juicio de sustitución, que estimo pertinente mencionar. El resultado del mismo debe poder llevar a la conclusión de que, como el elemento esencial definitorio ha sido remplazado por otro integralmente diferente, no es posible armonizar la reforma constitucional con el resto de normas que no fueron modificadas por ella y que reflejan aspectos claves de lo insustituible, para lo cual el bloque de constitucionalidad es especialmente relevante. Sin detenerme en este aspecto, estimo que algunas restricciones a derechos introducidas por el Acto Legislativo constituían excepciones armonizables mediante la fijación de parámetros de interpretación, como se hizo en la sentencia sobre el Estatuto de la Corte Penal Internacional, de tal manera que tales restricciones se entendieran como excepciones a la regla general que solo procedían en situaciones de urgencia en las cuales fuere imposible aplicar la regla general. Sin embargo, otros aspectos de la reforma no son armonizables como la autorización de que miembros de las fuerzas militares ejercieran funciones de policía judicial sin previa regulación por el legislador estatutario acerca de las condiciones y controles dentro de los cuales ello podría suceder sin injerencia arbitraria en los derechos fundamentales. 

Si bien en materia de sustitución de la Constitución cobra gran importancia la teoría del poder constituyente, mientras la Corte no avance en cuestiones metodológicas menos glamorosas intelectualmente pero indispensables para aplicar el juicio de sustitución a casos concretos, será difícil superar en el futuro el impasse que impidió en esta oportunidad hacer un pronunciamiento sobre si la reforma constitucional sustituyó la Constitución. 

Paso a expresar las razones de mi disidencia solitaria en el punto atinente al vicio de forma. 
 
2. Disidencia solitaria sobre el vicio de forma y su carácter subsanable

Aunque respeto la decisión de la Corte sobre la existencia de un vicio de forma insubsanable, estimo que esta sentencia es única y, ojalá, irrepetible: declara inexequible toda una reforma constitucional porque no se cumplió un requisito que la Constitución no exige y porque la mesa directiva de la Cámara creyó equivocadamente que la ponencia en el sexto debate no había alcanzado la mayoría requerida cuando en realidad sí la había obtenido, como consta en la Gaceta del Congreso. No le importa a la Corte que los artículos de la reforma hayan sido aprobados por mayoría absoluta, no solo en la segunda vuelta sino también en la primera vuelta. En últimas, la reforma constitucional es invalidada, no por violar la Constitución, sino porque la Cámara ha debido darla por hundida al inicio de un debate en el que no se hundió. 

En la sentencia no se explica este misterio. En efecto, la sentencia dedica casi setenta páginas a demostrar la existencia del vicio de forma. La extensión de la sentencia sugiere, a primera vista, que el vicio de forma no es claro, como usualmente lo son los vicios procedimentales por basarse en hechos probados. En realidad el vicio nace de una elaborada argumentación constitucional, respetable pero en extremo problemática, como se mostrará en este salvamento que es extenso porque la sentencia es larga, y contiene diversos argumentos a los cuales, por respeto a la Corte, es necesario referirse.  

Esta es la primera vez que la Corte Constitucional declara inconstitucional, no parte, sino toda una reforma a la Constitución. Para hacerlo acudió a argumentos que rayan en el formalismo más extremo, que siempre he rechazado, no importa el tema. No comparto ni la posición de la mayoría de declarar inexequible definitivamente todo el Acto Legislativo, ni la de la minoría que estima que no hubo falta alguna en el sexto debate en la Cámara. Por eso, este voto disidente es solitario.

2.1. El misterio: nada fue negado, todo se aprobó y todo es declarado inconstitucional.

Empiezo por señalar las razones por las cuales me parece que la elaborada argumentación de la sentencia encaminada a mostrar el vicio de forma es extremadamente problemática. Por eso no la compartí, a pesar de que estimo que la mesa directiva de la Cámara de Representantes sí incurrió en una irregularidad, de una entidad y en un momento de la formación del Acto Legislativo, que le permitía a la Corte abrir la posibilidad de una subsanación por el propio Congreso. 

La sentencia tiene que construir un argumento muy complejo para concluir que hubo vicio de forma, debido a que las Gacetas del Congreso muestran cuatro hechos -  incontrovertidos y aceptados por todos los magistrados - que indicarían que no hubo en realidad un vicio que afectara la formación de la voluntad del Congreso. Estos hechos son: (i) el proyecto de Acto Legislativo siempre fue aprobado por la mayoría absoluta de los miembros de la corporación respectiva, no solo en la segunda vuelta como lo ordena el artículo 375 de la Carta, sino en los ocho debates, es decir, la aprobación del articulado de la reforma siempre se hizo por la mayoría requerida por la Constitución y en algunos casos por una votación superior a la exigida; (ii) la irregularidad ocurrió cuando se estaba votando la ponencia de unos representantes, no el articulado del proyecto de reforma constitucional ya aprobado en cinco debates anteriores; (iii) dicha ponencia era positiva y no fue negada por los votos de los representantes, sino que fue aprobada por 83 votos contra 48, como consta en la Gaceta del Congreso 617 de 2003; (iv) durante la votación se alteró el orden en el recinto de la Cámara, lo cual llevó a que al día siguiente se volviera a votar sobre la ponencia ya aprobada para corregir cualquier irregularidad que se hubiere presentado – momento en el cual la ponencia fue aprobada por 104 votos afirmativos contra 32 votos negativos.

En suma, todo fue aprobado, pero el Acto Legislativo se hundió. Ante este misterio surge la pregunta inevitable: ¿por qué la aprobación de la ponencia, primero por 83 votos y al día siguiente por veintiún votos más, durante el sexto debate celebrado en la plenaria de la Cámara, conduce a la inexequibilidad de toda una reforma constitucional cuyo articulado siempre fue aprobado por la mayoría requerida por el artículo 375 de la Constitución? Responder esta pregunta sin duda no es fácil. La sentencia no lo logra, a pesar de un esfuerzo argumentativo cuidadoso y respetable, pero que rompe con la jurisprudencia de la Corte y contradice normas cuya interpretación antes parecía pacífica. La sentencia tiene que hacerlo para salvar múltiples obstáculos jurídicos.

2.2. El primer obstáculo: el articulado fue aprobado por mayoría absoluta.

Para salvar el primer obstáculo – que el proyecto de articulado fue aprobado en los ocho debates por la mayoría requerida en la Constitución – la sentencia curiosamente opta por eludir el tema. No se valora en la sentencia que cada uno de los artículos de la reforma fue discutido y votado en las dos vueltas por mayoría absoluta. El texto de las normas que componen la reforma constitucional invalidada por la Corte fue aprobado por mayoría absoluta de los miembros de la Cámara de Representantes tanto en la primera vuelta (93 votos contra 38 para el primer artículo, y resultados similares para los siguientes) como en la segunda vuelta (95 votos contra 34 para el primer artículo, y resultados similares para los siguientes). En el Senado también fue aprobada por una amplia mayoría absoluta (65 votos contra 14 para el primer artículo, y resultados similares para los siguientes en la primera vuelta; y aprobación por amplia mayoría con pocas constancias de votos negativos en la segunda vuelta). Esto indica varios hechos de suma trascendencia que no podían ser pasados por alto: que la voluntad del Congreso sobre el articulado del proyecto se expresó conforme lo ordena la Constitución; que a lo largo de todo el trámite fue patente el apoyo brindado al proyecto de reforma por una amplia mayoría; y que la reforma nunca pendió de un voto. Tuvo los votos jurídicamente necesarios. Por eso, este hecho se atraviesa inamovible en el camino argumentativo que sigue la sentencia. Semejante obstáculo solo podía ser evitado eludiéndolo en la sentencia y callando al respecto. Así se hizo, lamentablemente.

2.3. El segundo obstáculo: la ponencia es diferente al articulado y la ponencia no requiere mayoría absoluta.

Para salvar el segundo obstáculo – que la irregularidad ocurrió cuando se estaba votando la ponencia de unos representantes, no los artículos de la reforma constitucional-  la sentencia acude a una innovación: sostiene que la aprobación de la ponencia requiere también mayoría absoluta. Como no hay norma expresa que así lo exija, la sentencia sustenta esta innovación en otras dos innovaciones. La primera es que la votación de la ponencia, por ser un antecedente lógico e ineludible de la iniciación del debate sobre el articulado, requiere la misma votación que el proyecto de articulado mismo, así ninguna norma lo diga. La segunda innovación es contraria a la anterior: equipara la ponencia al proyecto de articulado con la tesis de que la votación sobre la ponencia es en realidad una votación sobre el articulado visto en su conjunto. En varios párrafos la sentencia sintetiza estas premisas contradictorias entre sí. Por ejemplo dice: 

“(…) la aprobación del informe, que ocurre después de la deliberación  sobre la ponencia, es (i) una decisión que expresa un acuerdo general de la plenaria con el proyecto como un todo, y que además representa (ii) un paso necesario e ineludible para entrar a debatir y votar el articulado.

97- Conforme a lo anterior, y haciendo una interpretación estricta pero razonable del alcance del artículo 375 de la Constitución, la Corte concluye que la aprobación del informe de ponencia de los actos legislativos en las plenarias de la segunda vuelta requiere mayoría absoluta, pues es una de las decisiones necesarias para la aprobación del acto legislativo como tal, ya que (i) representa la aprobación del proyecto como un todo y (ii) hace parte del proceso de aprobación del articulado individualmente considerado, en la medida en que es una decisión que constituye un paso necesario e ineludible para poder entrar a deliberar y votar el articulado”.

La contradicción es evidente: o la ponencia es un “paso necesario e ineludible para entrar a debatir y votar el articulado” o es una decisión sobre “el proyecto como un todo”. Ambas tesis no pueden, en derecho, convivir. La primera tesis concibe a la ponencia como un paso previo y distinto a votar el articulado, la segunda como la expresión del articulado mismo. La primera ve a la ponencia como lo que abre el debate sobre el articulado, la segunda como la terminación del debate global sobre dicho articulado. En su afán por superar la diferencia obvia y pacífica entre ponencia y proyecto de articulado, la sentencia suma y suma argumentos sin reparar en que al hacerlo solo hace evidente la fragilidad de las tesis que intenta sustentar. Pero es humanamente entendible que exista dicho afán, porque todo apunta a que la ponencia se ha de aprobar por mayoría simple, no absoluta. Así lo indican los textos vigentes, los precedentes, la práctica parlamentaria y los principios fundamentales que orientan la formación de la voluntad del Congreso.

Es vano el intento de la Corte por sostener que las irregularidades en que incurrió la mesa directiva sí son requisitos expresamente establecidos en el artículo 375 de la Constitución, del título XIII. ¿Dónde dice expresamente la Constitución que durante la segunda vuelta la ponencia para abrir el debate requiere mayoría absoluta de los miembros de las Cámaras legislativas? En ninguna parte. No puede llamarse expreso un requisito inventado por la propia Corte en esta sentencia. 

En punto a las mayorías exigidas, es necesario distinguir entre la ponencia, de un lado, y las normas contenidas en el articulado del proyecto de acto legislativo, de otro lado. Ambos no se pueden confundir. Primero se vota la ponencia donde los ponentes proponen abrir el debate; luego de ser aprobada, se discute el articulado del proyecto; y, después, finalmente, se procede a votar sobre dicho articulado. La votación de la ponencia en la segunda vuelta de un acto legislativo requiere mayoría simple, no mayoría absoluta. La mayoría absoluta es exigida para el articulado mismo, o sea, para el proyecto, no para la ponencia. Esto por las siguientes razones. Primero, ninguna norma constitucional exige que la ponencia sea votada por mayoría absoluta. Por el contrario, las normas constitucionales vigentes indican que se aplica la regla de la mayoría simple. Tampoco la Ley 5ª de 1992, Reglamento del Congreso, exige que la ponencia sea votada por mayoría absoluta. Segundo, la regla general en materia de mayorías para adoptar “todas las decisiones”, es la de la mayoría simple, no la de la mayoría absoluta (Artículo 146 de la Constitución y artículo 188 del Reglamento del Congreso). Tercero, como las normas relativas a mayorías absolutas o calificadas son la excepción, tales normas son de interpretación restrictiva, según la propia jurisprudencia reiterada de esta Corte (sentencias C-011 de 1997, C-374 de 1997 y C-008 de 1995). Le está vedado a la Corte agregar motu proprio a la lista de decisiones que requieren mayoría absoluta las decisiones que estime importantes, como por ejemplo, la votación de las ponencias. Cuarto, nunca la Corte ha dicho en una de sus sentencias que la ponencia debe votarse por mayoría absoluta y por eso no existe un precedente jurisprudencial que justifique exigir ahora, para este caso, por importante que sea, este requisito. En cambio sí existen sentencias en las cuales la Corte ha admitido expresamente que cuando la Constitución exige mayoría absoluta para aprobar un proyecto de ley, en todo caso la ponencia respectiva sí se puede votar por mayoría simple (sentencias C-055 de 1995 y C-140 de 1998). Quinto, no existe en la práctica parlamentaria colombiana la costumbre de votar las ponencias con mayoría absoluta cuando para el articulado del proyecto correspondiente se exige mayoría absoluta. 

En el presente caso, el 5 de noviembre de 2003 la votación de la ponencia alcanzó 83 votos positivos, es decir, más de los requeridos, por la regla general de mayoría simple. Así aparece en el acta publicada en la Gaceta del Congreso, la cual no fue objetada al momento de ser aprobada ni durante este proceso ante la Corte. Además, en dicha Acta se afirma expresamente que la mayoría requerida es la mayoría simple. En el debate del 5 de noviembre, nunca dijo el secretario que la ponencia requería mayoría absoluta. Cuando éste dijo que se requerían 84 votos, se refirió expresamente al “proyecto” de acto legislativo, no a la ponencia. Se esgrime un argumento débil para inventar la regla de que las ponencias también deben ser votadas por mayoría absoluta. Este consiste en sostener que si para votar el articulado se requiere mayoría absoluta, lo mismo se debe suponer para la ponencia porque de lo contrario se aprobaría la ponencia por mayoría simple pero no habría votos para aprobar el articulado por mayoría absoluta. Este argumento es débil porque (i) muestra que es necesario acudir a una circunstancia hipotética para inventar la regla que, por lo tanto, no ha sido establecida expresamente en la Constitución, (ii) la regla inventada por la Corte es contraria al texto de la Constitución, al reglamento del Congreso y a la jurisprudencia de la propia Corte ya citadas, (iii) no es cierto que si se aprueba por mayoría simple la ponencia, luego sea imposible que haya mayoría absoluta para el articulado ya que después de votada la ponencia no se vota el articulado, sino que se inicia el debate. Después del debate, que puede durar varios días, se vota el articulado modificado a lo largo de ese debate, razón por la cual es perfectamente posible que en ese momento posterior haya mas parlamentarios en el recinto que cuando se votó la ponencia, haya parlamentarios a favor de unos artículos tal como fueron modificados en el debate o simplemente haya parlamentarios que después del debate cambiaron de opinión, en cualquier sentido puesto que para eso es el debate. Además, (vi) la ponencia solo termina pidiendo que se abra el debate, no que se vote en bloque y sin discusión el proyecto. De tal manera que un parlamentario que no vota a favor de que se abra el debate puede estar motivado por consideraciones de orden político diferentes a un desacuerdo con todo el proyecto, como por ejemplo, el deseo de postergar un tema para otro momento político, las desavenencias con el ponente, el desacuerdo con un articulo pero no con todo el proyecto, etc.

Los textos de las normas vigentes sobre mayorías son resaltados en el salvamento de voto de los magistrados Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y Álvaro Tafur Galvis. No vuelvo sobre el punto. Me limito a citar al pie las normas pertinentes y a subrayar lo más relevante de cada una de ellas, donde se distingue entre la votación sobre “las decisiones” en general, de un lado, y la votación específica de algunos proyectos expresamente enumerados. 

Los precedentes de la Corte han interpretado estas normas en un sentido contrario al que ahora acoge la sentencia. La doctrina constitucional relevante ha sido consistente al afirmar que (i) las disposiciones constitucionales sobre mayorías especiales son excepciones a la regla general de mayoría simple para adoptar decisiones en las corporaciones públicas, de lo cual se deduce que son de interpretación restrictiva; (ii)  los requisitos establecidos en la Constitución para que un proyecto sea acto legislativo o ley son taxativos y específicos, y no pueden ser objeto de interpretaciones extensivas; y (iii) no se puede confundir el informe de ponencia que acompaña a un proyecto de Acto Legislativo, ni otras decisiones propias del trámite, con el proyecto de Acto Legislativo mismo, ya que la discusión del informe y la discusión del proyecto constituyen etapas diferentes del proceso de reforma constitucional ante el Congreso – por lo cual no se deben hacer extensivos a dicho informe de ponencia los requisitos constitucionales establecidos expresamente para el proyecto. 

Cabe citar, por ejemplo, dos sentencias donde la Corte analizó específicamente el punto de si un requisito exigido para el proyecto de articulado también debía hacerse extensivo a las decisiones previas a la votación del proyecto mismo.

En la sentencia C-055 de 1995 se expuso la siguiente doctrina constitucional, que es aplicable mutatis mutandi al caso de los proyectos de Acto Legislativo: “El inciso 1º del artículo 157 de la Carta recae sobre el proyecto de ley, más no en la ponencia para segundo debate, tal como lo pretende el demandante. (...) En efecto, el inciso primero del artículo 157 de la Carta no puede interpretarse de una forma ligera, sin tener en cuenta que allí se fija un requisito para que un proyecto de ley llegue a ser una Ley de la República. Así las cosas, el objeto jurídico del inciso 1º del artículo 157 C.P. es sólo el proyecto de ley. Por consiguiente, la Constitución ordena es la publicación del proyecto y ésta fue efectivamente hecha.” 

En una sentencia posterior la Corte abordó específicamente el problema de si la decisión previa a debatir el texto del articulado requería la misma mayoría exigida para el articulado mismo. Se trató de un caso atinente a un artículo que concedía facultades extraordinarias y por lo tanto requería de mayoría absoluta, como lo ordena el artículo 150, numeral 10, de la Carta. En la sentencia C-140 de 1998 la Corte efectuó las precisiones siguientes, igualmente aplicables al caso de los Actos Legislativos: “conviene aclarar que la solicitud de reabrir el debate de un artículo no requiere de su aprobación por mayoría absoluta, pues se trata de una determinación distinta e independiente del contenido de la norma que se propone analizar nuevamente. Que la disposición que se pretende discutir otra vez, se refiera a la concesión de facultades extraordinarias, en nada afecta la votación requerida, pues la Constitución lo que exige es que la aprobación de la concesión de facultades extraordinarias, como ya se ha reiterado, se haga por mayoría absoluta.”

Respecto a los precedentes, es necesario referirse al Auto 170 de 2003 sobre el proyecto de ley estatutaria de habeas corpus que es citado en la sentencia para mostrar algún sustento jurisprudencial para su tesis. Primero, en Sala dicho auto fue invocado por quienes consideramos que cabía subsanar la irregularidad porque precisamente tal auto devolvió el proyecto de ley al Congreso para que se votara de nuevo y el secretario certificara la votación, por mayoría absoluta, del articulado del proyecto. Segundo, la ratio de dicho auto no fue que la ponencia requería mayoría absoluta, sino que no se habían certificado las mayorías con las cuales se aprobó el proyecto de articulado, lo que impedía saber sí se había respetado la Constitución en ese punto. La alusión que se hizo a la ponencia buscó mostrar que era imposible, con la información disponible, determinar cuál era el quórum y distinguir dicho quórum de la mayoría decisoria, todo ello ante la vaguedad con la cual el secretario de la corporación certificaba el resultado de la votación. En la sentencia se subrayan partes del auto que distorsionan la lectura del principal párrafo citado. A continuación se subrayan otros apartes del mismo párrafo citado en la sentencia, para mostrar que se está distorsionando la ratio de dicho auto. 

“El señor secretario de la Cámara de Representantes expidió una nueva certificación que de manera idéntica a la que fuera remitida a la Corte inicialmente señaló que la mencionada corporación aprobó la ponencia para segundo debate del proyecto de ley referido “por mayoría de los presentes ciento cincuenta y cuatro (154) Honorables Representantes a la Cámara”. De dichas certificaciones bien cabe interpretar que con un quórum de 154 honorables representantes se impartió aprobación al proyecto por la mayoría de los presentes, número que puede ser de setenta y ocho (78) votos afirmativos en adelante, lo que sugiere que dicha mayoría no es la necesaria para que se configure la mayoría absoluta requerida, que la constituye la mitad más uno de los 166 honorables representantes que conforman la Cámara, es decir, ochenta y cuatro (84) votos, como mínimo. En estas circunstancias, con base en la información que obra en el expediente, no sería posible entonces establecer si la aprobación del proyecto en esta etapa del trámite se ajustó al cumplimiento del requisito en análisis, pues en el acta tampoco consta la discriminación de los votos, ni se hace manifestación expresa alguna en el sentido de indicar que la mayoría con que se aprobó el proyecto fue la absoluta como lo exige la Constitución”. (subrayas y negrilla fuera de texto)

Tercero, otros apartes del auto muestran que la ratio de la decisión recayó sobre la votación del proyecto de ley, no de la ponencia. Lo clave es que no había certeza sobre lo que sucedió al votar el proyecto. Son párrafos que curiosamente la sentencia omite citar. Por ejemplo, 

“En el presente caso la Corte encuentra que por tratarse de un proyecto de ley estatutaria cuyo trámite regula el artículo 153 superior, en donde expresamente se señala que la aprobación, modificación o derogación de las leyes estatutarias exigirá la mayoría absoluta de los miembros del Congreso, debe existir certeza sobre la aprobación del proyecto de ley sub examine con la mayoría requerida por la Constitución.

En la medida en que como atrás se señaló ello no es así, pero se está en presencia simplemente de un proyecto de ley cuyo trámite constitucional no ha culminado y que resulta posible retrotraer la actuación para que se confirme el cumplimiento de los requisitos exigidos por el Constituyente en esta materia, la Corte dará aplicación al parágrafo del artículo 241 superior”. (subrayas y negrilla fuera de texto)

La práctica parlamentaria también indica que la exigencia de la mayoría simple para la ponencia ha sido la interpretación más frecuente. Ello se refleja en varios hechos. Primero, en el sistema computarizado para elaborar las actas siempre aparece que la ponencia requiere “mayoría simple”. Segundo, así se dice, entre paréntesis – tipo de mayoría-, consistentemente en las Gacetas del Congreso al divulgar el resultado de la votación de las ponencias en el proceso de formación de los actos legislativos y de otros proyectos que requieren que su articulado sea aprobado por mayoría absoluta. Tercero, las excepciones a este entendimiento generalizado y constante son muy pocas y, a la luz del conjunto de eventos de reforma constitucional y de adopción de otros actos que requieren mayoría calificada para el articulado, representan anomalías aisladas. La sentencia solo logró citar tres ejemplos, de un universo superior a 120 votaciones. Estas anomalías que son menos del 3% de las votaciones surgieron en una etapa de la formación de dos actos legislativos y una ley estatutaria porque alguien solicitó específicamente que se certificara que la mayoría registrada superaba la mayoría absoluta. En todo caso, de la revisión de lo acontecido en el Congreso durante 13 años en esta materia, surge la siguiente conclusión: no existe una costumbre parlamentaria que pueda ser invocada para justificar la regla según la cual la ponencia también requiere mayoría absoluta. La practica parlamentaria, si indica algo, es lo contrario. Se requiere mayoría simple para aprobar la ponencia. 

Los principios fundamentales que orientan la práctica parlamentaria tampoco respaldan la tesis de que la ponencia requiere mayoría absoluta. Después de la votación de la ponencia, se abre el debate democrático y pluralista en la corporación respectiva. En el debate se expresan las opiniones de los diversos parlamentarios sobre el proyecto, así como las posiciones que reflejan las tendencias de opinión o ideológicas representadas en la Cámara respectiva. La ponencia no cierra el debate, sino que lo inicia. La aprobación de la ponencia no congela la posición de los congresistas sobre un tema, sino que estimula la reflexión sobre el mismo para que, al final del debate sobre el proyecto, cada congresista adopte la posición que estime conveniente, modificando si así lo desea su orientación sobre todo el proyecto o sobre una parte de él. La tesis de equiparar la ponencia con el proyecto de articulado mismo, así sea globalmente considerado, a) equivale a negarle a los congresistas la posibilidad de debatir sobre el articulado antes de fijar su posición sobre el mismo, b) es impedir que de la deliberación democrática surjan ideas o propuestas que incidan en la posición de los congresistas, c) representa restarle valor al articulado aprobado en la etapa anterior del trámite, al reducir dicho articulado a la mera presentación resumida que, posteriormente, de él hagan algunos congresistas denominados ponentes en la etapa subsiguiente del trámite. La separación entre ponencia y articulado es tan arraigada que la propia sentencia, no cuando construye argumentos, sino cuando describe hechos, mantiene claramente esa distinción y, además, reconoce que en las sesiones se hizo la diferencia entre ponencia y articulado, como se resalta al pie de página para no abundar en este punto.  

Cabe recordar que la Corte ha declarado inexequibles normas aprobadas sin debate, es decir, cuando después de presentada la ponencia se pasa a votar sin abrir el debate y dar oportunidad a que se expresen las opiniones de los congresistas, ya no sobre la ponencia, sino sobre el proyecto de articulado. La sentencia más reciente versó precisamente sobre un acto legislativo que reformó normas sobre las asambleas departamentales. O sea que, meses antes, este mismo año, la Corte adoptó una tesis contraria a la de equiparar la votación de la ponencia a una votación global sobre el proyecto. Dijo la Corte, en la sentencia C-668 de 2004 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra):

“Como puede observarse en la Gaceta del Congreso No. 378 de 31 de julio de 2003, página 89, la modificación al artículo 299 de la Constitución Política propuesta por el Representante Tony Jozame Amar, en la sesión Plenaria de la Cámara de Representantes, fue introducida cuando ya había finalizado la discusión y votación del resto del articulado del proyecto y quedaba pendiente de aprobación el artículo sobre vigencia del Acto Legislativo sometido a la consideración del Congreso, momento en el cual se propuso como un “artículo nuevo”.

En tales circunstancias y teniendo en cuenta que estaba próximo a expirar el período de sesiones ordinarias, la expresión del Presidente de la Corporación en la que manifestó que “se honra la palabra en el sentido de que se lee la proposición y se somete inmediatamente a votación, la Plenaria se pronunciará por favor” (pag. 89, columna segunda), fue una conminación sobre el resto de los miembros de la Corporación para que se abstuvieran de intervenir en la discusión. Si bien a continuación intervinieron los representantes José Luis Arcila Córdoba y Jorge Julián Silva Meche, lo hicieron sin que la Presidencia hubiera declarado abierto el debate como lo exige el artículo 94 de la Ley 5 de 1992, y más bien ello constituye una constancia sobre la ausencia de esa etapa indispensable de la discusión previa a la votación de una ley y, con mucha mayor razón de una norma contenida en un acto legislativo.  

Es decir, con esa conducta se afecta de manera grave el principio democrático para la adopción de una reforma constitucional, pues para la modificación de la Carta Política, lo mismo que para la formación de las leyes, es absolutamente indispensable el debate, esto es, la discusión en torno al proyecto normativo de que se trate. Ello no significa como es obvio, que respecto de cada norma se exija intervención en pro o en contra de su contenido, ni tampoco que se exija la participación de un número grande de congresistas en la discusión formalmente abierta, pues en eso no radica la existencia del debate. Lo que si no puede eludirse en ningún caso y, con mayor razón, tratándose de una reforma constitucional, es que la Presidencia, de manera formal, abra la discusión para que, quienes a bien lo tengan, se pronuncien en el sentido que les parezca. Lo que resulta inadmisible es que se pase de manera directa de la proposición a la votación, sin que medie ni siquiera la oportunidad para discutir.”

Para evitar que los ponentes capturen la voluntad de toda una corporación o la sustituyan, el reglamento del Congreso ha establecido reglas claras para distinguir lo que piensan los ponentes, de un lado, y lo que es el articulado del proyecto que fue presentado o aprobado en una etapa anterior del trámite legislativo que los ponentes deben respetar. Por ejemplo, los ponentes no pueden cambiar los artículos del proyecto motu proprio sino que deben proponer los cambios al mismo separadamente en lo que se denomina el pliego de modificaciones, el cual solo es considerado una vez iniciado el debate sobre el articulado después de aprobado el informe de ponencia, como lo indica el articulo 158 de la Ley 5ª de 1992. Los ponentes deben presentarle a la Plenaria todo lo que se propuso en la comisión constitucional respectiva (artículo 175 de la Ley 5ª de 1992), de tal manera que una ponencia para Plenaria no versa solo sobre el proyecto, sino que incluye otras propuestas presentadas por miembros de la comisión y no incluidas en el articulado por haber sido rechazadas, y, si lo estiman conveniente, las modificaciones al articulado sugeridas por los ponentes para que sean analizadas por la Plenaria.

Es más. Sostener que el debate sobre la ponencia equivale a un debate global sobre el proyecto de articulado tiene el problema adicional de que va en manifiesta contravía de las normas vigentes, según la interpretación que les ha otorgado la doctrina constitucional. Cito dos pronunciamientos jurisprudenciales, por no abundar en todas las fuentes de derecho que definen la ponencia como un informe de unos congresistas a sus colegas sobre su opinión del proyecto y sobre lo que ha sucedido en las etapas anteriores del trámite, no como un proyecto de articulado. El debate “global” sobre el proyecto, que según la sentencia se da al discutir el informe de los ponentes, en realidad según las normas vigentes solo es posible después de haber sido votada favorablemente la ponencia positiva, pidiendo precisamente que se le de debate al proyecto respectivo. Dice expresamente el artículo 176 del Reglamento del Congreso: 

“ARTICULO 176. Discusión. El ponente explicará en forma sucinta la significación y el alcance del proyecto. Luego, podrán tomar la palabra los Congresistas y los Ministros del Despacho.

Si la proposición con que termina el informe fuere aprobada, el proyecto se discutirá globalmente, a menos que un Ministro o un miembro de la respectiva Cámara pidiera su discusión separadamente a alguno o algunos artículos”. (subrayas fuera de texto)

Como el Reglamento del Congreso vigente en Colombia no ofrece sustento a la tesis de que ponencia y proyecto son equiparables, la sentencia acude al derecho parlamentario de Francia. Lo hace brevemente y desarrolla el punto de manera marginal al pie de pagina (ver párrafo 66 de la sentencia). Infortunadamente, esta referencia al derecho francés quizás fue el origen de la novísima tesis que asimila ponencia a debate global sobre el articulado, la cual no fue planteada en Sala. Obviamente, el debate global del proyecto en Francia es distinto al informe de ponencia colombiano. No vale la pena detenerse en el punto. Inquieta que la sentencia traslade automáticamente una regla diferente del derecho francés ante la ausencia de sustento en el derecho colombiano para la tesis que transforma la ponencia en una expresión global del proyecto de articulado. Estimo que el derecho comparado es relevante para la argumentación siempre que se tenga la cautela de no creer que las reglas de otro país también rigen en Colombia.

Considero que el argumento menos débil de la sentencia es otro distinto, y contrario, a la tesis anterior. Este argumento es que la ponencia no equivale al proyecto global pero sí es “un paso necesario e ineludible para entrar a debatir y votar el articulado”. Es a partir de esta premisa que trata la sentencia de eludir los dos obstáculos restantes que mencioné anteriormente – que la ponencia sí fue aprobada, no negada, y que la irregularidad ocurrió dentro del desorden que había en el recinto cuando se voto por primera vez la ponencia en el sexto debate en la Cámara de Representantes. 

Los obstáculos restantes que debía superar la sentencia residen en lo siguiente: si la Gaceta del Congreso correspondiente muestra que la ponencia que proponía abrir el debate del proyecto no fue negada, sino aprobada por 83 votos, entonces ¿por qué se dice que el proyecto se habría hundido de haberse cerrado la votación y certificado el resultado de la misma? La sentencia trata de superar este escollo reconociendo que la votación sí se dio y que su resultado se conoció, pero trasladando el problema a que se suprimieron los efectos de la misma, tanto prácticos como jurídicos, debido a una manipulación de la mesa que aprovechó el desorden que había en el recinto para no reconocer que no se había alcanzado la mayoría absoluta de 84 votos para aprobar la ponencia.

Al desarrollar esta tesis, la sentencia toma dos caminos argumentativos que estimo riesgosos e infructuosos. El primero consiste en asumir supuestos hipotéticos para adoptar una decisión. La sentencia asume que de haberse certificado el 5 de Noviembre de 2003 que la ponencia había obtenido 83 votos, los representantes se habrían ido del recinto porque habrían dado por hecho que el proyecto se había hundido. Es lo que la sentencia llama los efectos prácticos de la votación que fueron suprimidos. El segundo camino argumentativo consiste en hacer aparecer efectos jurídicos derivados de la votación de la ponencia, para luego hacerlos desaparecer y concluir que estos fueron desconocidos por la mesa. Es lo que la Corte llama la supresión de los efectos jurídicos de la votación. 

2.3. El tercer obstáculo: el resultado de la votación de la ponencia fue oficialmente publicado en la Gaceta, y los efectos de esta votación no equivalen al rechazo del proyecto.

Empecemos por los efectos jurídicos, que según la sentencia fueron suprimidos. Lo primero que cabe advertir es que la sentencia no es consistente en definir qué es lo que se suprimió: Se suprimió la votación? Se suprimieron los efectos jurídicos de ésta?

En la sentencia se dice que hubo votación y que esta concluyó. Lo que paso fue que no fue formalmente cerrada y su resultado – 83 votos aprobando, no negando, la ponencia – no fue certificado de viva voz por el secretario de la Plenaria de la Cámara. Sin embargo, la misma sentencia reconoce que en la Gaceta del Congreso 617, el secretario sí certifica el resultado de dicha votación, como lo ordena el Reglamento del Congreso. Para completar el enredo, la sentencia (párrafo 110) cita como antecedentes fallos de la Corte sobre la supresión de la votación, no de sus efectos. La C-1056 de 2003 y la C-1147 de 2003 aluden a que no se presuma ni suprima una votación. En el presente caso, no se suprimió la votación, sino que se hizo y su resultado fue publicado en la Gaceta del Congreso. Por eso, tampoco se puede afirmar que la votación fue suprimida.

A renglón seguido, la sentencia da un salto argumentativo para afirmar que lo que se suprimió no fue la votación, sino sus “efectos jurídicos” (párrafo 111 y ss). ¿Cuál fue el efecto jurídico suprimido? La sentencia responde: el hundimiento del proyecto. Este es otro hiato argumentativo injustificado. La sentencia no responde la pregunta obvia: ¿Por qué la aprobación de la ponencia con 83 votos tiene el efecto jurídico de que el proyecto se hunda? Y no puede responderla por una razón elemental: los proyectos se hunden por otra razón expresamente señalada en la Constitución y en el Reglamento del Congreso. Esta razón es evidente: el proyecto se hunde cuando su articulado es “votado negativamente”. Así lo sintetiza el artículo 184 del Reglamento del Congreso que dice: “Rechazo. Votado negativamente un proyecto por una de las Cámaras en Sesión Plenaria, se entenderá rechazado y se archivará”. Pues bien: como se recordó, el proyecto de acto legislativo siempre fue aprobado por mayoría absoluta. Y la ponencia también fue aprobada por 83 votos. Es más: la proposición que pedía que el proyecto fuera archivado, presentada por un honorable representante, fue retirada en la sesión del 4 de noviembre, un día antes, precisamente porque no era clara la mayoría para que se aprobara el archivo del proyecto. Entonces, nunca fue “votado negativamente” ni la ponencia, ni mucho menos el articulado. Entonces, ¿Por qué se hundió jurídicamente el proyecto?

2.3.1. El levantamiento de la sesión fue revocado por la misma Plenaria. El control del margen amplio de apreciación sobre la magnitud y trascendencia del desorden.

La sentencia prefiere eludir el punto y hacer algo inusitado: reemplazar a la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes en la apreciación de la gravedad del desorden que se presentó en la Plenaria durante la votación y reemplazar a la Plenaria misma en el control de la conducción de la sesión por parte del Presidente de la Cámara. Después de reemplazarlas a ambas, la sentencia concluye que ha sido probado que el hundimiento del proyecto “fue suprimido por la Mesa Directiva que levantó indebidamente la sesión precisamente para no reconocer dicho efecto” (párrafo 119).

¿Fue el levantamiento de la sesión el 5 de noviembre contrario al Reglamento del Congreso? Cinco magistrados concluyeron que sí, y tres que no, partiendo ambos de la interpretación de los artículos del Reglamento del Congreso, principalmente el artículo 77 y el artículo 132. Esta diferencia de criterio entre magistrados que debatieron durante horas el tema después de releer las actas y de ver varias veces el video de la sesión, muestra que al menos la Mesa Directiva ejerció su “juicio” dentro del margen de apreciación de la gravedad del desorden. Es más: prima facie, todos los magistrados estuvimos de acuerdo con que la sesión había sido “bien” levantada por el desorden que se presentó. En efecto, después de haber visto el video en la Sala Plena por primera vez, todos concluimos que sí había desorden y que este podía ser apreciado como suficiente para levantar la sesión. Por eso, después de observar por primera vez el video de la sesión del 5 de noviembre, las deliberaciones se continuaron concentradas en la cuestión de la sustitución de la Constitución. Nadie consideró en ese momento, al ver con cabeza fría lo que sucedió en la votación, que había un error manifiesto de apreciación del Presidente de la Cámara al estimar que había un grave desorden.

Pero la sentencia concluye que no fue así. Incursiona en los motivos del levantamiento para desvirtuar que éste haya ocurrido por el desorden. Para la sentencia la sesión fue levantada por la Mesa para “no registrar la votación que había ocurrido, por cuanto tenían la convicción de que ésta implicaba el hundimiento del proyecto”.

Esta conclusión es jurídicamente débil. Primero, se basa en una apreciación de los hechos de desorden que no le corresponde hacer a la Corte sino cuando encuentre un error evidente en la Mesa. De lo contrario, la Corte terminará conduciendo a control remoto y a posteriori las sesiones del Congreso. Ello desconoce la autonomía del Congreso y es un irrespeto a la separación de poderes, por decir lo menos. También desconoce que en materia de apreciación de situaciones de desorden, el criterio que ha aplicado la Corte es el de respetar un margen amplio para la autoridad competente de valorar inmediatamente los hechos, e invalidar su determinación cuando la Corte constata un “error manifiesto de apreciación”. Ahora, la sentencia cambia ese criterio de análisis constitucional. Pero aun con el nuevo estándar que fija, sostener que no había desorden y que éste no era grave, es contraevidente. Segundo, la conclusión de la sentencia en este punto se funda en una interpretación frágil de los motivos internos de la decisión que adoptó la Mesa, lo cual es en extremo delicado en el plano jurídico aún matizando el rigor probatorio de la desviación de poder, como se advierte en el salvamento de voto de tres colegas y no es necesario repetir. Tercero, aún si en gracia de discusión se admitiera que la Mesa levantó la sesión con el animus de evitar el hundimiento del proyecto por creer equivocadamente que la aprobación de la ponencia por 83 votos implicaba su rechazo y archivo, surgen dos cuestiones cruciales.

La primera es esta: dicho animus puede concurrir con el hecho cierto de que había desorden y éste era grave. Por lo tanto, la Mesa buscó un fin jurídicamente válido – mantener el orden – e importante – impedir que ese desorden distorsionara la formación de la voluntad en la Cámara -, pero también tuvo el animus político de evitar el hundimiento de algo que erradamente creyó hundido. Aún así, el animus no suprime el hecho del desorden, no torna arbitrario el levantamiento de la sesión por el desorden.

La segunda es esta: aún si el levantamiento de la sesión hubiera sido manipulativo o arbitrario, existe otro hecho determinante: la Plenaria de la Cámara revocó el levantamiento de la sesión. Es decir, la propia Plenaria controló a la Mesa Directiva e impidió que prosperara el levantamiento de la sesión, sea éste visto como de buena fe o manipulativo. Es el control interno previsto expresamente en el inciso segundo del artículo 77 del Reglamento según el cual: “Esta determinación es revocable tanto por el Presidente mismo como por la Corporación o comisión, ante la cual puede apelar cualquier Congresista”. En este caso, la plenaria mayoritariamente favorable al Acto Legislativo revocó la decisión de la Mesa que también estaba integrada por representantes que apoyaban el Acto Legislativo. La apelación la hizo una representante que pertenece a la bancada que se opuso a dicho Acto Legislativo. Como se ve, el control interno funcionó con la concurrencia de representantes de las diversas vertientes políticas legítimamente representadas en la Cámara. Si hubo manipulación, la propia Plenaria evitó que surtiera efectos puesto que la sesión no fue levantada por la Mesa sino que siguió.

No obstante, la sentencia le resta valor a este control interno ejercido a solicitud de una representante de la bancada minoritaria pero respaldada por la abrumadora mayoría de todas las bancadas, incluida la que respaldó al Acto Legislativo. En la sentencia se prefiere enfatizar en lo que se denomina “la maniobra de la Mesa” que desvirtúa la presunción de buena fe que la ampara. Resume así la sentencia los hechos que prueban esa maniobra:

- Los elementos esenciales de esta valoración probatoria, que permitieron desvirtuar la presunción de buena fe que ampara la actuación de las autoridades, fueron básicamente los siguientes: (i) la motivación de la Mesa Directiva, pues todos sus miembros apoyaron inequívocamente el acto legislativo; (ii) ciertos hechos antecedentes a esa plenaria, y en especial lo ocurrido en la sesión del 29 de octubre, que permiten inferir una unidad de designio de la Mesa Directiva, que era la siguiente: utilizar todos los mecanismos aparentemente reglamentarios para lograr la aprobación del proyecto de acto legislativo: (iii) la convicción de esa Mesa Directiva y de la Cámara de que eran necesarios 84 votos para la aprobación del informe de ponencia, y que si no se lograban, el proyecto se hundía; (iv) la forma de desarrollo del desorden en la sesión, que permite concluir que no es que la votación no se hubiera podido realizar como consecuencia de la alteración del orden en la Plenaria sino que la realidad fue la inversa: el orden se alteró porque, una vez iniciada y adelantada la votación, la Mesa Directiva no la cerró formalmente, lo cual provocó las protestas de algunos parlamentarios; (v) la dilación del cierre de la votación, que aunque a primera vista no es exagerada, fue claramente superior al término empleado en otros eventos en el trámite de este mismo acto legislativo; (vi) las expresiones del Segundo Vicepresidente de la Cámara, registradas claramente en el video, y que hacen explícita la motivación de la Mesa Directiva, cuando le advierte al Presidente que no puede cerrar la votación porque “si la cierra se hunde”  y que por ello “es mejor levantar la sesión, por el orden”; (vii) el significado que adquiere entonces, a la luz de esas expresiones y de la unidad de designio anteriormente mencionada, la decisión aparentemente poco razonable del Presidente de levantar la sesión, pues si lo que motivaba el desorden era la falta de cierre de la votación, ¿por qué entonces el Presidente no procedía a cerrarla, si ya había transcurrido un tiempo más que razonable para que hubieran podido votar todos los representantes presentes en el capitolio, incluso aquellos que se habían retirado momentáneamente de la plenaria? Y la respuesta es clara: porque la motivación de los integrantes de la Mesa Directiva no era asegurar el orden de la sesión sino otra distinta: no registrar la votación que había ocurrido, por cuanto tenían la convicción de que ésta implicaba el hundimiento del proyecto.

Estos hechos no son tan claros. El salvamento de tres colegas ve de manera distinta lo sucedido, partiendo de las mismas actas y del mismo video. En Sala, propuse que partiéramos de una descripción común y cronológica de lo acontecido, pero ello no fue posible. Me limito entonces a comentar los hechos que la sentencia considera indicativos de “la maniobra de la Mesa”, no sin reiterar que admitir que hubo maniobra no significa desvirtuar que hubo realmente un grave desorden que podría justificar el levantamiento de la sesión.

- La motivación de la Mesa. Como ya se dijo, así todos sus miembros hubieran apoyado el Acto Legislativo, lo cierto es que la Plenaria, que también lo apoyó, revocó el levantamiento de la sesión, y lo hizo a petición de un miembro de la bancada que se oponía al Acto Legislativo (la Representante María Isabel Urrutia).

- Los antecedentes de la Plenaria. Es cierto que el 29 de octubre se postergó la votación porque la Mesa temía que el ambiente político post-referendo llevara a que el proyecto de articulado no fuera aprobado. Pero posponer una votación no es violatorio de la Constitución. Tampoco es una decisión ilegítima. Es más: buscar construir mayorías para una iniciativa lejos de ser una maniobra es lo que sucede normalmente en cualquier parlamento del mundo. No deja de ser sorprendente que la sentencia subvalore entre los antecedentes que, aún en ese ambiente, no había mayorías para archivar el proyecto, a tal punto que la proposición de archivo del mismo, presentada por  un honorable representante, fue retirada en la sesión siguiente, celebrada el 4 de noviembre.

- La convicción de la Mesa y de la Plenaria. Sorprende que una sentencia de la Corte califique de hecho probado “la convicción” de los parlamentarios. Peor aún si es la convicción no solo de los pocos miembros de la Mesa, sino de todos los integrantes de la Cámara de Representantes. Los indicios de esa convicción íntima mencionados en la sentencia son claramente precarios. Para algunos, hay es indicios más fuertes en sentido contrario, como el hecho contundente de que la mayoría de los miembros de la Plenaria no aceptó que el proyecto se había hundido ni que se necesitaban 84 votos para aprobar, no el articulado, sino la ponencia. Cuando miremos lo que la sentencia denomina “supresión de efectos prácticos de la votación” nos referiremos en detalle al punto.

- La forma de desarrollo del desorden en la sesión. ¿Cuál fue la causa del desorden? Aunque hubo varias causas concurrentes y sucesivas, la sentencia solo resalta una causa: la protesta de algunos parlamentarios provocada por el no cierre de la votación. Esto tiene dos lecturas: que la Mesa provocó las protestas al no cerrar, o bien, que quienes se oponían al Acto Legislativo ocasionaron el desorden. En cualquiera de las dos lecturas la causa no es la Mesa, sino la protesta desordenada. No sobra decir que las protestas en los recintos del Congreso pueden ser ordenadas, como usualmente sucede. Mi lectura del desarrollo del desorden es diferente a las dos mencionadas. La resumo así: en un ambiente de tensión, se inicia el desorden cuando la Mesa anula el voto de un representante que votó a favor del Acto Legislativo por haber votado dos veces, una en forma electrónica y otra en forma manual; hecho importante que la sentencia omite mencionar desde el principio y solo incluye el registro “tardío” (a los 4 y 15 segundos) de su voto manual;  continúa por los desafíos que se presentaron entre parlamentarios y asesores de ellos que tenían posiciones opuestas; se intensifica después de que el Presidente de la Cámara recuerda que todos los presentes deben votar, según el reglamento, lo cual empieza a caldear los ánimos de los opositores del proyecto que quieren que se cierre rápido la votación; continúa con mayor intensidad y el Presidente dice: “Por favor, orden en la Plenaria o levanto la Plenaria”, de tal manera que lo primero que advierte la mesa es que si no hay orden, se levanta la sesión; a pesar de la advertencia, las protestas aumentan a medida que transcurre el tiempo y algunos parlamentarios dicen que el proyecto se hundió y otros que todavía faltan representantes por votar; luego un representante de la oposición al proyecto pide expresamente a la Presidencia que cierre la votación, a lo cual el Presidente responde: “Si se sientan los parlamentarios cierro la votación. Se me sientan para cerrar la votación”, a lo cual inmediatamente, según el video, le dice el Vicepresidente Edgar Eulises Torres Murillo al Presidente: “si se cierra se hunde, si la cierra se hunde, es mejor levantar la sesión, por el orden”; el desorden es tan grande que un connotado dirigente de la oposición al proyecto, el representante Joaquín José Vives Pérez, se acerca al Presidente y le dice: “Cuánto tiempo vamos a esperar, ponle orden a esta vaina”, y luego dijo “No, levántala”, y diez segundo más tarde, el Vicepresidente Torres Murillo le dice: “Alonso, Alonso, levanta la sesión”; el levantamiento de la sesión intensifica la protesta de algunos y a pupitrazo se revoca por la Plenaria el levantamiento ante la apelación de la Representante Urrutia; luego, sigue el desorden con el retiro de muchos representantes criticando al Presidente por la falta de garantías y por no haber cerrado la votación y declarado hundido el proyecto. Después, vuelve la calma.

La sentencia no distingue entre el ambiente de tensión que hubo en los primeros cuatro minutos de la votación cuando se esperó que regresaran al recinto algunos representantes, hasta que se inició realmente el desorden con la anulación del voto de un representante por la Mesa y luego se intensificó y evolucionó según los hechos relatados. La sentencia tampoco valora que un respetado dirigente y miembro de la oposición al proyecto reconoce que hay desorden, de tal manera que no fue solo la Mesa la que vió el desorden. La sentencia no subraya que en la secuencia de los hechos el Presidente primero dice que levantará la sesión y solo después de que le piden que cierre la votación, cambia, para luego volver a su posición inicial ante los consejos en el sentido de que levante la sesión: uno de su Vicepresidente, que temía por el hundimiento, y otro de un connotado dirigente liberal, que se oponía legítimamente al proyecto.

- La duración de la votación. La sentencia hace un cronograma minuto a minuto de la votación, pero por quedarse en el detalle de los árboles, no ve el bosque; la votación duró menos de diez minutos, es decir, menos de lo que usualmente se concede para que todos los presentes voten. Por ejemplo, al día siguiente, para votar la ponencia sobre el mismo tema, la Presidencia concedió diez minutos y nadie dijo que era demasiado tiempo. Además, que otros asuntos sean votados más rápido no significa que dejar ocho minutos para éste tema fuera un exceso. Por eso, la sentencia reconoce que la dilación “a primera vista no es exagerada”.

- Las expresiones del Segundo Vicepresidente. En efecto, dicho Vicepresidente le advirtió al Presidente que si cerraba la votación, el proyecto de hundía. Le aconsejó mejor levantar la sesión. No obstante, la sentencia omite transcribir y valorar lo que según los demandantes en este proceso le dijo al Presidente un connotado representante que se oponía al proyecto en el sentido de que había desorden y había que poner orden. Esto se transcribe en la nota 31 de este salvamento. También subvalora la sentencia que mucho antes de que el Vicepresidente le dijera lo que le dijo, el Presidente de la Cámara había anunciado que levantaría la sesión por el desorden.

- El significado del levantamiento de la sesión. La sentencia ve maniobra en lo que llama “la decisión aparentemente poco razonable del Presidente de levantar la sesión”. De lo “aparentemente poco razonable” a lo arbitrario hay un gran trecho. Pero el no cierre de la votación fue una realidad. Ocurrió porque el Presidente levantó la sesión y luego se retiraron muchos parlamentarios y otros reclamaron que faltaban todavía algunos por votar. Ante esa situación, ya reinando la calma, cabe preguntarse: ¿debía el Presidente permitir que votaran los que decían no haber votado? O, por el contrario, ¿debía cerrar la votación? En cualquier caso, el secretario publicó el resultado de la votación que se agotó en el acto mismo de votar, sin necesidad de que ésta sea cerrada, puesto que ninguna norma de la Constitución ni del Reglamento exigen el cierre de la votación para que ésta sea válida. Ello sería dar demasiado poder a la Mesa. La votación se inicia y concluye con el acto de votar. Por eso, todos sabemos que hubo 83 votos por la ponencia en la votación que se hizo el 5 de noviembre. La votación sí quedó registrada, así la sentencia entienda que hubo una maniobra de la Mesa para que no quedara registrada.

Lo anterior muestra que el esfuerzo argumentativo que hace la sentencia para probar que se suprimieran los efectos jurídicos de la votación es fallido: hubo votación, se registró su resultado, fue publicado en la Gaceta. ¿Qué fue entonces lo que se suprimió?

La sentencia responde que lo que se suprimió fue el hundimiento del proyecto. Pero, como se anotó antes de este salvamento, la sentencia no dice por qué, en derecho, aprobar la ponencia por 83 votos tiene el efecto jurídico que tendría un voto mayoritario de rechazo al proyecto de articulado o la aprobación de una proposición de archivo que nunca fue sometida a votación porque su proponente la retiró.

2.3.2. El efecto práctico de la votación de la ponencia no era, necesariamente, el hundimiento del proyecto.

Por eso, la sentencia pasa del plano jurídico al plano práctico. Tiene que hacerlo, por la debilidad de la tesis de la supresión del efecto jurídico de la votación. Al dar el paso de lo jurídico a lo práctico la sentencia da por sentado una hipótesis, entre muchas, de lo que habría sucedido en la práctica si se hubiera declarado formalmente que la ponencia había sido aprobada por 83 votos. Dice la sentencia:

“En tales circunstancias, para la Corte es claro, además, que aún si se admitiera el argumento de que no se requería una mayoría calificada para la aprobación del informe de ponencia en la segunda vuelta – tesis que la Corte no comparte -, el vicio señalado subsiste, porque el efecto práctico de la votación habría sido de todos modos el hundimiento del proyecto, por la convicción de la Mesa Directiva y de la casi totalidad de los miembros de la Cámara que esa mayoría era necesaria, convicción que es además jurídicamente acertada”. 

En cuanto a lo que la sentencia denomina supresión de los efectos prácticos de la votación de la ponencia, no se ve como se puede anticipar qué habría pasado de haberse dicho formalmente que el resultado de la votación había sido 83 votos a favor de la ponencia. En los debates transcritos en las Gacetas del Congreso se aprecia que un grupo significativo de congresistas se habrían opuesto a admitir que la aprobación de la ponencia -no su negación- debía traducirse en el hundimiento del proyecto de reforma constitucional. En efecto, en la sesión del 5 de noviembre se realizó un debate, después de que la Plenaria revocó la decisión del Presidente de la Cámara de levantar la sesión por turbación del orden. Dicho debate versó precisamente sobre los alcances de la votación y sus implicaciones. La sentencia asume que, contra tales hechos publicados en la Gaceta, los 83 congresistas que votaron a favor de la ponencia se habrían, en la práctica, resignado a admitir la tesis de que el proyecto de articulado se había hundido porque se requería mayoría absoluta, no relativa, para la ponencia. Ese supuesto hipotético es contrario a las posiciones expresadas tanto el 5 de noviembre como el 6 de noviembre, las cuales constan en las Gacetas del Congreso correspondientes a tales sesiones. Entre estas posiciones se encuentran las siguientes:

- Lo expresado por el Presidente de la Cámara, Alonso Acosta Osio, una vez se verificó el quórum de la sesión del 5 de noviembre a petición de la Representante Nancy Patricia Gutiérrez, luego del mencionado retiro de los Representantes del recinto: “Dirección de la Sesión por la Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio: // Señor Secretario sírvase informar si hay quórum decisorio. // El Secretario General, doctor Jesús A. Rodríguez: responde: // Señor Presidente la Secretaría le informa, que sí existe quórum decisorio. // Dirección de la Sesión por la Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio: // Entonces aclaro para que no haya ningún inconveniente y para que la opinión pública lo tenga claro seguimos en la Sesión, se ha respetado todo el procedimiento legal que señala la Ley 5ª, lógicamente al estar en votación y levantarse la Plenaria, la votación no se convalidó, porque no se cerró el Registro Electrónico, al apelar y votar la Plenaria continuamos en sesión porque hay quórum. (...)” Posteriormente, el mismo Presidente de la Cámara, luego de declarar con la anuencia de la Plenaria que la Cámara estaba en sesión permanente, explicó cuál era el procedimiento a seguir: “Dirección de la Sesión por la Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio: // Estoy aceptando las intervenciones frente al hecho que ocurrió hoy, tengo que darles el uso de la palabra a los que hay, quiero recordar que inclusive el Reglamento, la Ley 5ª dice: // Corrección formal de los procedimientos: tiene por objeto subsanar cualquier vicio de procedimiento que sea corregible, en el entendido de que así se garantiza, no solo la Constitucionalidad del proceso de formación de leyes, sino también los derechos de las mayorías y las minorías y el ordenado adelantamiento de las discusiones y votaciones. // Entonces lógicamente, como se levantó la sesión cuando se estaba votando el informe con que termina la ponencia, con el fin de que no haya ningún tipo de discusión, primero habría que someter a votación el informe con que termina la ponencia, para después discutir el articulado, con el fin de que no haya nada que vicie el procedimiento y que la corrección formal del procedimiento sea clara y concreta frente a ello. // Lo importante es que ojalá los parlamentarios que están interviniendo sean cortos en sus intervenciones para poder seguir adelantando el debate que está planteado para el día de hoy, que tiene que ver con el Estatuto Antiterrorista”.

- Lo que afirmó a continuación el Representante Zamir Eduardo Silva Amín, así: “(…) La verdad no puedo salirme, ni retirarme del recinto a buscarlos, razón entre otras cosas señor Presidente, a que usted levantó la Sesión y si me he quedado aquí es porque soy uno de los ponentes el proyecto; pero como a todos los miembros de la Cámara les consta, el señor Presidente una vez ordenó abrir el registro de la votación se votó y debido al desorden que se ocurrió en la Sesión usted levantó la Sesión. Posteriormente pasados varios minutos sin que se interpusiera la apelación correspondiente que debe ser inmediatamente a su decisión (sic) usted volvió a reabrir la sesión de manera que en mi opinión, respetuosamente les digo a los miembros de la Cámara, estamos sesionando irregularmente; por esta circunstancia, porque estoy de acuerdo en términos generales con el proyecto como lo expresé en el día de ayer, le solicito a la Cámara de Representantes y a usted señor Presidente, que más bien, para corregir los entuertos en los que se haya incurrido en su trámite, en el trámite del proyecto, se levante la sesión, se convoque para mañana y mañana continuemos en la discusión de su articulado. A efecto todo esto señor Presidente y señores Representantes de evitar cualquier vicio en el procedimiento, por el derecho de los Parlamentarios que con fundamento en su decisión se retiraron del recinto de la Cámara de Representantes. // Estoy repito, con el proyecto, pertenezco insisto, a la bancada oficialista, respeto desde luego al gobierno democráticamente instituido en cabeza del señor Presidente Álvaro Uribe, creo que como lo dije en el día de ayer, que el proyecto no vulnera ningún derecho fundamental, ninguna libertad pública y mañana tendrá la oportunidad, desde luego, de controvertir las violaciones o no, las violaciones o no, e los convenios o de la propia Constitución de que han hecho gala alguna de las personas (sic) que no están de acuerdo con el proyecto. (…)”

- Lo que dijo el Representante Oscar Arboleda Palacio, en respuesta a la intervención del Representante Zamir Silva: “Intervención del honorable Representante Oscar Alberto Arboleda Palacio: // Gracias señor Presidente, para hacerle una claridad a mi distinguido amigo el doctor Zamir y compañero en la Comisión Primera. No estamos sesionando en forma irreglamentaria, doctor Zamir, la doctora María Isabel Urrutia distinguida Parlamentaria del Polo Democrático, públicamente apeló la decisión de levantar la sesión que hizo el señor Presidente, a lo que el señor Presidente acogió la apelación que ella le hizo (sic). Luego la Sesión transcurre en términos legales. Gracias señor Presidente.”

- Lo que afirmó, acto seguido, el Representante Reginaldo Enrique Montes Álvarez, en los términos siguientes: “Intervención del honorable Representante Reginaldo Enrique Montes Álvarez: // Muchas gracias señor Presidente. Primeramente expresar que lo acontecido en el Congreso en esta tarde es casi normal en un escenario de la democracia. Condenando los excesos que se cometieron por supuesto fruto de la exaltación del momento; pero quiero expresar un gesto de solidaridad con lo que ha significado la firmeza de unos principios, con un grupo de liberales oficialistas que se han mantenido por convicción, al frente de este proyecto, (…). Considero señor Presidente, que se ha recorrido un camino dentro del cauce de la legalidad y no debemos entorpecer este proyecto de acto legislativo, es por ello, que cuando estábamos en la votación y quedó abierto el registro y en virtud de los desórdenes acaecidos al interior del recinto se optó inicialmente, por el levantamiento de la sesión con la concebida apelación que fue acogiéndome a los designios de Zamir Silva (sic), fue en forma tardía soy del criterio señor Presidente, de esta corporación que debe levantarse esta sesión y citarse en lo posible para el día de mañana para que concurramos con una salvedad, concurramos a la hora señalada por la Presidencia, pueden tener la certeza que aquí existe la mayoría absoluta que se exige para votar este proyecto de acto legislativo en segunda vuelta. Lo que acontece, es que los mismos quehaceres de nosotros los Congresistas, muchas veces quebrantan el cumplimiento del horario y eso da al traste con la votación de los proyectos. // Ha existido siempre una mayoría al interior de esta Cámara de Representantes y es la que tenemos que hacer valer en el día de mañana, a los colombianos que han presenciado todo este debate, lógico y en todas las latitudes se da con estas características les queremos decir que el proyecto de acto legislativo que se propone votar el Congreso de la República, es de la mayor connotación, se trata de pronunciarnos acerca de derechos fundamentales y los está (sic) haciendo el Congreso con la mayor mesura, con la mayor madurez y respetando que no se convierta en un atropello para la totalidad de los colombianos. // Tengo la certeza señor Presidente, para concluir esta moción de orden, que si hoy, con su aprobación levantamos esta Sesión y usted convoca para mañana en las primeras horas de la mañana, estaremos votando afirmativamente este acto legislativo, como lo reclama el pueblo colombiano.”

- Adicionalmente, lo que expresó el Representante Manuel Mesías Enríquez Rosero, así: “Intervención del honorable Representante Manuel Mesías Enríquez Rosero: // Señor Presidente, honorables Representantes, lamentablemente parece que este día ha sido un día de errores de parte y parte. // (…) Segundo. Las votaciones en el Congreso de la República las abre el Presidente de la Corporación y quien ordena que se cierre la votación es el propio Presidente; esa es una facultad indelegable, insustituible del Presidente de la Corporación, no podemos permitir que porque unos griten más que otros, se tenga que obligar, o se dé por hecho que la votación se ha cerrado, de tal manera que Presidente, en eso puede tener usted la absoluta tranquilidad, se ha actuado conforme al reglamento, conforme a la ley. // También quisiera muy brevemente decir, que los proyectos de ley que son presentados y discutidos en el Congreso de la República constan de dos partes: una parte es el informe de ponencia y otra parte es el articulado, que ciertamente, son las reformas que se harán a las leyes o a la misma Constitución, en el caso de los actos legislativos y quiero explicar muy brevemente lo siguiente: aquí hubo votación mayoritaria, porque se abra el segundo debate, uno no puede inferir, que porque no existían los 84, 85 votos, que el proyecto había sido negado, si ni siquiera se abrió el segundo debate, si ni siquiera se puso a consideración el articulado del proyecto, distinto es cuando se someta a debate, a discusión y aprobación cada uno de los artículos que contiene el acto legislativo. Por ejemplo: en el primer debate expresamente el artículo 157 numeral 4º en lo que hace referencia a los proyectos de ley señala que en el primer debate, no es necesario ni siquiera poner a votación el informe de ponencia, basta con la voluntad de los ponentes que propongan que se debata el proyecto, para iniciar el primer debate. // Entonces ahí está la diferencia, aquí la votación se refiere, la mayoría absoluta se refiere es a la votación de los artículos. De tal manera, que no podemos concluir que aquí se votó negativamente el proyecto, me parece que la votación fue mayoritaria de los Asistentes y lo que corresponde ahora conjuntamente con lo que proponen los Ponentes, porque leyendo la Proposición con que termina el Informe de Ponencia, los ponentes quieren, sugieren, que se abra en segundo debate, la mayoría de quienes estábamos presentes, pedimos que se abra el segundo debate, una vez, abierto el debate y discutido artículo por artículo, si así lo pidiere algún miembro de la Corporación, entrará a la votación. // De tal manera que señor Presidente, creo que lo que corresponde es que usted abra el segundo debate, porque fue aprobado, la voluntad mayoritaria de esta Corporación quiere que se abra el segundo debate, entonces, si usted lo quiere hacer en esta Sesión, o en la próxima, me parece que es reglamentario. (…)”

- También es relevante lo expresado hacia el final de la sesión por el Representante Luis Fernando Velasco Chaves: “(…) Yo esperaré mañana para presentar mi opinión de fondo y explicar por qué voy a votar negativamente este proyecto; (…) algunos congresistas vamos a votar NO, nos quedamos aquí, porque creemos que este es el escenario para expresar nuestras ideas y nuestras opiniones; pero también queremos decir que tampoco pongamos en el Paredón a quienes se han retirado, porque he visto aquí muchas veces, a muchas bancadas, retirarse como una argucia parlamentaria, para evitar que se tome una decisión y yo creo que aquí lo que tenemos que hacer es un juicio frente al sistema político que está imperando.”

- Por último, se transcribe la intervención de Representante Javier Ramiro Devia Arias, y la respuesta de la Secretaría General de la Cámara de Representantes: “Gracias señor Presidente. Es que creo que se está incurriendo en un error y quiero que por Secretaría se me certifique lo que pienso que ocurrió en la tarde del día de hoy. // A mi juicio la votación no terminó y como consecuencia de ella, la secretaría no puede certificar la votación del Informe con que termina la Ponencia de este Proyecto de Acto Legislativo, cuando se estaba procediendo la votación se turbó el orden en la Sesión y el señor Presidente procedió a levantar la misma, posteriormente vino la votación sobre la apelación del levantamiento de la Sesión; pero a mi juicio en ninguno de esos trámites, la Presidencia ordenó cerrar el registro y mal podría, entonces, la Secretaría certificar cual fue la votación, de una votación que no fue cerrada. // Quiero, por favor, que quede esa constancia que por Secretaría se me informe, si ellos de acuerdo con lo que sucedió en la Sesión del día de hoy, pueden certificar la votación, si se cerró la votación y cuál fue el resultado de ella. Porque si hubo votación, mal podríamos entonces, convocar a votación para el día de mañana. Por favor quiero señor Presidente, que por Secretaría se me informe, porque yo pienso que no hubo votación de conformidad con el Reglamento Interno del Congreso de la República. // Dirección de la Sesión por la Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio: // Sírvase aclarar, señor Secretario. // El Secretario General procede: // Con mucho gusto señor Presidente; honorables Congresistas, quien certifica, quien da fe de lo actuado en la Plenaria, tanto en la Plenaria como en Comisiones, es el Secretario de la Plenaria, es una función legal y actúa como Notario. La Secretaría no ha certificado dicha votación, porque fue interrumpida por un Acto Superior que fue el del Señor Presidente cuando, levantó la sesión.”.

Además, la convicción de un parlamentario, como la de cualquier persona, puede ser errada. No analiza la Corte si algunos parlamentarios que querían el hundimiento del proyecto pensaron que lo que se estaba votando no era la ponencia, sino el articulado. De ahí que insistieran en que el proyecto se había hundido. Hay serios indicios acerca de que algunos tenían esa convicción equivocada. Cito tan solo uno de ellos. Se trata de la constancia que dejaron 40 representantes que estimaban que el proyecto se había hundido, por la votación que hubo el 5 de noviembre. Al transcribirla subrayo los errores de convicción, humanos y respetables:

“Los suscritos Representantes a la Cámara pertenecientes al partido Liberal Oficialista, al Liberalismo Uribista, al Polo Democrático, al Conservatismo, al Partido Popular Colombiano y a fuerzas independientes dejamos constancia.
Primero.  Que votamos negativamente el proyecto de Acto Legislativo denominado Estatuto Antiterrorista.
Segundo.  Que en plena votación el Presidente de la Corporación levantó la sesión y por eso nos retiramos del recinto, ya que se convocó para el día de mañana jueves a las 9 a.m.
Tercero.  Que el Presidente continuó la sesión en forma irreglamentaria.
Cuarto.  Que en la sesión no hubo garantías para que la Cámara expresara su voluntad libremente.
Quinto.  Que en el momento en que el Presidente levantó la sesión después de haber mantenido la votación indefinidamente, no obtuvo los votos suficientes para la aprobación del proyecto.
Sexto.  Que ante los vicios de trámite presentados propiciados por la Mesa Directiva, demandaremos ante la Corte Constitucional el Acto Legislativo en el evento en que fuere aprobado”.

Es claro que el proyecto no fue sometido a votación el 5 de noviembre. Aún si se asimilara la ponencia al proyecto –tesis que no comparto- tampoco fue dicha ponencia votada ‘negativamente’. Al contrario fue aprobada por 83 votos. El que algunos consideren que estos votos son insuficientes, no convierte los votos a favor en votos en contra, es decir, en votos negativos. 

Lo anterior conduce a que hubo convicciones erradas de lado y lado. Todas en torno al número de votos requerido (mayoría simple o absoluta) y a lo que se estaba realmente votando (ponencia o articulado). Pero de esas convicciones no puede deducirse que en la práctica el proyecto se habría hundido de haberse “cerrado” la votación sobre la ponencia cuando ya había retornado la calma al recinto, máxime cuando para entonces los opositores al mismo ya se habían retirado y solo quedaban los que deseaban aprobarlo, no archivarlo. La mejor prueba de ello es que no lo dejaron hundir y que, a pesar de todo, fue aprobado y llegó al control de la Corte. El supuesto hipotético que la Corte asume en relación con el efecto práctico de la votación que hace la sentencia es contraevidente.

Finalmente sobre este punto, la sentencia aporta como prueba contundente de la materialización de la manipulación el hecho de que al día siguiente, el 6 de noviembre, algunos Representantes hubieran cambiado su voto, o votado cuando el 5 de noviembre se habían abstenido. El supuesto del cual parte este argumento, verbigracia, que un parlamentario no puede cambiar su posición sobre un proyecto, es contrario a la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Basta para mostrarlo, citar la sentencia C-543 de 1998, en la cual la Corte adoptó expresamente la tesis opuesta, y admitió que incluso en el curso de la votación un congresista cambie su decisión: “para la Corte es claro que los congresistas durante el trámite legislativo pueden cambiar su decisión, siempre y cuando este hecho se realice antes del cierre de la votación, como ocurrió en el caso bajo examen. A contrario sensu, si la votación ya ha sido cerrada el voto se torna inmodificable. Es que el cierre de la votación tiene ese alcance: imposibilitar la emisión de nuevos votos o el cambio de sentido en los que ya se han dado. Mientras tal cierre no se haya decretado no hay razón alguna para que el votante no pueda modificar su decisión y, consecuentemente su voto.”

2.4. Hubo irregularidades, pero eran subsanables.

Hago las consideraciones anteriores para exponer las razones por las cuales no acompañé a la mayoría. Pero estimo que sí hubo irregularidades y que la Mesa trató de “empujar” la aprobación del proyecto más allá de lo jurídicamente permitido. Sin embargo, estas irregularidades tienen las siguientes características: (i) son irregularidades de orden reglamentario, no constitucional; (ii) surgen de controversias sobre la interpretación del alcance de los artículos 77 y 132 del Reglamento del Congreso, no son violaciones de éstos; (iii) parten de apreciaciones distintas del desenvolvimiento y gravedad del desorden, no de hechos unívocos, evidentes, objetivos, puesto que el peso del argumento reside en los indicios sobre convicciones íntimas, móviles o animus, sobre los cuales no hay pruebas de contundencia suficiente. 

Pero la mayoría estimó que sí, y por eso, la votación que se hizo el 6 de noviembre, es decir, al día siguiente, no saneó tales irregularidades. El solo intento de manipulación me basta para estar de acuerdo en que no se podía admitir que al día siguiente se saneara la irregularidad en la forma como se hizo. Pero considero que las irregularidades reglamentarias no son fundamento para invalidar una reforma constitucional. Por eso creo que lo que procedía era permitir que el Congreso, si lo deseaba, subsanara el vicio devolviendo el acto a la Cámara de Representantes.

2.4.1. Se olvidó la prohibición del artículo 379 de la Constitución.

Empiezo por recordar un artículo de la Constitución que la sentencia no toma en cuenta. Es el que cierra el Título XIII sobre la reforma de la Constitución y con el que termina toda la Constitución, si descontamos la disposición sobre derogaciones y vigencia. Dice así:

“ARTICULO 379. Los Actos Legislativos, la convocatoria a referendo, la consulta popular o el acto de convocación de la Asamblea Constituyente, sólo podrán ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en este título. 

La acción pública contra estos actos sólo procederá dentro del año siguiente a su promulgación, con observancia de lo dispuesto en el artículo 241 numeral 2”.

Esta disposición contiene una prohibición. La destinataria de esa prohibición es la Corte Constitucional puesto que es la que controla el cumplimiento de los requisitos para reformar la Constitución. La razón de ser de la prohibición es impedir que la Corte tumbe una reforma constitucional con base en el Reglamento del Congreso por irregularidades legales o con base en normas constitucionales que no desarrollan los requisitos expresamente establecidos en el Título XII de la Constitución. O sea que el artículo 379 se hizo para que, precisamente en casos como éste, la Corte no declarara inconstitucional una reforma constitucional al detectar una irregularidad reglamentaria que no es, en sí misma, una violación de los requisitos del Título XIII ni un desarrollo estrecho de los mismos. La finalidad del artículo 379 es darle un fundamento sólido a la prudencia judicial frente al reformador de la Constitución para evitar que se repita lo que sucedió con la Constitución de 1886 desde finales de la década de los setentas. Estimo que la Corte Constitucional incurrió en un excesivo formalismo siguiendo deplorablemente los pasos de la Corte Suprema de Justicia en 1978 y 1981, que hicieron parecer irreformable la Constitución de 1886. 

2.4.2. Las características de la irregularidad la hacían subsanable.

Propuse en la Sala que se analizara si la irregularidad reglamentaria en que incurrió la mesa directiva en el sexto debate, durante la segunda vuelta del trámite, podía ser subsanada por el propio Congreso. Pienso que la irregularidad era subsanable, aun admitiendo, en gracia de discusión, que la ponencia requería mayoría absoluta. Primero, se reúnen los requisitos que ha fijado la Corte para distinguir los vicios subsanables de los que no lo son. Por eso, el auto 170/03 citado en la sentencia permitió que se subsanara un vicio relativo a la votación de una ley estatutaria que requería que su articulado fuera aprobado por mayoría absoluta, lo cual no fue certificado por el secretario de la Cámara en el segundo de los cuatro debates. La sentencia dice que este caso es distinto. No obstante, cita el auto como precedente para otros efectos, lo cual muestra que lo aplica para lo que le sirve a su argumento, así sea distorsionándolo en el punto de la votación de las ponencias, pero lo descarta cuando se vuelve un obstáculo en su argumento. La sentencia dice que el vicio es insubsanable porque “hubo una distorsión de la formación de la voluntad democrática de las cámaras”. En realidad, la irregularidad ocurrió solo en la Cámara, no en las dos “cámaras” –Senado y Cámara de Representantes-. La estructura del trámite se respetó puesto que se efectuaron los ocho debates exigidos por el artículo 375 de la Carta. La formación de la voluntad de las cámaras no se distorsionó: esta voluntad fue expedir la reforma, como se refleja en la aprobación del articulado de la misma a lo largo de los ocho debates. Esa voluntad se formó en esos ocho debates y votaciones, no en la sesión del 5 de noviembre en la Cámara de Representantes donde ocurrió la irregularidad en la conducta de la Mesa cuando se estaba votando la ponencia. Además, en dicha sesión en la Cámara de Representantes, nadie fue obligado a votar y a nadie se le impidió votar, ni hablar, ni protestar. La voluntad sobre la ponencia se formó libremente. La irregularidad se reduce a si el Presidente al levantar la sesión, interrumpió la votación impidiendo que votaran otros representantes que estaban regresando al recinto o no cerró formalmente una votación que ya había concluido y cuyo resultado fue oficialmente publicado en la Gaceta del Congreso. No se sabe qué habría sucedido si se hubiera permitido que continuara la votación, o, por el contrario, si ésta hubiera sido formalmente cerrada. Esa duda no es un vicio en “la formación de la voluntad de las cámaras” sobre el articulado del proyecto, sino una irregularidad en la votación de la ponencia. Finalmente, aun si en gracia de discusión dicha irregularidad hubiera incidido en la formación de la voluntad, la Corte en múltiples precedentes ha dicho que los vicios graves sí pueden ser subsanados.  

Segundo, la irregularidad no es una violación de los requisitos establecidos en el artículo 375 sobre la formación de los actos legislativos, sino un error de orden reglamentario. Ante la imposibilidad de tumbar el acto legislativo por la prohibición del artículo 379 dirigida a la Corte, lo que procedía era permitir su subsanación. 

Tercero, la irregularidad nació en la segunda vuelta, que es separable de la primera vuelta. Según el artículo 375 de la Carta, un acto legislativo reformatorio de la Constitución es una ley aprobada dos veces en dos periodos ordinarios consecutivos. La etapa correspondiente a cada periodo legislativo es separable de la otra. A tal punto que al finalizar la primera vuelta el acto legislativo es publicado en el Diario Oficial por el Gobierno.

Las fallas  procedimentales que encuentra la mayoría de la Corte, ocurrieron en la segunda vuelta. ¿Por qué no se le permite al Congreso rehacer la segunda vuelta que es separable de la primera? ¿Por qué no admitir que en el periodo legislativo ordinario inmediatamente consecutivo a este fallo el Congreso subsane las fallas antes del 16 de diciembre de 2004?  No sobra recordar que la Constitución establece expresamente que “cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables en la formación del acto sujeto a control, ordenará devolverlo a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible, enmiende el defecto observado. Subsanado el vicio, procederá a decidir sobre la exequibilidad del acto.”(artículo 241, parágrafo final). La Corte debió ejercer esta facultad y fijarle un plazo perentorio al Congreso para rehacer la segunda vuelta. 

Cuarto, la irregularidad se concreta en la conducta de la Mesa, no en la voluntad de la Plenaria.  Es cierto que la mesa directiva de la Cámara el 5 de Noviembre incurrió en un error al levantar equivocadamente la sesión por creer que la mayoría simple con la cual se había aprobado la ponencia era insuficiente. Después de la apelación de esa decisión, la Plenaria la revocó inmediatamente. ¿Por qué se convierte por arte de magia ese error de la mesa directiva en un vicio de toda la Cámara de Representantes? ¿Por qué un error de la mesa directiva de la Cámara al iniciarse la segunda vuelta, afecta de manera retroactiva la primera vuelta del acto legislativo? Los miembros de la mesa pudieron incurrir en responsabilidad individual por ese error, pero su yerro no suprimió las mayorías con las cuales se aprobó la ponencia y luego cada artículo de la reforma. La voluntad mayoritaria del Congreso no puede quedar supeditada irremediablemente a los yerros de la mesa directiva de una Cámara. La Corte admitió que así suceda. 

Quinto, el procedimiento de subsanación de los actos legislativos esta expresamente previsto en las normas vigentes. Me detengo en este quinto punto, porque los otros ya fueron desarrollados a lo largo de este salvamento de voto. 

2.4.3. En materia de actos legislativos, la subsanación de vicios de procedimiento está expresamente regulada.

La subsanación, no solo de las irregularidades reglamentarias, sino de los vicios de forma que ocurran en la formación de un acto legislativo esta expresamente prevista en la Constitución y en las normas que la desarrollan. Las transcribo, subrayando lo pertinente.

“CONSTITUCION POLITICA, ARTICULO 241. (…) PARAGRAFO. Cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables en la formación del acto sujeto a su control, ordenará devolverlo a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible, enmiende el defecto observado. Subsanado el vicio, procederá a decidir sobre la exequibilidad del acto”.

“LEY 5ª DE 1992, ARTICULO 5º. Jerarquía del Reglamento. En desarrollo y aplicación de este Reglamento se entenderán como vicios de procedimiento insubsanables de la Constitución Política:

1. Toda reunión de Congresistas que, con el propósito de ejercer funciones propias de la Rama Legislativa del Poder Público, se efectúe fuera de las condiciones constitucionales. En este evento sus decisiones carecerán de validez, y a los actos que realice no podrá dárseles efecto alguno. 

2. El vulnerarse las garantías constitucionales fundamentales.

 PARAGRAFO. Sobre reformas constitucionales prevalecerá lo dispuesto en el artículo 379 constitucional”.

“LEY 5ª DE 1992, ARTICULO 202. Vicios Subsanables. Cuando la Corte Constitucional encuentre, en la formación de la ley o del acto legislativo, vicios de procedimiento subsanables, ordenará devolver el proyecto, la ley o el acto legislativo a las Cámaras Legislativas para que, de ser posible, enmiende el defecto observado. En este evento se dará prioridad en el Orden del Día.  Subsanado el vicio dentro de los treinta (30) días siguientes a su devolución, se remitirá a la misma Corte para que decida definitivamente sobre su exequibilidad.

Las Cámaras podrán subsanar los vicios presentados atendiendo las consideraciones y procedimientos formulados por la Corte Constitucional. En su defecto, una Comisión Accidental de mediación presentará una propuesta definitiva a las Plenarias para su aprobación o rechazo”.

“DECRETO 2067 DE 1991, ARTICULO 45. Cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables en la formación del acto sujeto a su control, ordenará devolverlo a la autoridad que lo profirió para que dentro del término que fije la Corte, de ser posible, enmiende el defecto observado. Subsanado el vicio o vencido el término, la Corte procederá a decidir sobre la constitucionalidad del acto.

Dicho término no podrá ser superior a treinta días contados a partir del momento en que la autoridad está en capacidad de subsanarlo”.

La sentencia contiene una afirmación contraria a estas normas. Dice: 

“131- Pero de otro lado, incluso si por su naturaleza el vicio fuera en principio subsanable, no es posible subsanarlo en este caso, pues su corrección se realizaría por fuera de los dos períodos ordinarios consecutivos que el artículo 375 de la Constitución exige para la aprobación de los actos legislativos. Ahora bien, en anteriores oportunidades, esta Corte había indicado que en aquellos casos en que la Carta impone términos preclusivos para adoptar una ley, entonces las posibilidades de subsanación se ven reducidas, por cuanto la eventual subsanación se haría por fuera del término previsto por la Carta, como sucede con las leyes estatutarias o la ley del plan. Por ejemplo, la sentencia  C-008 de 1995, MP José Gregorio Hernández Galindo, constató que un proyecto de ley estatutaria estaba afectado por un vicio de procedimiento y concluyó que éste era insubsanable, por cuanto la Constitución establece que la aprobación de las leyes estatutarias “deberá efectuarse dentro de una sola legislatura, siendo evidente que, al momento de proferir este fallo, el término constitucional dado al Congreso se encuentra ampliamente vencido, pues la legislatura de que se trata concluyó”, por lo que no era aplicable el parágrafo del artículo 241 de la Carta. Igualmente, la sentencia C-557 de 2000, MP Vladimiro Naranjo Mesa, encontró un vicio de procedimiento en la aprobación de la ley del plan y concluyó que éste no podía ser subsanado, pues la devolución de la ley al Congreso “implicaría el desconocimiento del término perentorio impuesto por el constituyente y el legislador para la aprobación del Plan Nacional de Desarrollo, que para el caso examinado expiraba el 5 de mayo de 1999,  por lo cual tal posibilidad no se ajusta a derecho, lo cual conduce a concluir que el vicio que se ha detectado, a la fecha es insubsanable”. Por esas mismas razones, es imposible aplicar el parágrafo del artículo 241 de la Carta.”

La Corte no lo afirma expresamente, pero la consecuencia ineludible de este argumento es tornar inaplicables e ineficaces las normas citadas: si un vicio en la formación de un acto legislativo solo puede ser subsanado mientras dure el segundo periodo, nunca podrá subsanarse ningún vicio de forma encontrado en el trámite de una reforma constitucional. Siempre la Corte se pronunciará sobre el acto después de terminado el segundo periodo en el cual éste fue aprobado. La tesis de la sentencia contradice las normas antes citadas, y los precedentes que invoca contradicen otros precedentes que la propia sentencia también cita. Por ejemplo, la C-008 de 1995 fue contradicha por el Auto 170/03, que permitió subsanar un vicio en la formación de la ley estatutaria de habeas corpus. La C-557 de 2000 se refiere a la ley del Plan, que debe ser aprobada en un término perentorio cada cuatro años. No es éste el caso de las reformas constitucionales que pueden ser aprobadas cuando el Congreso o el pueblo decidan hacerlo. Sorprende que cuando la sentencia mira los precedentes que dicen que solo el articulado de los proyectos necesitan mayoría absoluta, no otras decisiones, los descarta afirmando que no se aplican a los actos legislativos. Pero, en cambio, para rechazar la posibilidad de subsanación sí invoca como precedentes sentencias que no son sobre actos legislativos y además que sí son claramente distinguibles por las especificidades del caso anterior, v.gr. el plazo constitucional fijo para aprobar cada cuatro años la ley del plan. 

De nuevo, lo que sirva para el argumento se acoge, lo que no se descarta. Ese es el criterio que le da consistencia a las citas jurisprudenciales de la sentencia. Este criterio es desafortunado. Por eso, tienen razón los dos ponentes de la actual sentencia al discrepar de este argumento. No se entiende, sin embargo, cuál fue la votación que permitió incluirlo en la parte motiva del fallo. Dos magistrados de la mayoría, tres que salvaron el voto conjuntamente en esta materia y quien escribe esta disidencia solitaria, no compartimos el fundamento 131 del fallo.

2.4.4. El plazo para subsanar la irregularidad era suficiente.

Ante la fragilidad de su tesis en el plano jurídico, la sentencia cae en lo práctico. Dice que no habría tiempo para repetir toda la segunda vuelta. Treinta días es poco y dicho término no podría ser ampliado. En la Sala no se dijo nada respecto a la ampliación del término. Preocupa que en su afán por encontrar argumentos, la Corte siente una tesis así. La sentencia C-255 de 1996, invocada, es una base muy endeble: es un antecedente sobre una ley aprobatoria de un tratado de 1996. No es un precedente pertinente. Primero, los vicios de forma en la ley aprobatoria de un tratado no invalidan el contenido del tratado, obviamente. La ley y el contenido del tratado son separables. Este puede ser aprobado mediante una ley posterior. Segundo, en el caso citado pasó lo siguiente: el Congreso no hizo nada para intentar subsanar dentro del plazo el vicio y en esas condiciones carecía de sentido ampliar el plazo. Tercero, el artículo 241, parágrafo, permite que el termino para subsanar sea fijado por la Corte. Pues bien, una de las líneas jurisprudenciales de la Corte es que ella misma modula los efectos de sus providencias, aún en el tiempo. Por eso, la Corte puede, desde un principio, modular el plazo para que el vicio sea subsanado y valorar en cada caso si el término que fija es prorrogable o no lo es. Un buen ejemplo de ello es precisamente una de las primeras providencias sobre subsanación de vicios: el auto proferido el 3 de septiembre de 1992 por la Sala Plena de la Corporación, dentro del proceso No. D-076/D-114 –dentro del cual se adoptaría la sentencia C-607 de 1992-, en el cual la Corte declaró que se había presentado un vicio de procedimiento saneable en el proceso de expedición de la Ley 1ª de 1992, y fijó en forma precisa cuál había de ser el término para realizar el saneamiento -término que resultaba mucho mayor a treinta días calendario-;  providencia que posteriormente se aclaró mediante auto del 9 de septiembre del mismo año, en la cual se estableció que el Congreso debía, o bien adelantar una serie de actuaciones para las cuales no se establecía un término máximo de 30 días, o bien remitir nuevamente el proyecto a la Corte Constitucional transcurrido dicho término de 30 días a partir de la fecha de recibo del auto. Al finalizar este mismo proceso, en la sentencia C-607/92, la Corte moduló los efectos de su fallo en varios aspectos. Por ejemplo, permitió que mientras el Congreso subsanaba el vicio, la ley siguiera en vigor y aplicándose. Decir en la presente sentencia de la cual disiento que no puede modular el plazo para subsanar es ir en contravía de toda una línea jurisprudencial de precedentes que han defendido la autonomía de la Corte para definir el efecto de sus providencias, llegando incluso a declarar inconstitucionales normas que le impedían hacerlo. 

En el punto del plazo para subsanar, la afirmación de la sentencia es a todas luces precipitada. Estas son las preguntas interpretativas obvias que no aborda:

- ¿Desde cuándo empieza a correr el término de 30 días? El articulo 45 del Decreto 2067 de 1991 dice que “a partir del momento en que la autoridad este en capacidad de subsanarlo”. Treinta días es más que suficiente para subsanar la irregularidad consistente en someter a votación la ponencia, y si es aprobada conforme a los requisitos que fije la Corte, entonces proceder a debatir y votar el articulado en la Cámara de Representantes.

- ¿Son esos 30 días un término judicial que se cuenta en días hábiles? ¿Cómo armonizar la regla de que todos los días son hábiles para que el Congreso sesione (articulo 83, Ley 5 de 1992), con este termino judicial?

- Si antes de que se cumpla el término, se presenta una razón poderosa para pedir su ampliación y se aprecia que se ha tratado de cumplir de buena fe, ¿por qué no podría éste ser prorrogado este término judicial?

Adicionalmente, estimo que el plazo para subsanar el vicio es para eso, no para repetir todo el trámite. De tal manera que si dentro del término el vicio fue subsanado, las etapas restantes del trámite, según lo que disponga la Corte en cada caso, no tienen que efectuarse dentro de los treinta días. La Corte puede fijar un plazo para que se cumplan las etapas subsiguientes a la subsanación del vicio. En este caso dicho plazo sería un periodo legislativo,  tomando como referente el fallo de la Corte, o sea, hasta el 16 de Diciembre de 2004, a lo sumo. Dicho periodo legislativo no sería el tercero en la formación de la reforma constitucional, sino el periodo único para que el Congreso rehaga lo que la Corte permita rehacer para subsanar el vicio de procedimiento en la última de las dos vueltas. 

2.5. Las formas jurídicas son importantes, pero el formalismo jurídico es preocupante.

Para terminar esta disidencia solitaria, una breve reflexión sobre la importancia de las formas en el derecho. La sentencia (párrafos 136 y ss) remata su argumento exaltando el significado del respeto a los procedimientos que promueven la deliberación publica y aseguran el goce efectivo de los derechos, en especial los de las minorías. Los procedimientos son una parte esencial de la democracia, en especial si esta ha de ser más que un conjunto de foros para la negociación de intereses de grupo. Comparto esa exaltación de las formas jurídicas. Pero rechazo el formalismo. Son cosas bien distintas. Citar a Kant no transforma el formalismo excesivo en que incurrió la mayoría en razones sustanciales puras. En eso también falla el esfuerzo argumentativo de la sentencia. La cita de Kant, por lo demás, no es pertinente. En esta sentencia no se juzgó la falta de deliberación, ni de publicidad. Esta reforma constitucional fue públicamente debatida. 

Además, preocupa que la Corte al explicar la cita de Kant censure de manera velada lo que un congresista puede o no defender. Alarma que la sentencia exija que “la voluntad democrática ...sea lo más imparcial posible”, lo que equivale a impedir que predominen las ideologías, las corrientes de pensamiento, las opiniones - sí parciales - de cada congresista que esta en el Congreso para representar ideas, intereses, grupos, en fin. No es claro en qué queda el pluralismo cuando la Corte le exige al Congreso que sea imparcial y tampoco se ve quién tiene la facultad de imponer imparcialidad a un órgano por esencia político, no judicial. Pero muestra que para la mayoría de la Corte lo que esta detrás de esta reforma, y de lo que se juzgó en esta ocasión, es una decisión del Congreso que terminó por “olvidar los intereses de los votantes que los eligieron”. No le corresponde a la Corte declarar inconstitucional una reforma constitucional por esa razón recóndita, apenas insinuada en la sentencia buscando la absolución de Kant. La Corte no puede sustituir al Congreso en la identificación de los intereses de los votantes. Mucho menos invalidar una reforma constitucional porque no le parece compatible con los intereses de los votantes. Eso es lo que menos me gusta del formalismo excesivo: después de él, o antes de él, hay visiones sobre qué es lo que más le interesa a unos votantes o al país. Definir eso le corresponde a las ramas del poder público elegidas directamente por el pueblo, representativas de la diversidad nacional y responsables ante esos votantes cuyos intereses han de defender. No a la Corte. Por lo menos no esgrimiendo un argumento formalista y anunciando que ella dirá qué es “lo verdadero”, lo verdaderamente bueno para los votantes, lo verdaderamente democrático. Pero hay que reconocer que en este fallo, la Corte se acercó a éste, que es el principal pecado del formalismo. 

Dicho eso, comparto que la reforma tenia en su contenido múltiples problemas y generaría más inconvenientes que beneficios. Pero un juez no debe juzgar eso. Mucho menos puede tener como referente su visión de lo que interesa a los votantes y los Congresistas olvidaron, o de lo que es, en su opinión valiosa pero subjetiva, “verdaderamente democrático”. El respeto al pluralismo se lo impide. La delimitación de sus competencias, lo desaconseja.

Una reflexión final: respeto el fallo; por eso lo tomo en serio y respondo a  sus argumentos. El tono crítico –aunque respetuoso- de esta disidencia obedece a la convicción de que el primer control que tiene la Corte somos los Magistrados que defendemos la institución, así no compartamos una de sus sentencias. Disiento de este fallo, pero defiendo la posibilidad de que exista una Corte con la legitimidad para volverlo a proferir, si fuere necesario.

Fecha ut supra,
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado

Aclaración de voto de la Magistrada Clara Inés Vargas Hernández a la sentencia C-816 de 30 de agosto de 2004

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Discusión amplia en la Sala sobre la competencia sin que se hubiere llegado a una conclusión definitiva (Aclaración de voto)

Referencia: expedientes D-5121 y  D-5122
Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo Número 02 de 2003, “por medio del cual se modifican los artículos 15, 24, 28 y 250 de la Constitución Política de Colombia para enfrentar el terrorismo.”

Magistrados Ponentes: 
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
RODRIGO UPRIMNY YEPES

Con el respeto que me merecen las decisiones proferidas por la Corte Constitucional, debo aclarar en este caso mi voto, para expresar que la inexequibilidad del Acto Legislativo No. 2 de 18 de diciembre de 2003 fue declarada por la Corte por haberse incurrido en el vicio de procedimiento a que se refiere la sentencia, durante le sexto debate del proyecto de reforma constitucional, es decir en el segundo debate de la segunda vuelta en la Cámara de Representantes.

No obstante lo anterior, ha de precisarse que el tema de la competencia se discutió ampliamente en la Sala Plena durante el debate correspondiente, sin que al respecto se hubiere llegado a una conclusión definitiva, si el Congreso de la República tendría o no competencia para adoptar las modificaciones incluidas a los artículos 15, 25, 28 y 250 de la Constitución, en cuanto podrían afectar principios esenciales de la Constitución Política, emanados directamente de la Asamblea Constituyente de 1991, que actuó por expreso mandato del Constituyente primario.

Fecha ut supra,

CLARA INES VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada

SALVAMENTO DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS RODRIGO ESCOBAR GIL, MARCO GERARDO MONROY CABRA Y ÁLVARO TAFUR GÁLVIS  A LA SENTENCIA C - 816 /2004

ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Secuencia de los hechos acaecidos en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes (Salvamento de voto)

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Clase de vicios que pueden dar lugar a la inexequibilidad por razones del trámite impartido/JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD POR RAZONES DE TRAMITE SOBRE ACTO LEGISLATIVO-Pasos que debe seguir (Salvamento de voto)

Al parecer de los suscritos, en virtud de lo  dispuesto en el artículo 379 superior, el examen de constitucionalidad de la anterior actuación congresual, por haberse dado dentro del trámite de aprobación de un acto legislativo, debió haberse efectuado confrontándola exclusivamente con las previsiones del Título XIII de la Constitución Política, que regula el proceso de reforma de la Constitución. Ciertamente, de conformidad con lo prescrito por dicha norma superior “Los Actos legislativos... sólo podrán ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en este título.” A nuestro juicio, la interpretación de esta disposición superior llevaba a concluir que, para el control formal de los actos legislativos, el constituyente quiso determinar una competencia restringida a aquellos vicios que afectan el contenido básico esencial del proceso institucional diseñado para la reforma de la Carta. A ello parece aludir el adverbio “solo” utilizado para limitar el alcance del control que compete al juez constitucional, y la mención expresa de la categoría de vicios que pueden originar la inexequibilidad formal del acto reformatorio: aquellos que violen los requisitos establecidos, no en todo el texto constitucional, sino exclusivamente en el del Título XIII, relativo a la reforma de la Constitución. Sin duda, esta redacción de la norma superior expresamente pretende  delimitar la órbita de la acción verificadora de la Corte. Los vicios relevantes que pueden ser tenidos en cuenta para llegar a esa conclusión deben implicar de manera seria la formación de la voluntad democrática del constituyente primario, las garantías de expresión de las minorías políticas, los principios y valores fundamentales de la Constitución, o los trámites ineludibles mencionados de manera expresa en el texto superior. Dentro de la gama de irregularidades que pueden presentarse en la tramitación de los actos que expide el Congreso en su doble calidad de legislador y constituyente derivado no todos tienen el efecto de originar la inconstitucionalidad de la actuación, por lo que el examen de la Corte, en respeto del principio democrático, debe descartar, en su orden: (i) el carácter irrelevante del vicio;  (ii) su previa convalidación por el propio Congreso de la República; (iii) y, por último, si lo anterior no se presenta, el carácter subsanable del vicio que aun subsiste. Esto implica que existan unos pasos que debe seguir el juicio de inconstitucionalidad por razones del trámite, cuando se detecta la presencia de cualquier alteración.

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Inexistencia de irregularidad o vicio constitucionalmente relevante en la reunión plenaria de la Cámara  de Representantes/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Subsanación de irregularidad al día siguiente de haberse presentado (Salvamento de voto)

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Mayorías exigidas por la Constitución para la aprobación (Salvamento de voto)

INFORME DE PONENCIA DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Votación presentada a consideración de las plenarias durante la segunda vuelta no requiere de mayoría absoluta para su aprobación/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Exigencia de mayoría simple para la aprobación del informe de ponencia (Salvamento de voto)

Conforme a las normas constitucionales y orgánicas, la jurisprudencia precedente y la práctica legislativa, la votación del informe con en el que termina la ponencia de los proyectos de acto legislativo, que se presenta a consideración de las plenarias de las cámaras congresuales durante la segunda vuelta de su trámite parlamentario, no requiere de mayoría absoluta para que dicho informe sea aprobado. Por lo tanto, en el caso que examinaba la Corte en la presente ocasión debía aplicarse la norma general de la mayoría simple, la cual como es fácilmente verificable en el Acta correspondiente, se dio ampliamente al haber sido aprobado dicho informe con un total de 83 votos por el sí, que superaban con creces los 65 requeridos para conformar tal mayoría simple. 

ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Supuesta desviación de poder no se encuentra debidamente probada/ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Acreditación del desorden reinante que motivó la decisión (Salvamento de voto)

Los suscritos no pueden compartir los anteriores razonamientos. Ellos parten, en primer lugar, de la presunción de un supuesto desvío de poder que afectaría la decisión de la mesa directiva de suspender la sesión. Tal desviación de poder consistiría en el ánimo torticero de no reconocer los efectos jurídicos y prácticos de la votación que se llevaba a cabo.  Empero, la referida desviación de poder no se encuentra debidamente probada, existiendo en cambio material probatorio suficiente para acreditar que el desorden reinante había llevado a tal decisión. En efecto, la alteración de las condiciones de tranquilidad en el recinto no sólo es apreciable con la sola exposición del video casete correspondiente, sino que además es puesta de manifiesto por varios de los asistentes y no sólo en el momento anterior a la apelación de la decisión, sino también posteriormente a dicho momento. De todo lo anterior los suscritos concluimos que: (i) la aprobación del informe de ponencia sometido a votación en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes no exigía mayoría absoluta; (ii) que el levantamiento de la sesión por orden, a pesar de su posterior reapertura en virtud de la prosperidad de una apelación, implicaba la interrupción de la votación que se llevaba a cabo, sin que el presidente estuviera obligado a cerrarla y llevar a cabo el escrutinio de una acción electoral cumplida en circunstancias de alteración de tal orden. En nuestro sentir, ni la votación estaba perfeccionada, ni el no tener en cuenta sus presuntos efectos constituía un vicio inescindiblemente ligado a un requisito inexistente de mayoría calificada.   

ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-De haberse presentado la irregularidad sería subsanable por convalidación presentada en la sesión plenaria del día siguiente (Salvamento de voto)

Los magistrados que firmamos el presente salvamento de voto estimamos que aun si se admitiera, en gracia de discusión, que el presidente de la Cámara de Representantes tenía la obligación de cerrar la votación que estaba en curso y que se vio interrumpida por el levantamiento de la sesión, el vicio que se hubiera presentado habría sido convalidado en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes que tuvo lugar el día seis de noviembre de 2003, durante la cual el informe con el que concluía la ponencia para segundo debate en la Cámara en la segunda vuelta al proyecto de acto legislativo fue nuevamente sometido a votación en esa Corporación legislativa, resultando aprobado por una mayoría absoluta de 104 votos afirmativos contra 31 negativos. Esta convalidación del hipotético vicio se habría producido en virtud de lo dispuesto por el artículo 2° de la Ley 5ª de 1992 que, dentro de los principios que orientan la interpretación del Reglamento, contempla el de “corrección formal de los procedimientos”. Además, a nuestro parecer no existían razones para afirmar que el hipotético vicio de falta de cierre de la votación fuera insubsanable, si se tiene en cuenta que la propia jurisprudencia de la Corporación había aceptado que un vicio esencial de la votación puede quedar convalidado cuando se demuestra que la propuesta normativa contaba con la mayoría requerida para su aprobación.

Referencia: expedientes D-5121 y  D-5122 

Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo Número 02 de 2003, “por medio del cual se modifican los artículos 15, 24, 28 y 250 de la Constitución Política de Colombia para enfrentar el terrorismo.”

Actores:: Gustavo Gallón Giraldo y  otros (Expediente D-5121); Wilson Alfonso Borja Díaz (Expediente D-5122).

Magistrados Ponentes: 
Dr. JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Dr. RODRIGO UPRIMNY YEPES

Con el habitual respeto por la decisiones de la Sala, salvamos el voto en el asunto de la referencia, por las razones jurídicas que pasamos a expresar:

En la presente oportunidad, la Corte encontró que el Acto Legislativo 02 de 2003 era inconstitucional por razones del trámite impartido, pues en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes que tuvo lugar el día 5 de noviembre de 2003, durante el curso del Sexto debate, se había producido un vicio insubsanable consistente en  la supresión de los efectos jurídicos y prácticos de la votación realizada para aprobar el informe con que terminaba la ponencia para segundo debate en la Cámara, durante la segunda vuelta; aprobación que, dijo la mayoría, era un requisito indispensable para poder entrar a votar el articulado mismo. A juicio de la Corte, tal votación no alcanzó la mayoría absoluta de 84 votos requerida por el artículo 375 de la Constitución, en armonía con el artículo 119 ordinal 1º del Reglamento del Congreso, para la aprobación de los actos legislativos en segunda vuelta. 

Ese vicio, dijo la Corporación, implicaba en la práctica el hundimiento del proyecto, por no contar con el apoyo suficiente para entrar a ser aprobado su articulado por el Congreso.

A juicio de los suscritos, dicho vicio insubsanable no existió. A esa conclusión llegamos con fundamento en varias consideraciones jurídicas, y después de haber repasado el trámite aprobatorio de dicho Acto Legislativo, en especial lo acaecido en la sesión plenaria que tuvo lugar el día 5 de noviembre de 2003,  según pasa a explicarse.  

1. La sesión plenaria de la Cámara de Representantes surtida el día 5 de noviembre de 2003 durante el curso de la segunda vuelta.

Secuencia de los hechos acaecidos en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes del 5 de noviembre de 2003: 

De conformidad con lo que aparece consignado en el Acta Número 077, correspondiente a la sesión ordinaria de la  Cámara de Representantes del día miércoles 5 de noviembre de 2003, y también de lo que se aprecia en la prueba documental incorporada al expediente y consistente en el video casete correspondiente a la grabación de la sesión, llevada a cabo por el Instituto Nacional de Radio y Televisión INRAVISION, la secuencia de los hechos que se dieron en dicha reunión plenaria fue la siguiente: 

a. La sesión fue presidida por los honorables representantes Alonso Acosta Osio, Jorge Luis Caballero Caballero y Edgar Eulises Torres Barrera; se inició a la 1.10 P.M y tuvo lugar en el Salón Elíptico del Capitolio Nacional.

b. Al dar inicio a la sesión el señor Presidente de la Corporación dispuso la verificación del quórum y la lectura del orden del día, dentro del cual figuraba el Proyecto de acto legislativo número 223 de 2003 Cámara, 015 de 2003 Senado, “por medio de la cual se modifican los artículos 15, 24, 28 y 250 de la Constitución Política de Colombia para enfrentar el terrorismo.”

c. Leído el orden del día, el secretario procedió a leer el informe con el que terminaba la ponencia para segundo debate en la Cámara al acto legislativo mencionado, en la segunda vuelta. Al respecto se lee en el acta lo siguiente:

“El Secretario General procede: 
Proyecto de Acto Legislativo 223 de 2003 Cámara, 015 de 2003 Senado, ¿por medio del cual se modifican los artículos 15, 24, 28 y 250 de la Constitución Política para enfrentar el terrorismo¿.
El Informe de Ponencia es el siguiente: 
Con fundamento en lo expuesto anteriormente, presentamos ponencia favorable y solicitamos a los miembros de la Cámara de Representantes:
Dar segundo debate en segunda vuelta, al Proyecto de Acto Legislativo 223 de 2003 Cámara, 015 de 2003 Senado, ¿por medio del cual se modifican los artículos 15, 24, 28 y 250 de la Constitución Política para enfrentar el terrorismo¿.
Firman los honorables Representantes Gina Parody, Roberto Camacho, Humberto Rodríguez, Zamir Silva, Armando Benedetti. 
Señor Presi dente, está anunciado el proyecto que estaba en discusión, ha sido por Secretaría, leído el informe de ponencia.
La Secretaría le informa que quedó en discusión el informe de ponencia con la intervención de la señora Ministra en el día de ayer.”

d. Acto seguido, el presidente concedió el uso de la palabra a varios representantes, quienes se refirieron principalmente a las declaraciones que en la mañana de ese día habían sido dadas por el señor Ministro del Interior y de Justicia. Intervinieron ampliamente los representantes Telésforo Pedraza Ortega, César Laureano Negret Mosquera, Plinio Olano y Germán Navas.

e. En este punto el presidente sometió a votación el orden del día, que resultó aprobado. Se lee al respecto en el Acta lo siguiente:

“Antes de seguir dando el uso de la palabra que se la voy a dar a todos, les solicito para someter a votación el Orden del Día.
Se abre su discusión, anuncio que va a cerrar, queda cerrado. ¿Lo aprueba la Plenaria de la Cámara?
El Secretario General responde:
Ha sido aprobado, señor Presidente.”

f. Nuevamente el presidente concedió la palabra a los representantes que se lo solicitaron; hablaron entonces Carlos Julio González, Carlos Arturo Piedrahíta Cárdenas, Alexánder López, Juan de Dios Alfonso, Pedro Nelson Pardo Rodríguez y Gustavo Petro Urrego. 

g. En este punto el presidente hace la siguiente moción de orden:

“Dirección de la Sesión por la Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio:
Les voy a agradecer a los parlamentarios, y quiero recordarles que si bien hay un hecho político hoy, estamos aprobando un Orden del Día que ya fue aprobado, sobre un tema tan importante, les recuerdo que ayer quedamos pendientes de someter a votación el informe con que termina la ponencia para iniciar la discusión del articulado. 
Entonces les agradezco, sean cortos en sus intervenciones con el fin de poder iniciar el debate para el cual fuimos citados, que es el Estatuto Antiterrorista a través del Acto Legislativo.”

h. Continua la sesión con las intervenciones de los representantes Oscar Leonidas Wilches Carreño, Wilson Alfonso Borja Díaz y Alonso Acosta Osio

i. En este momento se propone por la Presidencia que se someta a decisión la suficiente ilustración, pero ante la solicitud de algunos representantes que se habían inscrito para intervenir y aun no lo habían hecho, se les concede la palabra. Interviene entonces los representantes Luis Enrique Salas Moisés, Arcángel Clavijo Valencia, Venus Albeiro Silva, Jesús Ignacio García Valencia, Henry Quiroga, Alfonso Campo Escobar y Omar Flórez Vélez.

j. Verificadas las anteriores intervenciones, la presidencia propone la suficiente ilustración y dar lectura al informe con el que termina la ponencia para proceder a someterlo a votación. Se lee en el acta al respecto lo siguiente: 

“¿Entiendo que lo ha propuesto el Representante es la suficiente ilustración?
Responde el honorable Representante Omar Flórez Vélez:
Correcto, señor Presidente.
Dirección de la Sesión por la Presidencia: doctor Jorge Luis Caballero:
¿Quiere la Cámara que continuemos abocando el estudio del Acto Legislativo?
El Secretario General Responde: doctor Jesús A. Rodríguez:
Así lo quieren, señor Presidente.
Dirección de la Sesión por la Presidencia: doctor Jorge Luis Caballero:
Sírvase continuar, señor Secretario.
El Secretario General procede: doctor Jesús A. Rodríguez:
Informe con que termina la Ponencia:
“Proposición con fundamento en lo expuesto anteriormente presentamos ponencia favorable y solicitamos a los miembros de la honorable Cámara de Representantes dar segundo debate en segunda vuelta al Proyecto de Acto Legislativo número 223 de 2003 Cámara, 015 de 2003 Senado, ¿por medio del cual se modifican los artículos 15, 24, 28 y 250 de la Constitución Política de Colombia, para enfrentar el terrorismo¿.
Firman los honorables Representantes Gina Parody, Roberto Camacho, Humberto Rodríguez Góngora, Zamir Silva, Armando Benedetti.”

Ha sido leído el informe con que termina la ponencia.
Sométalo a consideración de la Plenaria, señor Presidente.” (Negrillas fuera del original)

k. A continuación la Presidencia aclara nuevamente que se va a votar el informe de ponencia para posteriormente entrar a debatir el articulado. Al respecto se lee en el Acta: 

“Dirección de la Sesión por la Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio:
Quiero recordar a los honorables colegas que ayer quedó cerrado el debate del informe con que termina la ponencia, y acordamos que hoy iniciábamos la sesión votando el informe y después empezábamos a discutir artículo por artículo y ayer se registraron todas las personas que iban a intervenir en cada artículo. 
Entonces quiero señor Secretario, para claridad de la Cámara sírvase informar cuál es la votación que se requiere para este tipo de Acto Legislativo con el fin de que haya claridad.
El Secretario General informa: doctor Jesús A. Rodríguez:
Según el reglamento señor Presidente, este proyecto requiere mayoría absoluta; por lo tanto, deben positivamente 84 Honorables Representantes.”

l. Aclarado lo anterior, se abrió la votación sobre el informe con el que termina la ponencia para segundo debate en la Cámara al proyecto de acto legislativo, en la segunda vuelta:

“Dirección de la Sesión por la Presidencia: doctor Jorge Luis Caballero:
Nosotros dijimos que se iba a hacer votación nominal para este caso, entonces como se pidió la votación nominal, se abre el registro electrónico y después se van a leer las personas que van a votar manual, se van a leer como votaron, con el fin de que haya transparencia en la votación.
Sírvase señor Secretario abrir el registro electrónico.
Si se vota SI, se aprueba el informe de ponencia.
Si se vota NO se está negando el informe de ponencia”.

 m. Se dio inicio a la votación. Algunos representantes empezaron a votar, unos en forma manual y otros en forma electrónica.  En curso  la votación  se produjo la siguiente conducción de la Sesión por parte del presidente, doctor Alonso Acosta Osio:

“Aquí hay parlamentarios presentes que no han votado y se les recuerde a todos que tienen que votar.”

n. En ese momento se produce una situación de desorden que, aunque no es registrada en el texto del Acta 077, sí es visible en el video casete que obra en el expediente, correspondiente a la grabación de la sesión por el personal de INRAVISIÓN que la estaba transmitiendo a través de Señal Colombia. Dicha situación de desorden motivó que el presidente hiciera un llamado de atención, exhortando al orden, so pena de levantamiento de la sesión. Al respecto en el Acta quedó consignado ésto:

“Dirección de la Sesión por la Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio:
Por favor, orden en la Plenaria o levanto la Plenaria. Por favor orden en la Plenaria o levanto la Plenaria, yo he dicho que es con orden, estamos en votación.”

También en ese momento ingresan al Salón algunos representantes que se habían alejado momentáneamente, respondiendo a la exhortación para acercarse a votar llevada a cabo anteriormente por el presidente:

“Dirección de la Sesión por la Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio:
Con calma ahí acaban de llegar los Parlamentarios que estaban aquí afuera en el recinto a votar.
Pido un poquito de calma por favor ocupen las curules, honorables Representantes ocupen las curules que estamos en votación.”

Inmediatamente se procede a la anulación del voto del representante Cuello, tras haber sido verificado que había votado tato manual como electrónicamente:

“El Secretario General: doctor Jesús A. Rodríguez:
¿Doctor Alfredo Cuello votó electrónicamente o manualmente? 
Dirección de la Sesión por la Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio:
Honorables Representantes, por favor ocupen las curules.
El Secretario General: doctor Jesús A. Rodríguez:
Se anula el voto del doctor Alfredo Cuello.”

ñ. Aunque no aparece registrado en el Acta 077, en el video se aprecia que en este momento hubo un cruce de palabras entre el segundo vicepresidente de la Cámara, quien aconseja al presidente no cerrar todavía la votación, y la manifestación de otro representante, quien contrarresta esta expresión del vicepresidente, al pedir el levantamiento de la sesión por falta de orden. Interviene luego el representante Venus Albeiro Silva, quien, en cambio, solicita cerrar la votación. Ante el desorden reinante, que es claramente apreciable en el video casete, el presidente optó entonces por levantar la sesión. Esta actuación quedó registrada de la siguiente manera en el Acta 077:

“Intervención del honorable Representante Venus Albeiro Silva Gómez:
Señor Presidente ciérrela. 
Intervención del honorable Representante Alexánder López Maya:
Señor Presidente no hay garantías, no hay garantías de esa...
Dirección de la Sesión por la Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio:
Por favor se sientan los honorables Representantes, siéntese, me hacen el favor y se sientan los honorables Representantes.
Usted puede quedarse ahí pero orden en el recinto, honorables Parlamentarios. Si se sientan los Parlamentarios cierro la votación. Se me sientan para cerrar la votación, les pido por favor, por favor se sientan los honorables Representantes, se sientan los honorables Representantes.
Se levanta la sesión y se cita para mañana a las 9:00 de la mañana, para el mismo, para la discusión, no hay orden y se levanta la sesión.
Se sientan, se sientan y se hace orden, se sientan y hay orden, si no hay orden yo he dicho que si no hay orden se levanta la sesión y se ha levantado la sesión.”

o.  Interviene en ese momento la representante Maria Isabel Urrutia, quien apela formalmente la decisión de levantar la sesión, arguyendo que no se había producido el conteo de los votos. El presidente somete entonces a decisión de la Plenaria el levantamiento de la sesión, resultado negada tal proposición, por lo cual se reabre. Se lee al respecto en el Acta 077 lo siguiente:

“Intervención de la honorable Representante María Isabel Urrutia Ocoró:
Señor Presidente, apelo la decisión de levantar la sesión, porque no se contaron los votos Presidente. Apelo la decisión, Presidente. 
Dirección de la Sesión por la Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio:
Se sientan los Parlamentarios para ponerle orden al Debate, acaban de apelar la decisión de levantar la Sesión. He dicho muy claro que cada vez que no haya orden en el Recinto, se levanta la Sesión, si no hay orden en el recinto se levanta la Sesión, acaban de apelar la decisión de levantar la sesión. 
¿Aprueba la Plenaria la decisión de levantar la sesión?
El Secretario General doctor Jesús A. Rodríguez Responde:
Ha sido negada señor Presidente. Por lo tanto la Sesión continúa.”

p. Se produce entonces la intervención del representante Vives, quien manifiesta que la sesión ya fue levantada, no obstante lo cual solicita que se convalide la votación:

“Intervención del honorable Representante Joaquín José Vives Pérez:
Señor Presidente, es claro que su conducción no brinda garantías a esta Corporación, usted abre la votación deliberadamente y podemos estar dos o tres días a ver si logran los votos suficientes para aprobar este proyecto. Es difícil, aceptar algunos resultados señor Presidente.
Por demás usted ya levantó esta Sesión, no hay nada diferente que convalidar el resultado que está, que según el Registro tiene quórum pero no tiene los votos suficientes, este proyecto ha sido archivado porque Colombia entiende que no es conveniente, quiero pedirles, a la Bancada del Partido Liberal, al Polo Democrático y a todos aquellos que sienten que aquí no hay garantías, que nos retiremos de este recinto, que esta Sesión ya fue levantada y que este proyecto ya fue archivado.”

q. Posteriormente el Acta 077 trascribe el registro de la votación del informe con el que terminaba la ponencia. Dicho registro, que expresamente indica que la mayoría requerida es la simple ( al respecto literalmente se lee: “Tipo de mayoría: Simple (68)”), da cuenta de los votos electrónicos y manuales depositados, y arroja como conclusión que se depositaron electrónicamente 50 votos negativos y 71 positivos; y 13 votos manuales positivos frente a 7 manuales negativos, para un total de 83 votos a favor del informe con el que terminaba la ponencia. 

r. Reabierta la sesión el Acta da fe de la intervención del representante Gustavo Petro Urrego, quien estimuló a sus compañeros de bancada a retirarse del recinto en señal de protesta, cosa que efectivamente ocurrió, como se aprecia en el referido video. Posteriormente intervino la representante Nancy Patricia Gutiérrez Castañeda, quien se refirió al hecho del retiro del recinto de varios representantes y solicitó al presidente reabrir la votación. En este momento, subsistía un ambiente de gran alteración del orden en el recinto, que llevó a la representante a decir: “perdón, Presidente, es que con esta cantidad de bulla no puede uno ni ...”  La misma parlamentaria solicitó entonces la verificación del quórum, lo cual fue ordenado por el Presidente, constatándose por el Secretario que sí había quórum decisorio. Hasta ese momento, se continuaba exhortando a votar a quienes no lo habían hecho. En efecto, durante el transcurso de la verificación del quórum, se produjo la siguiente intervención de la Presidencia:

“El Secretario General, doctor Jesús A. Rodríguez: procede:
Honorables Representantes, estamos verificando quórum.
Jorge Luis Caballero. 
Dirección de la Sesión por la Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio:
Se les avisa a todos los Parlamentarios presentes en el recinto, que tienen que votar.”

No obstante lo anterior, inmediatamente después la Presidencia consideró que al haberse levantado la sesión no era posible convalidar la votación: 

“Dirección de la Sesión por la Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio:
Entonces aclaro para que no haya ningún inconveniente y para que la opinión pública lo tenga claro seguimos en la Sesión, se ha respetado todo el procedimiento legal que señala la Ley 5ª, lógicamente al estar en votación y levantarse la Plenaria, la votación no se convalidó, porque no se cerró el Registro Electrónico, al apelar y votar la Plenaria continuamos en sesión porque hay quórum.”

s. Intervinieron después los representantes Muriel Benito-Revollo, Juan Hurtado Cano, María Teresa Uribe Bent, William Ortega Rojas, Oscar Alberto Arboleda Palacio, Omar Flórez Vélez, después de lo cual se propuso y aprobó la declaración de sesión permanente, sobre lo cual el Acta registra lo siguiente:

Dirección de la Sesión por la Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio:
Doctor Omar Flórez. ¿Quiere la Plenaria declararse en Sesión permanente?
El Secretario General responde:
Así lo quieren, señor Presidente.

t. Continuaron las intervenciones de los representantes Omar Flórez Vélez, Alfonso Campo Escobar, Iván Díaz Mateus, Zamir Eduardo Silva Amín, Oscar Alberto Arboleda Palacio, Reginaldo Enrique Montes Alvarez y Manuel Mesías Enríquez Rosero. 

Tras estas intervenciones se produjo la siguiente dirección de la reunión por parte de la Presidencia:

“Dirección de la Sesión por la Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio:
Quiero informarles también, porque es importante, el Articulo 77 del Reglamento, dice lo siguiente: ¿Cuando por haberse turbado el Orden en las Cámaras, o en sus Comisiones, durante la consideración de cualquier asunto, convenga diferirla a juicio del Presidente, esta lo dispondrá hasta la sesión siguiente y adoptado que sea por él tal determinación, se pasará a considerar los demás asuntos del Orden del Día¿.
Es claro el artículo 77 sobre la suspensión de un Asunto y además sigue diciendo: ¿esta determinación es revocable por el mismo Presidente, como por la Corporación o Comisión, ante la cual puede apelar cualquier congresista¿.
Esto quiere decir, que en las dos ocasiones, que la Presidencia ha levantado la Sesión, lo ha hecho de acuerdo con el Reglamento, a la Ley 5ª con todas las formalidades legales que señala la Norma, también quiero aclarar que la determinación fue apelada, pero como el orden seguía turbado en el interior del Recinto, pues, mientras se calmaban los ánimos y se retomaba, por eso, se demoró en aceptar la apelación, más que todo, por el desorden que había al interior del recinto.
Sin embargo, la Presidencia va a dejar que intervengan los Parlamentarios que faltan y va a citar para mañana, a las diez de la mañana para debatir el Proyecto de Acto Legislativo, con el fin de estar tranquilos y adelantar el debate como se quiere.”

u. Finalmente se produjeron las intervenciones de los representantes Luis Fernando Velasco Chaves y Javier Ramiro Devia Arias. Este último solicitó a la Presidencia que se le informara si se había certificado la votación. El Acta 077 al respecto registra lo siguiente:

“Por favor quiero señor Presidente, que por Secretaría se me informe, porque yo pienso que no hubo votación de conformidad con el Reglamento Interno del Congreso de la República.
Dirección de la Sesión por la Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio:
Sírvase aclarar, señor Secretario.
El Secretario General procede:
Con mucho gusto señor Presidente; honorables Congresistas, quien certifica, quien da fe de lo actuado en la Plenaria, tanto en la Plenaria como en Comisiones, es el Secretario de la Plenaria, es una función legal y actúa como Notario.
La Secretaría no ha certificado dicha votación, porque fue interrumpida por un Acto Superior que fue el del señor Presidente cuando, levantó la Sesión.” 

v. Por último el Presidente levantó la sesión y convocó para el día siguiente así:

“Dirección de la Sesión por la Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio:
Creo que quedó aclarado, pienso que indiscu-tiblemente hoy hay muchas inquietudes, vale la pena que miremos el proceso como fue señalado y mañana vamos a tener la oportunidad de debatir.
Se levanta la sesión y se cita para mañana a las 9:00 de la mañana.”

2. Análisis jurídico de la anterior actuación de la Plenaria de la Cámara de Representantes. 

2.1 La clase de vicios que pueden dar lugar a la declaración de inexequibilidad de los Actos Legislativos por razones del trámite impartido.

2.1.1. Al parecer de los suscritos, en virtud de lo  dispuesto en el artículo 379 superior, el examen de constitucionalidad de la anterior actuación congresual, por haberse dado dentro del trámite de aprobación de un acto legislativo, debió haberse efectuado confrontándola exclusivamente con las previsiones del Título XIII de la Constitución Política, que regula el proceso de reforma de la Constitución. Ciertamente, de conformidad con lo prescrito por dicha norma superior “Los Actos legislativos... sólo podrán ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en este título.”

A nuestro juicio, la interpretación de esta disposición superior llevaba a concluir que, para el control formal de los actos legislativos, el constituyente quiso determinar una competencia restringida a aquellos vicios que afectan el contenido básico esencial del proceso institucional diseñado para la reforma de la Carta. A ello parece aludir el adverbio “solo” utilizado para limitar el alcance del control que compete al juez constitucional, y la mención expresa de la categoría de vicios que pueden originar la inexequibilidad formal del acto reformatorio: aquellos que violen los requisitos establecidos, no en todo el texto constitucional, sino exclusivamente en el del Título XIII, relativo a la reforma de la Constitución. Sin duda, esta redacción de la norma superior expresamente pretende  delimitar la órbita de la acción verificadora de la Corte. 

Por eso, aunque conforme había sido explicado por la Corte, y según lo  dispuesto por el artículo 227 de la Ley Orgánica del Reglamento del Congreso, las disposiciones referentes al proceso legislativo ordinario que no sean incompatibles con las regulaciones constitucionales tienen aplicación y vigencia en el trámite legislativo constituyente, lo que implica que el examen de la Corte no tenga que limitarse a verificar el acatamiento de los siete artículos que conforma el Título XIII de la Carta,  ello no quiere decir que cualquier irregularidad en el procedimiento pueda ser sobreestimada para deducir la inexequibilidad del mismo. Los vicios relevantes que pueden ser tenidos en cuenta para llegar a esa conclusión deben implicar de manera seria la formación de la voluntad democrática del constituyente primario, las garantías de expresión de las minorías políticas,  los principios y valores fundamentales de la Constitución, o los trámites ineludibles mencionados de manera expresa en el texto superior. 

Ciertamente, en la Sentencia C-551 de 2003, al interpretar el alcance del artículo 379 de la Constitución cuando indica que los actos legislativos sólo pueden ser declarados inconstitucionales cuando violen los requisitos establecidos en el Título XIII de la Carta, la Corte había dejado sentado que la exégesis de esta norma no podía conducir a sostener que el control de constitucionalidad formal sólo pudiera tomar en consideración las disposiciones de dicho Título XIII, por la sencilla razón de que el trámite de reforma de la Carta no se encuentra regulado exclusivamente en ese acápite de la Constitución. Para arribar a esa conclusión, la Corporación tuvo en cuenta que las disposiciones de este Título remiten explícita o implícitamente a otras normas de la misma Constitución o del Reglamento del Congreso, por lo cual desechó la tesis según la cual estas últimas reglas no tenían ninguna relevancia a la hora de verificar la constitucionalidad formal de los actos legislativos.  

Empero, dado que  el tenor literal del artículo 379 parece ser categórico al afirmar que “(l)os Actos legislativos... sólo podrán ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en este título”, y apreciando que esta expresión debía tener algún  “efecto útil”, la Corte en la aludida Sentencia considero que, si bien las disposiciones constitucionales u orgánicas referentes al proceso legislativo ordinario que no fueran incompatibles con las regulaciones constitucionales contenidas en el Título XIII tenían aplicación y vigencia en el trámite legislativo constituyente, también era razonable concluir que el mandato del artículo 379 pretendía restringir la posibilidad de la declaratoria de inexequibilidad de un acto reformatorio de la Constitución, únicamente a aquellas irregularidades suficientemente relevantes como para poner en entredicho la aplicación del procedimiento previsto en ese Título de la Carta. En ese sentido dijo la Corte en aquella ocasión:

“Con base en esa distinción, es razonable concluir que el mandato del artículo 379 pretende restringir la posibilidad de la declaratoria de inexequibilidad de un acto reformatorio de la Constitución, únicamente a aquellas irregularidades que sean de una entidad suficiente como para constituir un vicio de procedimiento en su formación, entendiendo por éste la violación de los requisitos establecidos por la propia Carta para la aprobación de dichas reformas, los cuales se encuentran sintetizados en el Titulo XIII.” (Negrillas fuera del original)

Además, para llegar a esta conclusión, la Corte en esa oportunidad hizo énfasis en la importancia del principio de instrumentalidad de la formas, conforme al cual los procedimientos no tienen un valor en sí mismos y deben interpretarse teleológicamente al servicio de un fin sustantivo. En virtud de este principio, a la hora de llevar a cabo el control de constitucionalidad formal de cualquier procedimiento legislativo, el juez debe tener en cuenta que no todo desconocimiento de una regla de trámite trae como consecuencia la inexequibilidad del acto, pues evidentemente con frecuencia se presentan  irregularidades  irrelevantes, que no vulneran ningún principio ni valor fundamental,  no afectan el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras, ni desconocen el contenido básico institucional del procedimiento constitucional. 

2.1.2. De otro lado, ya en otras ocasiones anteriores la jurisprudencia, refiriéndose al tramite de la leyes, había explicado cómo algunas irregularidades en el procedimiento no son de tanta envergadura como para llegar a afectar la validez del acto, al punto de originar su inconstitucionalidad. A esta clase de irregularidades la Corte les había reconocido un carácter “irrelevante”. Para reconocer cuándo se está en presencia de esta clase de vicios intrascendentes, la jurisprudencia había señalado que si la actuación no vulnera ningún principio ni valor constitucional, y en especial no llega a afectar el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras, ni desconoce el contenido básico institucional diseñado por la Constitución, el defecto del trámite podía estimarse irrelevante.  

También había sido explicado por la Corte que en ciertas ocasiones se presenta otra categoría de vicios que si bien son relevantes, es decir susceptibles de afectar la validez del acto producido por el legislador, han sido subsanados durante el mismo trámite legislativo surtido en el Congreso, por lo cual, en estos casos no procede  la declaración de inexequibilidad.  Se trata entonces de vicios relevantes pero convalidados, que en aplicación del principio de prevalencia de lo sustancial sobre lo procesal no deben dar lugar al pronunciamiento de inexequibilidad de la Corte.  

Además, a esta posibilidad que tienen el mismo Congreso de subsanar el trámite se refiere expresamente la Ley Orgánica del Reglamento del Congreso, que en su artículo 2° consagra el “principio de corrección formal de los procedimientos”, según el cual en la interpretación de tal Reglamento debe tenerse en cuenta que es posible subsanar “los vicios de procedimiento que sean corregibles, en el entendido que así se garantiza no sólo la constitucionalidad del proceso de formación de las leyes, sino también los derechos de las mayorías y las minorías y el ordenado adelantamiento de las  discusiones y votaciones.”  También el artículo 5° ibidem alude a esta posibilidad de convalidar lo actuado, cuando al señalar qué clase de vicios son insubsanables prescribe:

“ARTICULO  5o. Jerarquía del Reglamento. En desarrollo y aplicación de este Reglamento se entenderán como vicios de procedimiento insubsanables de la Constitución Política:

“1. Toda reunión de Congresistas que, con el propósito de ejercer funciones propias de la Rama Legislativa del Poder Público, se efectúe fuera de las condiciones constitucionales. En este evento sus decisiones carecerán de validez, y a los actos que realice no podrá dárseles efecto alguno. 

“2. El vulnerarse las garantías constitucionales fundamentales.

“PARAGRAFO. Sobre reformas constitucionales prevalecerá lo dispuesto en el artículo 379 constitucional.” (Negrillas fuera del original)

A este catálogo de irregularidades hay que agregar una tercera clase de vicios, que es la de aquellos que, si bien son relevantes y no han sido convalidados por el mismo Congreso, son susceptibles de ser corregidos posteriormente, para lo cual la misma Constitución y la Ley 5ª de 1992 confieren a la Corte la competencia para ordenar la subsanación correspondiente. En este sentido, el parágrafo del artículo 241 indica que “cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables en la formación del acto sujeto a su control, ordenará devolverlo a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible, enmiende el defecto observado. Subsanado el vicio, procederá a decidir sobre la exequibilidad del acto.” Finalmente, aparecen aquellos vicios insubsanables que originan la inexequibilidad formal del acto sujeto a control de la Corte. 

Así pues, dentro de la gama de irregularidades que pueden presentarse en la tramitación de los actos que expide el Congreso en su doble calidad de legislador y constituyente derivado no todos tienen el efecto de originar la inconstitucionalidad de la actuación, por lo que el examen de la Corte, en respeto del principio democrático, debe descartar, en su orden: (i) el carácter irrelevante del vicio;  (ii) su previa convalidación por el propio Congreso de la República; (iii) y, por último, si lo anterior no se presenta, el carácter subsanable del vicio que aun subsiste. Esto implica que existan unos pasos que debe seguir el juicio de inconstitucionalidad por razones del trámite, cuando se detecta la presencia de cualquier alteración. Tales pasos habían sido descritos con precisión por la Corte así:

“Así, para que el juez constitucional constate que ocurrió una irregularidad en el trámite de una ley es necesario que examine (i) si la entidad del defecto es tal que constituya un vicio susceptible de afectar la validez de la ley; (ii) si en realidad es un vicio, debe la Corte estudiar si existió o no una convalidación del mencionado durante el trámite de la ley; (iii) si el vicio no fue convalidado, debe la Corte analizar si es posible devolver la ley al Congreso y al Presidente para que subsanen el defecto observado; y (iv) si no se presenta ninguna de las anteriores hipótesis, la Corte debe determinar si es posible que ella misma subsane, en su pronunciamiento, el vicio detectado, de conformidad con los lineamientos arriba trazados, y respetando siempre el principio de razonabilidad.” 

2.1.3. En la presente oportunidad los suscritos no encontramos la existencia de ninguna irregularidad ni vicio constitucionalmente relevante en la actuación surtida en la reunión plenaria de la Cámara de Representantes que tuvo lugar el día 5 de noviembre de 2003, durante el trámite del sexto debate dado al proyecto que devino en Acto Legislativo N° 02 de 2003. Y de haberse presentado alguna irregularidad,  ella fue subsanada dentro del mismo proceso constituyente, en la reunión plenaria de la misma Cámara que tuvo lugar al día siguiente. 

En efecto, la razón fundamental por la cual la mayoría consideró que se presentaba un vicio insubsanable tuvo que ver con la presunta falta de la mayoría requerida para aprobar el informe con el que terminaba la ponencia para segundo debate en la Cámara en la segunda vuelta.  El vicio consistió, dice la Sentencia, en la supresión de los efectos jurídicos y prácticos de la votación del informe de ponencia, realizada el día 5 de noviembre de 2003 durante el sexto debate en la segunda vuelta en la Cámara de Representantes. Dicha   votación, sostuvo la posición mayoritaria, en virtud de lo dispuesto por el artículo 375 superior en armonía con el artículo 119 ordinal 1º del Reglamento del Congreso, requería  de mayoría absoluta. Empero, ese día la votación del informe de ponencia no alanzó los 84 votos constitutivos de tal mayoría absoluta. Además, esta aprobación mayoritaria era un requisito indispensable para poder entrar a votar el articulado mismo. 
 
No obstante, como pasa a demostrarse, no era cierto que la Constitución o el Reglamento del Congreso exigieran tal mayoría calificada, ni que sin esta aprobación así surtida fuera imposible entrar a debatir y aprobar el articulado del Acto Legislativo. 

2.2. Las mayorías exigidas por el artículo 375 de la Constitución Política para Aprobar un Acto Legislativo. 

2.2.1. Conforme a lo reglado por el artículo 375 de la Constitución Política: 

“Podrán presentar proyectos de acto legislativo el Gobierno, diez miembros del Congreso, el veinte por ciento de los concejales o de los diputados y los ciudadanos en un número equivalente al menos, al cinco por ciento del censo electoral vigente.

“El trámite del proyecto tendrá lugar en dos períodos ordinarios y consecutivos. Aprobado en el primero de ellos por la mayoría de los asistentes, el proyecto será publicado por el Gobierno. En el segundo período la aprobación requerirá el voto de la mayoría de los miembros de cada Cámara.” (Negrillas fuera el original)

Desarrollando esta disposición constitucional, el artículo 119 del la Ley 5ª de 1992, Orgánica el Reglamento del Congreso, reitera:

“ARTICULO 119. Mayoría absoluta. Se requiere para la aprobación de:
1.	Reformas constitucionales en la "segunda vuelta", que corresponde al segundo período ordinario y consecutivo de su trámite en el Congreso (artículo 375, inciso 2 constitucional).
       “ ...” (Negrillas fuera el original)

 Y en el mismo sentido el artículo 225 ibidem reza:

“ARTICULO 225. Trámite de aprobación. El proyecto de acto legislativo debe ser aprobado en cada una de las Cámaras por la mayoría simple, en la primera "vuelta" o primer período ordinario de sesiones; publicado por el Gobierno, requerirá de la mayoría absoluta en la segunda "vuelta" o período ordinario. Ambos períodos no necesariamente deben coincidir en la misma legislatura.” (Negrillas fuera el original)

De la lectura de las anteriores disposiciones es fácil concluir que lo que requiere ser aprobado por mayoría absoluta en la segunda vuelta es el “proyecto”, el “proyecto de acto legislativo” o las “reformas constitucionales”. Sin duda, este es el sentido gramatical de los artículos que exigen esa mayoría calificada. 

Sin embargo, la Sentencia de la que nos apartamos estima que, con base en lo prescrito por las normas que se acaban de transcribir, en el caso de los proyectos de acto legislativo la votación del informe con que termina la ponencia presentada para dar el segundo debate en la plenaria de cada Cámara durante la segunda vuelta requiere, igualmente, ser aprobada por mayoría absoluta de votos. Esta aprobación del informe de ponencia, en realidad no sería tal, sino una “aprobación prima facie del proyecto como un todo”.  

Al parecer de los suscritos esta conclusión no es de recibo, y se trata más bien de una regla que fue deducida por la mayoría a partir de una interpretación extensiva que no era posible llevar a cabo en la presente ocasión.  

2.2.2. Ciertamente, la regla general en materia de mayorías legislativas decisorias es la de mayoría simple. Así lo indica claramente el artículo 146 superior, conforme al cual “(e)n el Congreso pleno, en las Cámaras y en sus comisiones permanentes, las decisiones se tomarán por la mayoría de los votos de los asistentes, salvo que la Constitución exija expresamente una mayoría especial.” Nótese como para el constituyente la exigencia de mayorías especiales debe ser expresamente formulada por la Carta. 

Armónicamente, el artículo 118 de la Ley 5ª de 1992, Orgánica del Reglamento del Congreso, prescribe:

“ARTICULO 118. Mayoría simple. Tiene aplicación en todas la decisiones que adopten las Cámaras Legislativas, cuando las disposiciones constitucionales no hayan dispuesto otra clase de mayoría.”

Véase como nuevamente se indica que las mayorías especiales, como la absoluta, sólo proceden cuando las disposiciones constitucionales así lo disponen. 

Por ello, examinando las anteriores disposiciones constitucionales y orgánicas, la Corte había mostrado el carácter absolutamente excepcional de las normas que exigen determinadas mayorías absolutas. En este sentido, en la Sentencia C-011 de 1997 se vertieron los siguientes conceptos: 

“Las normas sobre quórum y mayorías decisorias en todas las corporaciones públicas de elección popular están consignadas en los artículos 145 y siguientes. Así, en el artículo 145 se dispone que no se podrá deliberar sin contar con menos de una cuarta parte de los integrantes de esas corporaciones - dentro de las cuales se incluye expresamente a las comisiones que creen esos cuerpos - y que "las decisiones sólo podrán tomarse con la asistencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva corporación, salvo que la Constitución determine un quórum diferente". Y ya con respecto al acto mismo de decidir dispone el artículo 146 que "En el Congreso pleno, en las Cámaras y en sus comisiones permanentes, las decisiones se tomarán por la mayoría de votos de los asistentes, salvo que la Constitución exija expresamente una mayoría especial". 

“De acuerdo con la Constitución, la regla general en el proceso decisorio es que se puede entrar a tomar determinaciones cuando se reúne más de la mitad de los integrantes de la corporación y que las resoluciones se adoptan por la mayoría de votos de los miembros presentes. De esta manera, la Carta de 1991 reprodujo los términos de los artículos 82 y 83 de la Constitución de 1886,  en relación con las mayorías exigidas para decidir. 

“Ahora bien, como se precisa en los artículos 145 y 146 de la Carta, existen temas, regulados específicamente por la Constitución, para los cuales se exige la obtención de una mayoría especial para los acuerdos del Congreso de la República. Así,  se requiere del voto favorable de la mayoría de los miembros de las dos Cámaras Legislativas  para revestir de facultades extraordinarias al Presidente de la República (C.P. art. 150.10), para la expedición de las leyes orgánicas y de las leyes estatutarias (C.P. arts. 151 y 153), para  la aprobación de una reforma constitucional en el segundo período de su discusión (C.P. art. 375); etc.

“Igualmente, la Constitución exige el voto conforme de los dos tercios de los miembros de ambas Cámaras para la reforma o derogación de los decretos legislativos dictados por el gobierno en épocas de estado de guerra exterior  (C.P. art. 212), para la concesión de amnistías o indultos generales por motivos políticos (C.P. art. 150.17), para la autorización de los viajes de los congresistas al exterior con dineros del erario público (C.P. art. 136.6), etc.”  (Negrillas fuera del original)

A su vez, la jurisprudencia de la Corte ha acogido el principio  general de hermenéutica jurídica conforme al cual no es procedente la aplicación analógica ni la interpretación extensiva de las normas exceptivas:

“... tratándose de una excepción al principio de aplicabilidad y obligatoriedad de normas jurídicas, la misma debe ser de interpretación restringida. En efecto, la aplicación analógica debe desecharse cuando la disposición que se pretende extender contiene una excepción a la norma general, pues en este caso es la norma general y no la excepción lo que debe ser aplicado. En el caso presente, la norma general –de rango constitucional- es el principio de obligatoriedad del ordenamiento jurídico, el cual es consubstancial a la noción misma de Estado de Derecho, pues justamente lo que distingue las normas jurídicas de los demás sistemas normativos, es esta característica de ser de imperativa observación por parte de sus destinatarios.” 

Y sobre el mismo tema:

“Así, siendo que el alcance del referido numeral 4° es el de erigir una excepción al fuero penal militar, dicha excepción no puede extenderse por el legislador a otros militares de distinto rango de los mencionados por la Constitución. En efecto, las excepciones constitucionales, como la del fuero integral, deben interpretarse en forma restringida, es decir, respecto de ellas debe entenderse que no pueden ser extendidas por el legislador, porque la regla general, también de rango constitucional, es la que resulta aplicable a los casos no señalados expresamente en la norma exceptiva. De esta manera, al extender la excepción, el legislador acabaría contradiciendo la norma general constitucional.” 

Siendo entonces que las normas que exigen mayorías absolutas son de carácter excepcional y por lo tanto de interpretación restringida, no era posible considerar que también la aprobación de los informes de ponencia en la segunda vuelta del trámite de los actos legislativos requería  de esa mayoría calificada.

2.2.3. Finalmente, examinando de manera concreta el problema jurídico relativo a si es o no necesaria la aprobación por mayoría absoluta de las decisiones de dar o no dar debate, o de proseguir o reabrir el debate de los proyectos de ley que requieren tal clase de mayoría para que su articulado sea aprobado, la Corte había concluido que tales decisiones sobre la continuidad o no continuidad del debate no requieren mayoría calificada. En efecto, en el pronunciamiento recogido en la Sentencia C-140 de 1998, la Corte distinguió claramente entre las decisiones que tienen que ver con entrar a debatir una propuesta normativa y aprobar tal propuesta, manifestando que la mayoría absoluta que menciona el artículo 146 de la Carta solo es exigida para la aprobación de las normas:

“... conviene aclarar que la solicitud de reabrir el debate de un artículo no requiere de su aprobación por mayoría absoluta, pues se trata de una determinación distinta e independiente del contenido de la norma que se propone analizar nuevamente. Que la disposición que se pretende discutir otra vez, se refiera a la concesión de facultades extraordinarias, en nada afecta la votación requerida, pues la Constitución lo que exige es que la aprobación de la concesión de facultades extraordinarias, como ya se ha reiterado, se haga por mayoría absoluta.” (Negrillas del original)

2.2.4. Esta distinción entre la decisión de aprobar o improbar el informe de ponencia (informe que concluye con la proposición de dar debate o de archivar el proyecto) y la decisión de aprobar o improbar el texto normativo llamado a trasformarse en ley de la República o en Acto Legislativo proviene de la diferencia sustancial que existe entre debatir un proyecto y votar el mismo. Diferencia esta que había sido subrayada por la corporación así:

“La Corte Constitucional otorga gran importancia al concepto "debate", que en manera alguna equivale a votación, bien que ésta se produzca por el conocido "pupitrazo" o por medio electrónico, o en cualquiera de las formas convencionales admitidas para establecer cuál es la voluntad de los congresistas en torno a determinado asunto. La votación no es cosa distinta de la conclusión del debate, sobre la base de la discusión -esencial a él- y sobre el supuesto de la suficiente ilustración en el seno de la respectiva comisión o cámara.

"Debate", según el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, significa "controversia sobre una cosa entre dos o más personas".

“En consecuencia, a menos que todos los miembros de una comisión o cámara estén de acuerdo en todo lo relativo a determinado tema -situación bastante difícil y de remota ocurrencia tratándose de cuerpos representativos, plurales deliberantes y heterogéneos, como lo es el Congreso de la República-, es inherente al debate la exposición de ideas, criterios y conceptos diversos y hasta contrarios y la confrontación seria y respetuosa entre ellos; el examen de las distintas posibilidades y la consideración colectiva, razonada y fundada, acerca de las repercusiones que habrá de tener la decisión puesta en tela de juicio.

“Tratándose de la adopción de decisiones que habrán de afectar a toda la población, en el caso de las leyes y con mayor razón en el de las reformas constitucionales, que comprometen nada menos que la estructura básica del orden jurídico en su integridad, el debate exige deliberación, previa a la votación e indispensable para llegar a ella, lo que justamente se halla implícito en la distinción entre los quórum, deliberatorio y decisorio, plasmada en el artículo 145 de la Carta.”

2.2.5. Por último, no existe prueba relativa a una práctica parlamentaria consistente según la cual, durante la segunda vuelta de los actos legislativos, la decisión de aprobar o improbar el informe con el que termina la ponencia deba ser adoptada por mayoría absoluta de votos. Contrariamente, existen pruebas relativas a la práctica contraria.  Así por ejemplo, en la aprobación del Acto Legislativo N° 01 de 2001 la Plenaria de la Cámara de Representantes expresamente consideró que, para tomar esa decisión, la mayoría requerida era la simple. Así lo pone de presente el Acta correspondiente a la reunión plenaria de esa Corporación legislativa que tuvo lugar el día 19 de junio de 2001, Acta que aparece publicada en la Gaceta del Congreso N° 373 de 2001, en donde se lee:

“Dirección de la sesión por la Presidencia:

Como ha sido leído el artículo, la Presidencia decreta suficiente ilustración, entonces en consideración el informe con que termina la ponencia, era lo que se estaba debatiendo, ¿entonces aprueba la plenaria la proposición con que termina el informe?

...

Dirección de la sesión por la Presidencia:
Señor Secretario sírvase abrir el registro por favor.

La Secretaría General manifiesta:
La Secretaría ordena abrir el registro electrónico.

Dirección de la sesión por la Presidencia:
Les informo que estamos votando el informe con que termina la ponencia, está abierto el registro por favor sírvanse votar, una vez termine la votación con mucho gusto doctor de la Espriella le damos la moción de orden.

...

Tiene la palabra el Representante Miguel de la Espriella.
Intervención del honorable Representante Miguel Alfonso de la Espriella Burgos:
Las proposiciones con que termina el debate, ni siquiera son obligatorias de votar, por eso la votación nominal en este caso es absolutamente inocua, le pediría como ponente que ni siquiera se votara esa proposición y pasáramos inmediatamente al articulado tal y como lo dispone el Reglamento. Por favor señor Secretario lea el artículo correspondiente sobre la votación a las proposiciones con que termina el debate.

...

Dirección de la sesión por la Presidencia:
Se solicita y se les recuerda a los Parlamentarios que estamos en votación del informe como termina la ponencia, una vez se termine la votación con mucho gusto le damos el uso de la palabra doctor Mesa.

La Secretaría General manifiesta:
Los Parlamentarios que votan manualmente favor acercarse a la Secretaría.
Los Congresistas que no hayan votado en el tablero electrónico, por alguna falla mecánica, por favor hacerlo en la Secretaría de manera manual.

Dirección de la sesión por la Presidencia:
Vamos a cerrar la votación, tranquilos honorables Representantes, les recuerdo que para aprobar el informe de Comisión es por mayoría simple, les pido a los honorables Representantes tener paciencia y tranquilidad. Señor Secretario cierre e l registro, cierre la votación, señor Secretario anuncio que se cierra la votación, comunique a la Presidencia el resultado de la votación.

La Secretaría General manifiesta:
Señor Presidente por el SI 84, por el NO 54.
Señor Presidente por el SI aprobando el informe de ponencia 84, por el NO 54.

VOTACION DEL INFORME COMO TERMINA LA PONENCIA DEL PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO 120 DE 2000 CAMARA, 012 DE 2000 SENADO
por medio del cual se modifican algunos 
artículos de la Constitución Política, 
(Transferencias).
Cámara de Representantes
República de Colombia
RCS número 1285 19-06-01
Asistentes: 129 8:12:13 p.m.
PAL. 120 de 2000
Junio 19 de 2001
Proposición con la que termina el informe
por medio de la cual se modifican algunos artículos de la Constitución Política.
Tipo de mayoría: Simple (65)
No votan: 43 	Sí: 70 	No: 48		Abstiene: 0	Excusados: 0” (Negrillas fuera del original)

2.2.6. De todo lo anterior los magistrados aquí disidentes encontramos que, conforme a las normas constitucionales y orgánicas, la jurisprudencia precedente y la práctica legislativa, la votación del informe con en el que termina la ponencia de los proyectos de acto legislativo, que se presenta a consideración de las plenarias de las cámaras congresuales durante la segunda vuelta de su trámite parlamentario, no requiere de mayoría absoluta para que dicho informe sea aprobado. Por lo tanto, en el caso que examinaba la Corte en la presente ocasión debía aplicarse la norma general de la mayoría simple, la cual como es fácilmente verificable en el Acta correspondiente, se dio ampliamente al haber sido aprobado dicho informe con un total de 83 votos por el sí, que superaban con creces los 65 requeridos para conformar tal mayoría simple. 

No obstante, la Sentencia de la que disentimos estima que los informes de ponencia correspondientes a los Actos legislativos en la segunda vuelta también deben ser votados por mayoría absoluta, porque se trata de una “aprobación prima facie del proyecto como un todo”, luego si para votar el articulado se requiere esta mayoría calificada, la misma se debe dar para aprobar el informe de ponencia, pues de lo contrario no habría votos suficientes para aprobar el articulado por mayoría absoluta.
 
Sin embargo, por varias razones este argumento no es de recibo, según pasa a explicarse:

- En primer lugar, porque parte de la errada presunción según la cual quien vota negativamente el informe de ponencia que termina proponiendo dar debate al proyecto, irremediablemente votará también en forma negativa todo el articulado del mismo. Esta presunción no sólo es infundada, sino que además es contraria al principio democrático. Ciertamente ella parte de la premisa según la cual el debate no tiene ninguna importancia, y de la confrontación de ideas que en él se produce no puede resultar ningún cambio de posición entre los congresistas. Evidentemente, al darse la discusión, al esgrimirse argumentos en pro o en contra del proyecto y de cada uno de sus artículos, la opinión y el sentido del voto de los parlamentarios puede variar. Justamente esta es la importancia del debate, y por ello la Constitución, la Ley Orgánica y la jurisprudencia con particular énfasis, destacan la necesidad de que se dé. Por lo anterior, la mayoría simple que acepta dar el debate posteriormente puede verse transformada en la mayoría absoluta que aprueba el proyecto. 

- El argumento acogido por la Corte para concluir que se requiere de mayoría absoluta para aprobar el informe de ponencia, aparte de carecer de fundamento normativo, pues como se vio no existe norma expresa en ese sentido, equipara la votación de dicho informe a la votación del propio texto legislativo. Se trataría de dos aprobaciones sobre idéntico asunto, por lo cual la votación del proyecto tendría exactamente el mismo resultado aritmético que la votación del informe. De esta manera, el argumento parte de que la votación del informe de ponencia equivale a una previa votación “en bloque” del proyecto, (votación “del proyecto como un todo”, son las palabras de la Sentencia) lo cual no es así, pues las normas sobre trámite legislativo distinguen claramente las dos figuras, y los momentos en que se presentan. Ciertamente, dichas normas permiten que en el caso de las leyes –no así de los actos legislativos- se dé una aprobación en bloque, pero no confunden esta posibilidad con la aprobación del informe que propone entrar a debatir el proyecto. Es más, la aprobación en bloque parte de la previa aprobación relativa a entrar a debatir el proyecto. Se trata pues de dos momentos distintos, y de dos decisiones con un objeto diferente. Ni la Constitución ni la ley Orgánica del reglamento del Congreso regulan una supuesta fase de pre aprobación general del proyecto como un todo o en bloque, luego la existencia de esta fase es una inferencia jurisprudencial sin sustento normativo claro.    

- El argumento aceptado por la mayoría de los magistrados prescinde de considerar las causas por la cuales puede votarse negativamente el informe de ponencia que termina proponiendo dar curso al debate: tales causas no necesariamente tienen que ver con el rechazo total del proyecto, pues pueden obedecer a razones políticas como la opinión sobre la necesidad de postergar el debate, de aprobar una ponencia alterna, etc. 

- No existiendo norma concreta que indique que para aprobar el informe positivo de ponencia se requiere de mayoría absoluta, la Corte ha debido aplicar la regla general sobre mayoría simple. Pero, si de deducir por vía jurisprudencial alguna regla no expresa se trataba,  al menos ha debido tener en cuenta lo que el legislador orgánico dispuso respecto de la aprobación del informe de ponencia en el debate en comisiones, máxime cuando el artículo 185 de la Ley 5ª de 1992 indica que “(e)n la discusión y aprobación de un proyecto en segundo debate se seguirá, en lo que fuere compatible, el mismo procedimiento establecido para el primer debate"...  Para esta situación análoga, cuando en la comisión el informe del ponente propone dar el debate al proyecto, el Reglamento ni siquiera exige que sea sometido a votación. Solamente si se propone archivar o negar el proyecto, se debe debatir esa propuesta y se debe poner en votación al cierre del debate. Nótese como tampoco aquí se exige mayoría absoluta y cómo el legislador orgánico es más exigente con la decisión de archivar el proyecto que con la de dar el debate. Sólo para aquella exige que sea sometida a votación. Ésta da paso automático al debate. A juicio de los suscritos, este era un criterio legislativo expreso que era relevante a la hora de estudiar si, en el segundo debate del acto legislativo, la aprobación del informe de ponencia requería o no se aprobada por mayoría absoluta. 

- La premisa de la cual parte la Corte al equiparar la votación del informe de ponencia con la aprobación en bloque o “como un todo” del Proyecto desconoce la jurisprudencia sentada en la Sentencia C-227 de 1997, en donde se sostuvo que tratándose de actos legislativos compuestos de varios artículos no era posible su discusión global. Véase lo que al respecto dice el mencionado fallo:

“Lo dicho excluye, en consecuencia, la votación en bloque de todo un proyecto de ley o de Acto Legislativo compuesto por varios artículos, y por supuesto la votación fundada exclusivamente sobre la base de acuerdos políticos externos a la sesión misma, celebrados por grupos, partidos o coaliciones, con la pretensión de imponer una mayoría sin previo debate, atropellando los derechos de las minorías o impidiendo el uso de la palabra o la discusión a los congresistas no participantes en tales formas de concierto previo.”

2.2.7. Por lo dicho los suscritos rechazamos el argumento utilizado por la mayoría de la Sala para deducir la obligatoriedad de mayoría absoluta para aprobar el informe con el que termina la ponencia que propone dar segundo debate a un proyecto de acto legislativo en la segunda vuelta. Este requisito no existía, por lo cual ha debido aplicarse simplemente la exigencia de mayoría simple, la cual como se vio, en esta ocasión se dio ampliamente al haber sido aprobado dicho informe con un total de 83 votos por el sí, que superaban los 65 requeridos para conformar tal mayoría simple. 

Además, no pasa inadvertido a los suscritos que la propia Acta 077 correspondiente a la reunión plenaria de la Cámara que tuvo lugar el día 5 de noviembre de 2003 expresamente indicaba que la simple era la mayoría exigida para esa decisión. Al respecto se lee lo siguiente en ese documento:

“VOTACION INFORME CON QUE TERMINA LA PONENCIA
Cámara de Representantes
República de Colombia
RCS Nº 1759 05-11-03
Asistentes: 134 3:55:40 p.m.
PAL. 223 de 2003
Noviembre 5 de 2003
Proposición con la que termina el informe
¿...Modifica los artículos 15, 24, 28 y 250 de la C. P.
de Colombia para enfrentar el terrorismo¿
Tipo de mayoría: Simple (68)” (Negrillas fuera del original)

Y, aunque quien actuó como secretario se refirió a que se requerían 84 votos, esa afirmación la hizo en relación con la aprobación del proyecto de acto legislativo y no del informe de ponencia, como se deduce del tenor de sus propias palabras:

“Entonces quiero señor Secretario, para claridad de la Cámara sírvase informar cuál es la votación que se requiere para este tipo de Acto Legislativo con el fin de que haya claridad.
El Secretario General informa: doctor Jesús A. Rodríguez:
Según el reglamento señor Presidente, este proyecto requiere mayoría absoluta; por lo tanto, deben positivamente 84 Honorables Representantes.” (Negrillas fuera del original)

Los mismos representantes presentes en la sesión también hicieron precisiones al respecto:

“Una parte es el informe de ponencia y otra parte es el articulado, que ciertamente, son las reformas que se harán a las leyes o a la misma Constitución, en el caso de los actos legislativos y quiero explicar muy brevemente lo siguiente: aquí hubo votación mayoritaria, porque se abra el segundo debate, uno no puede inferir, que porque no existían los 84, 85 votos, que el proyecto había sido negado, si ni siquiera se abrió el segundo debate, si ni siquiera se puso a consideración el articulado del proyecto, distinto es cuando se someta a debate, a discusión y aprobación cada uno de los artículos que contiene el acto legislativo.”

2. 3. La supuesta supresión de los efectos jurídicos y prácticos de la votación realizada en el sexto debate en la segunda vuelta en la Cámara de Representantes.

2.3.1. Afirma la Sentencia, que el vicio en el que se incurrió en el sexto debate durante el trámite impartido al proyecto que devino en Acto Legislativo 02 de 2003 consistió no sólo en la falta de la mayoría absoluta necesaria para la aprobación del informe con el que terminaba la ponencia para segundo debate en la segunda vuelta, sino además en la supresión de los efectos jurídicos y prácticos de la votación realizada en la sesión plenaria del día 5 de noviembre de 2003, durante tal debate. En este sentido, en dicho pronunciamiento se sostiene que aún si se admitiera el argumento de que no se requería una mayoría calificada para la aprobación del informe de ponencia en la segunda vuelta, se presentaría tal vicio, porque el efecto práctico de la votación habría sido el hundimiento del proyecto, no obstante lo cual, la sesión fue levantada por la mesa directiva de la Cámara sin reconocer el efecto jurídico y práctico de esa votación. 

Para la mayoría, la interpretación sistemática de los artículos 77 y 132 del Reglamento llevaría a concluir que sólo en casos excepcionales puede suspenderse una votación por razones de quebrantamiento del orden en las sesiones, y que en la reunión del día 5 de noviembre de 2003 no se presentaba esa situación de desorden, pues las pruebas obrantes en el expediente, apreciadas en su conjunto, mostraban que la decisión del presidente de levantar la sesión no se motivó en la necesidad de preservar el orden, sino en evitar reconocer los efectos prácticos y jurídicos de tal votación. Agrega el fallo que, incluso si se concluyera que la sesión fue levantada en debida forma por la mesa directiva, lo cierto es que la decisión fue apelada por una parlamentaria y la sesión fue restablecida, y luego de algunas protestas de algunos parlamentarios y del retiro de otros, la sesión continuó en perfecto orden y existía quórum decisorio no obstante lo cual la mesa directiva se abstuvo de cerrar la votación. Esta falta de cierre de la votación, sostiene la Sentencia, es uno de aquellos vicios de procedimiento que provocan la inexequibilidad de un Acto Legislativo, puesto que se encuentra inescindiblemente ligado con el requisito de mayoría absoluta exigido por el artículo 375 de la Constitución, en armonía con el artículo 119 ordinal 1º del Reglamento del Congreso, para la aprobación de actos legislativos. 

2.3.2. Los suscritos no pueden compartir los anteriores razonamientos. Ellos parten, en primer lugar, de la presunción de un supuesto desvío de poder que afectaría la decisión de la mesa directiva de suspender la sesión. Tal desviación de poder consistiría en el ánimo torticero de no reconocer los efectos jurídicos y prácticos de la votación que se llevaba a cabo.  Empero, la referida desviación de poder no se encuentra debidamente probada, existiendo en cambio material probatorio suficiente para acreditar que el desorden reinante había llevado a tal decisión. En efecto, la alteración de las condiciones de tranquilidad en el recinto no sólo es apreciable con la sola exposición del video casete correspondiente, sino que además es puesta de manifiesto por varios de los asistentes y no sólo en el momento anterior a la apelación de la decisión, sino también posteriormente a dicho momento. 

La desviación de poder, ha dicho la Corte, debe ser plenamente probada. No basta la sola afirmación de que se ha incurrido en ella,  y no puede ser establecida a partir de inducciones fundadas en conjeturas o indicios. Sobre el particular la Corporación había dicho: 

“Pero como es natural no basta la sola afirmación de la existencia de motivos diferentes al ejercicio de la facultad discrecional, pues ello requiere de las pruebas legales pertinentes que puedan acreditar ante la jurisdicción contenciosa administrativa la configuración de la mencionada desviación de poder como causal de la nulidad del acto administrativo acusado y del restablecimiento del derecho correspondiente.”

También el h. Consejo de Estado ha vertido una sostenida jurisprudencia en este punto: 

“La desviación de poder se presenta cuando la atribución de que está investido un funcionario se ejerce, no hacia el fin requerido por la ley, sino en busca de logros diferentes. Según lo ha reiterado esta Corporación, la alegada desviación de poder como causal de anulación de los actos administrativos “Consiste en el hecho de que una autoridad administrativa, con la competencia suficiente para dictar un acto ajustado, en lo externo, a las ritualidades de forma, lo ejecuta, no en vista del fin para el cual se le ha investido de esa competencia, sino para otro distinto”.Quien alega abuso o desviación de poder debe probarlo a satisfacción.” (subrayas ajenas al texto)

Y en el mismo sentido: 

- “El vicio llamado por la doctrina y por la Ley “desviación del poder”, consistente en el hecho de que la autoridad administrativa, con la competencia suficiente para dictar un acto, ajustado en lo externo a las regularidades de forma, lo ejecuta no en vista del fin para el cual ha sido investido para esa competencia, sino para otro distinto. Por lo tanto, cuando se pretenda la declaratoria de nulidad de un acto administrativo acusado de desviación del poder, el demandante está en el deber de demostrar plenamente que la autoridad administrativa proferidora del acto, lo dictó, no en beneficio del buen servicio  -  lo que se presume  - , sino con un fin que se aparta de ese criterio.” (subrayas ajenas al texto)

- “Tratándose de la figura de la desviación de poder, que se configura cuando el funcionario expedida del acto ha tenido en mira motivos distintos de aquellos para los cuales se le confirmó competencia, su verificación requiera una investigación sobre la mente del funcionario, sobre las secretas intenciones que los llevaron a tomar su decisión.  
(...)
La intención o el motivo que lleva a una persona a actuar jurídicamente sólo puede darse por demostrada cuando por cualquier medio probatorio se acredite su exteriorización, vale decir, cuando deje de estar en el mundo mental, subjetivo y transcienda el mundo objetivo de las pruebas, lo cual, como es obvio, sólo sucede cuando lo ha manifestado oralmente o por escrito.” (subrayas ajenas al texto)

Como se dijo, al parecer de los suscritos no estaba plenamente probada la desviación de poder en que supuestamente incurrió el presidente de la Cámara de Representantes cuando levantó la sesión  por orden, a fin de no darle efectos jurídicos ni prácticos a los votos depositados hasta ese momento. Ciertamente, no existe prueba en el plenario que demuestre la exteriorización suya de este propósito, el cual fue deducido por la mayoría a partir de la manifestación de otro parlamentario, relativa a la inconveniencia de cerrar la votación ante la posibilidad de que el informe de ponencia no obtuviera la mayoría requerida. La prueba sobre la exteriorización del ánimo torcido brilla por su ausencia, sin que la Sentencia mencione siquiera de dónde obtiene que la decisión del presidente de levantar la sesión no se motivó en la necesidad de preservar el orden, sino en evitar reconocer los efectos prácticos y jurídicos de tal votación.

En cambio, existen suficientes evidencias sobre la reinante alteración del orden y sobre la exteriorización de que éste y no otro fue el motivo por el cual se levantó la sesión.  Estas evidencias resultan especialmente del video casete mencionado, en donde  se observa que, abierta la votación, el Presidente de la Cámara decidió apremiar a algunos parlamentarios para que entraran al recinto a votar, actividad de apremio que no duró sino unos breves minutos, cuando la bancada opositora, por su parte, empezó también a apremiar al presidente para que cerrara la votación. Hubo pues un forcejeo recíproco entre quienes apremiaban a los congresistas para que ingresaran a votar y los que estaban apremiando para que se cerrara la votación. Este forcejeo propició una situación de desorden en el recinto y de alteración de los ánimos, que llevó al Presidente a levantar la sesión en curso, sin cerrar la votación ni, hacer el conteo respectivo. 

2.3.3. De otro lado, los magistrados que disentimos estimamos que la facultad de levantar la sesión por alteración del orden procedía aun considerando que estaba abierta una votación, como lo reconoce la misma Sentencia de la que nos apartamos. En efecto, dice el fallo que la interpretación armónica de los artículos 77 y 132 del Reglamento lleva a la conclusión según la cual en casos excepcionales puede suspenderse una votación por un quebrantamiento del orden en las sesiones. Ciertamente, a pesar de que el referido artículo 132  prescribe que “(a)nunciado por el Presidente la iniciación de la votación, no podrá interrumpirse, salvo que el Congresista plantee una cuestión de orden sobre la forma como se está votando”, norma que pareciera señalar la imposibilidad de levantar la sesión por orden durante el transcurso de la votación, lo cierto es que el articulo 77 también resulta aplicable en situaciones de alteración de las condiciones de tranquilidad en el recinto del Congreso durante la adopción de decisiones, pues esta norma garantiza un valor esencial del régimen democrático, cual es el que las decisiones políticas se tomen dentro de un espacio de transparencia  y de garantía institucional de la libertad del voto.

Como se recuerda, el artículo 77 prescribe que “(c)uando por haberse turbado el orden en las Cámaras o en sus comisiones, durante la consideración de cualquier asunto, convenga diferirla a juicio del Presidente, éste lo dispondrá hasta la sesión siguiente, y adoptada que sea por él tal determinación, se pasará a considerar los demás asuntos del orden del día”; no hacen falta demasiadas consideraciones  para concluir que lo que defiende el artículo anterior –el orden mínimo dentro del cual deben surtirse las actuaciones del Congreso- es crucial para la democracia. Por ello, entender que, en virtud de lo prescrito por el artículo 132,  el 77 queda suspendido cuando se abre a votación, circunstancia en la cual se puede permitir cualquier tipo de desorden sin que el presidente de la célula legislativa tenga la oportunidad de intervenir para clausurar la actividad que se desenvuelve en esas circunstancias, resulta del todo desproporcionado.

Ahora bien, de la exhibición del video casete que obra en el expediente, en el cual aparece gravada la sesión de la plenaria de la Cámara correspondiente al día 5 de noviembre de 2003, los suscritos extraemos que ciertamente se presentaba una situación de alteración del orden, por lo cual no podía calificarse de arbitraria la decisión de levantar la sesión. Como se dijo, a la exhortación a acercarse a votar que hacía la mesa directiva, apremio que es una práctica parlamentaria que encuentra respaldo normativo y que, además, resulta  usual como lo puso de presente el mismo presidente de la Cámara y puede leerse en el Acta 077, la bancada opositora reaccionó acosando para cerrar la votación inmediatamente, forcejeo recíproco que alteró los ánimos. Así pues, en aplicación del artículo 77, y dadas las circunstancias de hecho, al presidente le asistía la facultad de levantar la sesión, sin que el haber hecho uso de esa prerrogativa pudiera interpretarse como un gesto suyo a favor o en contra de determinada posición frente al proyecto. 

En efecto, conforme al artículo 43, numeral 4°, de la Ley 5ª de 1992,  a los Presidentes de las Cámaras Legislativas les corresponde llevar a acabo, entre otras funciones, la de cumplir y hacer cumplir el Reglamento  y “mantener el orden interno”. Para el desempeño de esta última función debe reconocérseles a estos dignatarios un margen razonable de apreciación sobre cuándo se encuentra o no alterado tal orden interno; salvo que haya un error manifiesto en la valoración de las circunstancias de hecho, debe aceptarse que la calificación sobre la alteración del orden durante las reuniones parlamentarias corresponde hacerla a quien las preside, quien, con fundamento en esta percepción personal, puede hacer uso de la facultad de levantar la sesión e interrumpir una votación en curso. Destacan además los suscritos, que la facultad de levantar la sesión por “haberse turbado el orden”, en los términos del artículo 77 del Reglamento, no implica que dicha perturbación sea grave. Por lo tanto, no exigiéndose esta connotación de gravedad, y tratándose de una facultad discrecional del presidente, que implica cierto margen de apreciación, no era la Corte la llamada a calificar si la evidente alteración de la tranquilidad en el recinto podía dar o no dar lugar al levantamiento de la sesión. 

2.3.4. Ahora bien, si en la reunión del 5 de noviembre posteriormente la decisión de levantar la sesión fue apelada, y ésta fue reabierta, ello per se no obligaba al Presidente a cerrar en forma inmediatamente la votación y a contabilizar los votos. Ciertamente, el reglamento del Congreso contenido en la Ley 5ª de 1992 no incluye ninguna norma que indique un plazo máximo o mínimo para tener abierta la votación; pero además, al parecer de los suscritos, no sólo no existía un plazo legal para cerrar la votación y hacer el conteo, sino que ni siquiera existía la obligación de producir tal cierre y escrutinio. En efecto, si bien el inciso final del artículo 77 de la Ley 5ª de 1992 señala que la determinación de levantar la sesión por orden “es revocable tanto por el Presidente mismo como por la Corporación o comisión, ante la cual puede apelar cualquier Congresista”, lo cierto es que si tal determinación de levantar la sesión es apelada, y la apelación resulta aprobada, la obligación del Presidente es reabrir la sesión, pero no cerrar ni certificar la votación que estuviera en curso.  Lo anterior obedece a dos razones: que el artículo 77 nada dice al respecto, pues de su redacción sólo se infiere la obligación de reabrir la sesión; y en segundo lugar, que si existiera la obligación de cerrar la votación y verificar el escrutinio por el sólo hecho de haber sido aprobada la apelación de la decisión de levantar la sesión, entonces resultaría automáticamente convalidada, sin ninguna garantía para las minorías, una votación viciada por razones de la alteración del orden en que se produjo. La necesidad de garantizar que las votaciones que se producen en el Congreso de la República sean verdaderamente plurales, libres y transparentes, impide considerar que la reapertura de la sesión obligue al presidente a cerrar una votación cumplida dentro de circunstancias de alteración del orden, que a él discrecionalmente compete mantener y valorar. 

Así pues, la interrupción de la votación por levantamiento de la sesión por razones de orden naturalmente conduce a que tal votación no se perfeccione, y por lo tanto no deba producirse la correspondiente certificación sobre el escrutinio. Precisamente, esto fue lo que sucedió durante la sesión plenaria de la Cámara de Representantes llevada a cabo el día 5 de noviembre de 2003. La Presidencia consideró que al haberse levantado la plenaria, la votación interrumpida no se había convalidado, por lo cual prosiguió con el debate. Al respeto se lee en el acta:

“Dirección de la Sesión por la Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio "Entonces aclaro para que no haya ningún inconveniente y para que la opinión pública lo tenga claro seguimos en la Sesión, se ha respetado todo el procedimiento legal que señala la Ley 5ª, lógicamente al estar en votación y levantarse la Plenaria, la votación no se convalidó, porque no se cerró el Registro Electrónico, al apelar y votar la Plenaria continuamos en sesión porque hay quórum."

De esta manera, a juicio de los suscritos en la sesión del día cinco de noviembre no se llegó nunca a verificar la votación, ni el Secretario certificó nada al respecto, debido a la interrupción presentada como consecuencia de la decisión de levantar la sesión por orden. Por lo cual no es posible afirmar que en esa fecha el proyecto fue archivado por la decisión mayoritaria de la Cámara de Representantes. En efecto, en la parte final del acta, se lee:

“Intervención del honorable Representante Javier Ramiro Devia Arias:
“Gracias señor Presidente. Es que creo que se está incurriendo en un error y quiero que por Secretaría se me certifique lo que pienso que ocurrió en la tarde del día de hoy.
“A mi juicio la votación no terminó y como consecuencia de ella, la Secretaría no puede certificar la votación del Informe con que termina la Ponencia de este Proyecto de Acto Legislativo, cuando se estaba procediendo la votación se turbó el orden en la Sesión y el señor Presidente procedió a levantar la misma, posteriormente vino la votación sobre la apelación del levantamiento de la Sesión; pero a mi juicio en ninguno de esos trámites, la Presidencia ordenó cerrar el Registro y mal podría, entonces, la Secretaría certificar cuál fue la votación, de una votación que no fue cerrada.
“Quiero, por favor, que quede esa constancia que por Secretaría se me informe, si ellos de acuerdo con  lo que sucedió en la Sesión del día de hoy, pueden certificar la votación, si se cerró la votación y cuál fue el resultado de ella. Porque si hubo votación, mal podríamos entonces, convocar a votación para el día de mañana. Por favor quiero señor Presidente, que por Secretaría se me informe, porque yo pienso que no hubo votación de conformidad con el Reglamento Interno del Congreso de la República.
“Dirección de la Sesión por la Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio:
“Sírvase aclarar, señor Secretario.
“El Secretario General procede:

“Con mucho gusto señor Presidente; honorables Congresistas, quien certifica, quien da fe de lo actuado en la Plenaria, tanto en la Plenaria como en Comisiones, es el Secretario de la Plenaria, es una función legal y actúa como Notario.

“La Secretaría no ha certificado dicha votación, porque fue interrumpida por un Acto Superior que fue el del señor Presidente cuando, levantó la Sesión.
“Dirección de la Sesión por la Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio:

“Creo que quedó aclarado, pienso que indiscutiblemente hoy hay muchas inquietudes, vale la pena que miremos el proceso como fue señalado y mañana vamos a tener la oportunidad de debatir.”

2.3.5. De todo lo anterior los suscritos concluimos que: (i) la aprobación del informe de ponencia sometido a votación en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes no exigía mayoría absoluta; (ii) que el levantamiento de la sesión por orden, a pesar de su posterior reapertura en virtud de la prosperidad de una apelación, implicaba la interrupción de la votación que se llevaba a cabo, sin que el presidente estuviera obligado a cerrarla y llevar a cabo el escrutinio de una acción electoral cumplida en circunstancias de alteración de tal orden. 

Por lo anterior, no compartimos el argumento sobre el cual se edifica el fallo, según el cual  en la sesión del 5 de noviembre se produjo una  supresión indebida de los efectos jurídicos y prácticos de una votación perfeccionada, constituyéndose uno de aquellos vicios de procedimiento que provocan la inexequibilidad de un Acto Legislativo, puesto que “se encuentra irrescindiblemente ligado con el requisito de mayoría absoluta exigido por el artículo 375 de la Constitución, en armonía con el artículo 119 ordinal 1º del Reglamento del Congreso, para la aprobación de actos legislativos”. En nuestro sentir, ni la votación estaba perfeccionada, ni el no tener en cuenta sus presuntos efectos constituía un vicio inescindiblemente ligado a un requisito inexistente de mayoría calificada.   

2.4. De haberse presentado alguna irregularidad, esta sería de naturaleza subsanable, y su convalidación se habría presentado en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes surtida el día 6 de noviembre de 2003. 

2.4.1 Finalmente, los magistrados que firmamos el presente salvamento de voto estimamos que aun si se admitiera, en gracia de discusión, que el presidente de la Cámara de Representantes tenía la obligación de cerrar la votación que estaba en curso y que se vio interrumpida por el levantamiento de la sesión, el vicio que se hubiera presentado habría sido convalidado en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes que tuvo lugar el día seis de noviembre de 2003, durante la cual el informe con el que concluía la ponencia para segundo debate en la Cámara en la segunda vuelta al proyecto de acto legislativo fue nuevamente sometido a votación en esa Corporación legislativa, resultando aprobado por una mayoría absoluta de 104 votos afirmativos contra 31 negativos.

Esta convalidación del hipotético vicio se habría producido en virtud de lo dispuesto por el artículo 2° de la Ley 5ª de 1992 que, dentro de los principios que orientan la interpretación del Reglamento, contempla el de “corrección formal de los procedimientos”, que define así:

“ARTICULO 2o. Principios de interpretación del Reglamento. En la interpretación y aplicación de las normas del presente Reglamento, se tendrán en cuenta los siguientes principios:   

...

“2. Corrección formal de los procedimientos. Tiene por objeto subsanar los vicios de procedimiento que sean corregibles, en el entendido que así se garantiza no sólo la constitucionalidad del proceso de formación de las leyes, sino también los derechos de las mayorías y las minorías y el ordenado adelantamiento de las  discusiones y votaciones.”

La anterior convalidación del hipotético vicio ha debido ser tenida en cuenta por la Corte, pues, conforme a su propia jurisprudencia, antes de proceder a la declaración de inconstitucionalidad de una ley o un acto legislativo por vicios de forma, es menester cerciorarse de que el defecto que produciría tal declaración no haya sido subsanado:

“En segundo término, puede ocurrir que el vicio exista, pero sea convalidado en el proceso mismo de formación de la ley, en la medida en que se haya cumplido el propósito que la regla de procedimiento pretendía proteger, o la irregularidad haya sido expresamente subsanada por una autoridad que tenía competencia para ello. En tal contexto, es obvio que, en función de la prevalencia del derecho sustancial (CP art. 228), no tiene sentido que la Corte declare la inconstitucionalidad de la disposición acusada.” 

Además, a nuestro parecer no existían razones para afirmar que el hipotético vicio de falta de cierre de la votación fuera insubsanable, si se tiene en cuenta que la propia jurisprudencia de la Corporación había aceptado que un vicio esencial de la votación puede quedar convalidado cuando se demuestra que la propuesta normativa contaba con la mayoría requerida para su aprobación:

“28. En segundo término, en otros eventos, puede ocurrir que el vicio exista, pero sea convalidado en el proceso mismo de formación de la ley, en la medida en que se haya cumplido el propósito que la regla de procedimiento pretendía proteger, o la irregularidad haya sido expresamente subsanada por una autoridad que tenía competencia para efectuar ese saneamiento. Por ejemplo, en derecho comparado, la doctrina y la jurisprudencia han considerado que un vicio esencial en la votación, puede entenderse convalidado, si de todos modos queda claro que la ley contó con la mayoría necesaria requerida, pues la finalidad de la votación (determinar si existe o no una mayoría) se habría cumplido.” (Negrillas fuera del original)

Así pues, aun suponiendo que el Presidente estaba obligado a cerrar la votación interrumpida y a contabilizar los votos, y aceptando, también en gracia de discusión, que la aprobación del informe de ponencia requería de la mayoría absoluta de votos,  tales vicios habrían sido subsanados por la propia Cámara de Representantes en la sesión del seis de noviembre de 2003, con lo cual los intereses que las supuestas reglas de procedimiento tutelaban habrían quedado plenamente garantizados. Ciertamente, es claro que tanto el informe de ponencia para segundo debate en la Cámara en la segunda vuelta como todos y cada uno de los artículos del Acto Legislativo N° 02 de 2003 fueron aprobados por mayoría absoluta de votos, como se deduce de la lectura del Acta 078 correspondiente a la Sesión plenaria de la Cámara de Representantes que tuvo lugar el día seis de noviembre de 2003, que aparece publicada en la Gaceta del Congreso N° 663 de 9 de diciembre del mismo año. 

En los anteriores términos dejamos expresadas las razones de nuestra discrepancia. 

Fecha ut supra,    

MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado

RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado

ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO MARCO GERARDO MONROY CABRA A LA SENTENCIA  C - 816 /2004

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Competencia por razones del procedimiento impartido (Aclaración de voto)

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Competencia por sustitución de la Constitución (Aclaración de voto)

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Alcance respecto de vicios de competencia (Aclaración de voto)

Las facultades de control del juez constitucional se reducen a aquellos eventos en los cuales, tras la reforma, la Constitución anterior resulta completamente sustituida por otra nueva. El concepto de sustitución de la Constitución es de interpretación restrictiva. No es posible ampliar dicho concepto para limitar en forma grave la competencia del Congreso para reformarla. No existen parámetros normativos supraconstitucionales en el derecho positivo colombiano vigente para verificar si una reforma constitucional sustituyó la Carta, por lo cual la prudencia judicial aconseja utilizar los vicios de competencia para casos de tal magnitud y entidad que conlleven el cambio de la Carta Fundamental y no una simple modificación de la misma. En cada caso la Corte Constitucional debe analizar si se trata o no de una verdadera sustitución de la Carta, para lo cual debe indagar si se han dejado sin efectos uno de los elementos definitorios o esenciales de la Constitución. 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Alcance de las facultades del juez constitucional por la posible extralimitación del poder de reforma (Aclaración de voto)

El suscrito estima que, puesto que no existe  norma de la cual pueda extraerse esa conclusión, la Carta de 1991 no presenta contenidos irreformables, ni el poder de reforma límites sustanciales, salvo el que deviene de la imposibilidad de sustituir totalmente la Constitución. Ni siquiera respecto de los derechos fundamentales podría afirmarse que resultan inmodificables, toda vez que el propio artículo 377 superior alude a las reformas constitucionales que “se refieran a los derechos reconocidos en el Capítulo 1 del Título II y a sus garantías”. Otro tanto cabe decir de aquellas normas relativas al procedimiento mismo de reforma de la Constitución, respecto de los cuales el constituyente no previó ninguna cláusula de inmodificación. Así mismo, por las mismas razones, el sistema de gobierno o la forma de estado no pueden ser entendidos como aspectos excluidos del poder de reforma. Finalmente, debe anotarse que no existen tampoco límites temporales para el ejercicio del poder de reforma, referidos de manera particular a una disposición concreta, o de manera general respecto del texto de la Constitución. En conclusión, la facultades de la Corte, se reitera, proceden únicamente para verificar la sustitución esencial de la Constitución Política y no la reforma de sus reglas, principios o valores.  

Referencia: expedientes D-5121 y D-5122 

Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo Número 02 de 2003, “por medio del cual se modifican los artículos 15, 24, 28 y 250 de la Constitución Política de Colombia para enfrentar el terrorismo.”

Actores:: Gustavo Gallón Giraldo y  otros (Expediente D-5121); Wilson Alfonso Borja Díaz (Expediente D-5122).

Magistrados Ponentes: 
Dr. JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Dr. RODRIGO UPRIMNY YEPES

Por las razones que quedaron expuestas en el documento correspondiente, el suscrito magistrado salvó el voto en relación con la decisión de inexequibilidad por vicios de trámite adoptada por Corte respecto del Acto Legislativo N° 02 de 2003. 

No obstante lo anterior, como el tema de la competencia se discutió ampliamente en la Sala Plena durante el debate correspondiente, estimo conveniente  aclarar también mi voto, en referencia específica al tema de la posible sustitución de la Constitución Política, que puede producir el constituyente derivado en ejercicio de sus facultades de reforma de la misma. 

Sobre tal asunto, el suscrito magistrado está de acuerdo con las consideraciones vertidas en los precedentes jurisprudenciales contenidos en las sentencias C-551 de 2003, C-1200 del mismo año y C- 572 de 2004, conforme a las cuales la Corte puede estudiar demandas incoadas en contra de los actos reformatorios de la Constitución por vicios de procedimiento en su formación, asunto que incluye los vicios de competencia por una eventual sustitución de la Constitución vigente. Sobre el particular, en el primero de estos pronunciamientos la Corte afirmó lo siguiente:

“El Constituyente derivado no tiene entonces competencia para destruir la Constitución. El acto constituyente establece el orden jurídico y por ello,  cualquier poder de reforma que el constituyente reconozca únicamente se limita a una revisión. El poder de reforma, que es poder constituido, no está, por lo tanto, autorizado, para la derogación o sustitución de la Constitución de la cual deriva su competencia. El poder constituido no puede, en otras palabras, arrogarse funciones propias del poder constituyente, y por ello no puede llevar a cabo una sustitución de la Constitución, no sólo por cuanto se estaría erigiendo en poder constituyente originario sino además porque estaría minando las bases de su propia competencia. .”   

No obstante, el tema de la competencia de la Corte para revisar demandas interpuestas en contra de actos legislativos merece acotaciones, según pasa a exponerse: 

1. Competencia de la Corte para estudiar las demandas de inconstitucionalidad de los Actos Legislativos por razones del procedimiento impartido: 

En principio, en los términos del artículo 379 de la Constitución Política, la Corte sólo tiene competencia para estudiar demandas relativas al desconocimiento de asuntos procedimentales, por violación de las disposiciones del Título XIII de la Carta, obviamente entendiendo, como lo ha hecho la jurisprudencia, que las normas de este Título remiten explícita o implícitamente a otras reglas de la misma Constitución o del Reglamento del Congreso, por lo cual estas últimas también tienen relevancia a la hora de verificar la constitucionalidad formal de los actos legislativos.  Sobre el particular la Corte ha dicho:

“Cuando el artículo 379 de la Constitución establece que la convocatoria a referendo sólo podrá ser declarada inconstitucional cuando se violen los requisitos establecidos en el artículo pertinente de dicho título XIII de la Carta v.gr. el artículo 378, eso no significa que el control de la Corte sólo pueda tomar en consideración esa disposición, por la sencilla razón de que el trámite propio de la convocatoria a un referendo constitucional, no se encuentra regulado exclusivamente en el título XIII, ya que el artículo 378 superior reenvía a varias disposiciones que no hacen parte del mencionado título. Por ejemplo, cuando se habla en el artículo 378 de la iniciativa del Gobierno, habrá que determinar según el artículo 115 del Estatuto Superior quienes integran el Gobierno;...”

2. Competencia de la Corte para estudiar las demandas de inconstitucionalidad de los Actos Legislativos por sustitución de la Constitución. 

A pesar de lo anterior, la jurisprudencia anteriormente mencionada también ha admitido que dentro de los asuntos de procedimiento se incluye el tema de la competencia del constituyente derivado; puesto que dicha competencia se tiene para reformar la Constitución y no para sustituirla, entra dentro de las facultades de esta Corporación el constatar que tal sustitución no se haya producido. En efecto, en la Sentencia C-551 de 2003 -y en las posteriores antes mencionadas- la Corte distinguió entre reformar y sustituir la Constitución, de donde se deriva que el poder de reforma tiene límites materiales que impiden que la Carta sea cambiada en su integridad, realidad jurídica que sustenta las facultades de control del juez constitucional para verificar el posible desbordamiento de tales límites. 

No obstante lo anterior,  lo cierto es que la competencia de la Corte Constitucional se restringe únicamente al caso en que se produce esa sustitución de la Carta, como fue reconocido en el aludido pronunciamiento:

“Para saber si el poder de reforma, incluido el caso del referendo, incurrió en un vicio de competencia, el juez constitucional debe analizar si la Carta fue o no sustituida por otra, para lo cual es necesario tener en cuenta los principios y valores que la Constitución contiene, y aquellos que surgen del bloque de constitucionalidad, no para revisar el contenido mismo de la reforma comparando un artículo del texto reformatorio con una regla, norma o principio constitucional – lo cual equivaldría a ejercer un control material.  Por ejemplo, no podría utilizarse el poder de reforma para sustituir el Estado social y democrático de derecho con forma republicana (CP art. 1°) por un Estado totalitario, por una dictadura o por una monarquía, pues ello implicaría que la Constitución de 1991 fue remplazada por otra diferente, aunque  formalmente se haya recurrido al poder de reforma. Y por ende, como la Corte debe analizar si la ley convocante conduce indefectiblemente a que el poder de reforma desborde sus límites competenciales, es necesario que al estudiar cada uno de los numerales del artículo 1° de la Ley 796 de 2003, esta Corporación examine si los proyectos de reforma constitucional sometidos a la aprobación del pueblo implican o no una sustitución de la Constitución de 1991.”

Por lo tanto, las facultades de control del juez constitucional se reducen a aquellos eventos en los cuales, tras la reforma, la Constitución anterior resulta completamente sustituida por otra nueva. El concepto de sustitución de la Constitución es de interpretación restrictiva. No es posible ampliar dicho concepto para limitar en forma grave la competencia del Congreso para reformarla. No existen parámetros normativos supraconstitucionales en el derecho positivo colombiano vigente para verificar si una reforma constitucional sustituyó la Carta, por lo cual la prudencia judicial aconseja utilizar los vicios de competencia para casos de tal magnitud y entidad que conlleven el cambio de la Carta Fundamental y no una simple modificación de la misma. En cada caso la Corte Constitucional debe analizar si se trata o no de una verdadera sustitución de la Carta, para lo cual debe indagar si se han dejado sin efectos uno de los elementos definitorios o esenciales de la Constitución. 

En este punto el juez constitucional debe observar un profundo respeto por el ejercicio del poder constituyente derivado, bien sea por parte del Congreso de la República, o a través de los demás mecanismos previstos en la Constitución. Razones de peso obran a favor de ese carácter restringido de las facultades de control de la Corte en este terreno, pues la no existencia en el ordenamiento superior de cláusulas pétreas o inmodificables, que determinen la irreformabilidad parcial  de la Carta, militan en pro del reconocimiento de un amplio margen al poder de reforma, mientras no se produzca la sustitución total de la Constitución. Se trata pues de un control de extremos, que opera únicamente para el aludido caso de un cambio de tal magnitud que conlleve la sustitución del poder constituyente primario que es el pueblo. 

Por otra parte, la Corte Constitucional no debe perder de vista que cuando la reforma es adelantada por  el Congreso de la República o una Asamblea Nacional Constituyente, aquellos órganos colegiados, pluralistas y electivos ostentan una representación democrática que no detenta esta Corporación, y que cuando tal reforma se da por la vía del referendo, opera un mecanismo de participación directa del pueblo en la adopción de la reforma; esta realidad es importante, pues la auto atribución de un amplio poder de control de supuestos desbordamientos del poder de reforma, o criterios muy estrictos de evaluación de la competencia del ente reformador, acaban teniendo como efecto que se radique en cabeza de la Corte una facultad de control material del acto reformatorio que la Carta no le confiere, e impidiendo el legitimo ejercicio del poder constituyente derivado por las vías institucionales previstas para el efecto, haciendo que las reformas constitucionales queden sujetas a una especie de visto bueno de esta Corporación, nunca previsto por el constituyente primario. Todo ello en detrimento del principio democrático.  Así, un órgano constituido, no elegido popularmente, que no es sede para el ejercicio de un pluralismo político amplio, y cuya capacidad representativa nunca se asimila a la de los organismo colegiados de elección popular, acabaría decidiendo la validez de cualquier reforma tan sólo parcial de la Constitución. 

En este mismo punto del alcance muy restringido de las facultades de control del juez constitucional para verificar la no sustitución de la Constitución so pretexto del ejercicio del poder de reforma, esta Corporación debe tener presente que en ningún momento el ejercicio de tal control implica la confrontación del acto reformatorio con las propias normas de la Constitución reformada, o con algunas de ellas, a fin de establecer su conformidad o discrepancia. No existe una categoría de normas de superior jerarquía respecto de las cuales deba adelantarse una confrontación para establecer si la reforma fue excesiva o no. Tampoco los tratados internacionales constituyen un parámetro de comparación válido para determinar la posible sustitución de la Carta, pues la labor no es de comparación normativa, sino de verificación de la subsistencia esencial de la Constitución. 

Así pues, las facultades de control de la Corte no pueden consistir tampoco en verificar si la reforma constitucional contradice puntualmente algún tratado de derechos humanos del cual Colombia sea Estado Parte, porque se trataría de un control material que la Carta no le asigna. En cualquier caso, si la reforma de la Constitución resulta contraria a uno de estos tratados, de ahí no se deduce la inconstitucionalidad del acto reformatorio, o el ejercicio extralimitado del poder de reforma,  sino que se compromete la responsabilidad internacional del Estado en los términos previstos por el derecho internacional, como lo sostuvo la Corte Constitucional en la Sentencia C-400 de 1998, y la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la opinión consultiva OC-14 de 1994, en donde expresó que se presentaba la responsabilidad  internacional del Estado por la expedición y aplicación de leyes violatorias de la Convención Americana de Derechos Humanos.

De manera particular las facultades de control de la Corte no consisten en la comparación del acto reformatorio de la Constitución con aquellos artículos de la misma que recogen principios o valores fundamentales, para determinar si han sido o no modificados. Dichos valores y principios pueden ser redefinidos o precisados en su alcance y proyección, o inclusive el constituyente secundario puede incluir nuevos principios o valores. 

En síntesis, el suscrito estima que, puesto que no existe  norma de la cual pueda extraerse esa conclusión, la Carta de 1991 no presenta contenidos irreformables, ni el poder de reforma límites sustanciales, salvo el que deviene de la imposibilidad de sustituir totalmente la Constitución. Ni siquiera respecto de los derechos fundamentales podría afirmarse que resultan inmodificables, toda vez que el propio artículo 377 superior alude a las reformas constitucionales que “se refieran a los derechos reconocidos en el Capítulo 1 del Título II y a sus garantías”. Otro tanto cabe decir de aquellas normas relativas al procedimiento mismo de reforma de la Constitución, respecto de los cuales el constituyente no previó ninguna cláusula de inmodificación. Así mismo, por las mismas razones, el sistema de gobierno o la forma de estado no pueden ser entendidos como aspectos excluidos del poder de reforma. 

Finalmente, debe anotarse que no existen tampoco límites temporales para el ejercicio del poder de reforma, referidos de manera particular a una disposición concreta, o de manera general respecto del texto de la Constitución. 

En conclusión, la facultades de la Corte, se reitera, proceden únicamente para verificar la sustitución esencial de la Constitución Política y no la reforma de sus reglas, principios o valores.  

En los términos anteriores aclaro  mi posición, concretamente en lo relativo a las facultades de control del juez constitucional respecto de la posible extralimitación del poder de reforma. 

Fecha ut supra, 

MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado